基于管理创新视角的社会组织培育机制探索——以南京社会组织培育发展实践为例

孙 华

（ 南京城市职业学院，南京 210038）

当前随着经济的迅猛发展、城市化进程的加快，社会管理领域的各种社会矛盾、群体事件层出不穷，社会不稳定因素增多，仅仅依靠政府已无法解决这些问题，政府开始探索将部分社会职能转交由专业社会组织来承担。“社会组织”的概念最早出现在党的十七大报告中，之后我国正式用“社会组织”代替了“民间组织”［1］。社会组织是实现社会管理创新的借助力量，针对我国目前社会组织数量少、规模小等现实，要实现社会管理创新，首要的是尽快培育出一大批具备承接政府职能转移资质的专业社会组织，因而建立完善的社会组织培育机制尤为关键。

1 社会管理创新视角下社会组织培育的定位

2004年，执政党在十六届四中全会上，正式提出了“社会管理创新”［2］，之后“社会管理创新”这一字眼频繁出现在重大会议和决策文件里。但是如何创新?学术界有人主张培育公民社会。公民社会是相对独立于政治国家的民间公共领域，其基础和主体是各种各样的民间组织。通过民间组织实现公民的有序参与，不仅可以减轻政府的执政成本，而且更能体现公民的主体性，更能表达民意，更能激发公民的参与热情，更符合民主的精神。也有人认为，中国特色社会管理创新之路很大程度上集中于“政府职能的转变”和“社会主体力量的生成”方面［3］。从这个角度来说，社会管理创新一方面要求树立有限政府的理念，切实转变政府职能，释放社会空间;另一方面，培育与有限政府相适应的公共治理主体，则成为政府实现职能转移的前提条件。以上观点尽管分析视角不同，但有一个共同点就是:社会管理创新的前提之一是社会组织的培育。

实践中，从十七大报告首次提出社会组织这一概念到十八大报告明确提出加快形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”［4］，执政党对社会组织在社会管理创新实践中重要地位的认识也在不断深化，社会组织是社会管理创新的借助力量，它在国家政策、资源支持的基础上，理应发挥专业服务的优势，承担起创新社会管理、促进社会和谐的重任。近几年，各地政府高度重视社会组织培育管理，更新观念思路，创新机制，注重整体推进，采取有力措施，社会组织在数量和规模上有了一定发展，但从整体来看发挥的效能还比较小。当下积极培育和发展各类专业性的社会组织，使其真正作为社会管理创新的主体在社会管理和公共服务中发挥作用，已成为政府面临的重大理论和实践问题。

2 南京社会组织培育实践存在问题

近几年来，南京通过建立社会组织孵化机构、改革社会组织登记管理制度、开展公益创投活动等措施，在社会组织的培育发展上取得了一定进展。截至目前已有各类社会组织2.2万家，登记注册的超过5000家，培育专业社会组织36家，服务范围涉及养老、社工、环保、教育、医务、农民工子女关爱等领域。南京市的具体做法:一是，制定社会组织培育发展的政策法规，把社会组织的发展放在重要位置。2011年，在南京市民政年中分析会上，有九个区县都把社会组织发展排在了前三位，四个主城区的区委区政府甚至把这项工作排在与经济发展同等地位的中心工作之列，不少街道办事处都取消了经济职能，而把社会建设放到了首位。二是，建立市、区、街道三级社会组织孵化机构。南京从2009年建立爱德社会组织培育中心，到2012年4月筹建雨花台区社会组织孵化中心，再到2012年11月建立起市、区、街道三级社会组织孵化机构。三是，采取“政府主办，多种主体运营”的孵化培育模式。南京的社会组织的孵化培育模式具体可分为两种模式，一种被称之为政府主办——政府运营模式，主要是由各级民政局发起建立的各种社会组织培育中心;另一种被称之为政府主办——官民联营模式，典型代表就是爱德社会组织培育中心。四是，改革登记管理制度，试行直接登记注册。2012年6月，南京市民政局出台了《关于社会组织登记制度改革的实施意见(试行)》，开展社会组织直接登记试点，登记注册的社会组织增幅是往年的一倍。2012年，按照民政部“四类组织”直接登记要求，全面推开了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织直接登记;对环保、历史文化保护类以及维稳处突类社会组织的登记政策进行创新，对个别社会急需的组织，与相关业务主管单位协商，由民政部门直接登记。另外为进一步促进社区社会组织发展，民政部门再次降低社会组织登记门槛，居家养老服务的社区服务类组织申请，将实行零门槛准入［5］。五是，开展公益创投活动，提供资金、技术等支持。2012年5月，南京市民政局、财政局联合出台了《南京市公益创投实施意见(试行)》，开展全市公益创投活动，7月成立南京公益创投协会，承办南京市公益创投工作。六是，加强对社会组织培育发展的监督管理。2010年以来，南京市民政局将等级评估、项目审核、人员培训等多项职能交给12个相关专业协会，另外，对社会组织类别重新梳理划分，探索建立“支持、鼓励、限制、禁止”分类发展框架。积极培育社会服务、社会福利、公益慈善、养老服务类社会组织，并从财政给予适当补贴;“鼓励”社区社会组织、经济类社会组织，“限制”官办色彩较浓、直接插手运作的社会组织。

然而通过考察分析，我们发现在数量增长的背后，却呈现出相关政策制度缺乏、社会组织发展结构不均衡、公益类社会组织数量偏少、登记管理制度改革滞后等一些列问题。

2.1 缺乏民办社工机构培育的政策导向

民办社工机构是社会组织中专业化程度最高的一种，属于民办非企业单位。早在2009年10月，民政部就发布了《关于促进民办社会工作机构发展的通知》，明确提出要“充分发挥民办社会工作服务机构的重要载体和阵地作用，推进社会工作及其人才队伍建设深入开展”［6］。国际同比发现，民办社工机构在社会福利与社会政策中正扮演着越来越不可或缺的角色。结合我国经验，可以发现民办社工机构不仅有助于社会工作专业化与职业化，更重要地是能弥补政府与企业之不足，有力地推动社会和谐。但遗憾的是南京迄今为止还没有一部关于“民办社工机构”培育发展的政策文件出台，自然也没有一大批有能力的专业社工组织产生，因此，也就不难解释在政府购买服务的实践中，有能力接盘的社会组织并不多的尴尬现象。

2.2 社会组织内部结构不均衡，公益类数量偏少

南京近两年社会组织数量增长迅速，截止目前已有各类社会组织2.2家，位于全国副省级城市之首，但是这些社会组织多数是社会团体，直接能为老百姓服务的公益慈善、社会服务和社会福利类的公益组织比重仅占10%左右。因公益类社会组织不以营利为目的，但组织运营中要消耗成本，因此，相比于其它社会组织来说，发展速度较慢，数量偏少。这种公益类社会组织发展薄弱的现状不仅不能满足老百姓日益多元和差异化的需求，而且还会从根本上制约社会组织在社会管理和服务方面进一步发挥作用。

2.3 社会组织登记制度改革进程缓慢

2012年6月，南京作出了开展社会组织直接登记试点、放宽社会组织登记政策、下放社会组织管理权限、简化社会组织登记程序、提高社会组织登记效率等五个方面的改革。但相比其它城市，南京的社会组织登记管理改革不仅仅是时间滞后，而且改革的力度也不大。很多城市早在几年前就开始探索社会组织登记管理制度改革。学术界将各地的改革实践归纳为一元登记管理模式(以深圳为代表)、新二元登记管理模式(以北京为代表)和三元登记管理模式(以上海为代表)①。去年，南京仅仅对公益慈善、社会福利、社会服务等三类组织试行直接登记注册，今年按照民政部“四类组织”直接登记要求，全面推开了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织直接登记，但相对于一些城市的全面放开，改革的力度还是不大。

2.4 政府购买公共服务的制度建设滞后

2012年，南京出台公益创投文件，成立公益创投协会，投入公益创投资金，开展全市公益创投活动，在“政府购买服务”方面的实践探索取得了明显的进展，但是在很多方面都缺少制度规范。目前政府购买服务的范围，主要集中在为老、为小、助残、教育培训等领域，但还有如经济、文化、城建、城管、环保、卫生等诸多领域，社会组织也可大有作为。另外，还有政府购买服务的相关配套政策，比如税收优惠政策、政府购买服务过程中竞争机制的建立等，这些目前都没有予以制度规范。制度建设滞后于实践，必然无法发挥制度对实践的规范约束作用。

2.5 社会组织发展过程中缺乏有效监督

目前在南京活跃着各类社会组织，真正能承接政府社会职能，为百姓服务的社会组织并不多。由于缺少监督，不规范、不透明、不健全的社会组织大量存在。有的社会组织拿着政府支持的公益资金，却很少深入社区为社区居民服务。还有一些社会组织注册后，至今也未开展任何活动成为“僵尸”组织。另外，社会组织在项目实施过程中，由于监督体系不健全、评估机制不完善，即使没有按照既定的项目计划进行、没有达到预期效果，往往也能顺利通过评估。这样提供的公共服务必然是低效的，长此以往必定影响社会组织的公信力。

3 管理创新视角下社会组织培育机制的构建

通过以上分析，对比各地社会组织的培育发展，我们发现，南京社会组织培育发展的实践反映了当前各地社会组织培育发展中存在的共性问题。社会组织的培育是社会管理创新的前提，当前要实现社会管理创新，亟需进行社会组织培育机制创新［7］。

3.1 促进民办社工机构培育制度建设

当前，要想从源头上解决社会组织专业化程度不高、发挥的整体效能较低的现状，政府必须大力发展民办社工机构，积极制定有关民办社工机构培育发展的政策制度，把民办社工机构的培育发展放到重要位置。一方面，要建立民办社工机构管理制度，进行标准化建设。包括培育、管理、薪酬、监督、评估、政府购买服务等各项制度;另一方面，完善相关配套制度建设，包括税收制度、社会保障制度、审计制度、教育制度等。在各项制度中，针对民办社工机构的第三类部门性质，增加相应的制度条款。

3.2 建立民办社工机构培育基地，创新社会组织培育模式

目前，政府应积极建设民办社工机构孵化基地，培养专业化、合法化、职业化的民办社工机构。通过提供办公场地、办公设施保障民办社工机构建设初期的稳定性。并通过协助注册、给予培训、开展评估等形式提升合法性、规范性。并在孵化过程中进行科学规划，在各区域、各领域建设民办社工机构，引导其开展有针对性的社会服务工作，满足人民群众最为迫切的需求，最终在各个社会服务领域建设出大量能够发挥显著作用的民办社工机构。另外，要因地制宜、因时制宜地选择并创新社会组织培育模式。根据本地社会发展程度、社会力量参与的积极程度，合理协调政府与社会力量在培育工作中的关系。

3.3 建立社会组织登记管理新机制

今后，要实现社会组织登记管理机制创新，必须突破我国目前社会组织管理的基本制度——双重管理体制。在国家这一法规没有改变的情况下，各地的创新很难突破这一上位法所设定的框架。因此，社会组织登记管理改革首先要彻底改革双重管理制度，建立直接登记制度。今后可学习广州，积极出台相关文件，在国家法律法规规定须前置行政审批的前提下，实施社会组织全部直接登记。其次，建立枢纽型社会组织承担特定领域内社会组织的业务主管职责。积极建立枢纽型社会组织，通过枢纽型组织将性质相同、业务相近的社会组织联合起来，形成合力，促进共同发展，使枢纽型组织承担业务主管单位的职责，对相关社会组织进行日常管理和服务［8］。

3.4 建立社会组织公共财政支持机制

香港实行社会工作专业化的成功之道就在于十分强调政府的主导作用和财政支持。今后，应该积极探索建立政府购买公共服务长效机制［9］。首先应由国家出台关于政府购买公共服务的法律法规，明确政府购买服务的种类、范围、内容、方式、流程、资金管理以及监督评价机制等问题。其次，完善政府购买服务的相关配套政策。比如加快完善税收优惠政策，落实社会组织，尤其是公益慈善类组织的税收优惠政策，增加优惠税种，扩大优惠范围，为社会组织减轻经济上的负担。最后，实施政府购买服务项目的动态管理，根据社会组织提供的服务产品质量，对社会组织实施优胜劣汰，使老百姓享受到优质高效的服务产品。

3.5 建立社会组织监督管理机制

要积极建立社会组织的综合监管机制。一是，要做好登记备案工作，把好社会组织监管关口;二是，要着力建立健全相关部门各司其职、协调配合的综合管理服务体系;三是，要建立社会组织负责人管理、资金管理、信息公开、年度检查等制度;四是，要建立法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系，维护社会组织良好发展秩序;五是，要建立社会评估机制，积极推动由政府、企业、公民、专业评估机构、社会组织共同参与的社会评估体系建设，设立一套科学合理方便易行的评估指标体系，客观、科学、公正地评估社会组织，把社会组织的社会评估结果作为社会组织接受政府支持的有力评价标准。

4 结语

总之，社会组织培育机制的建立是社会组织发展的前提和基础，没有一定数量的社会组织，就无从谈起社会组织的发展，没有社会组织的发展社会管理创新也就无从谈起。各地在探索社会组织培育机制时，一定要立足本地，创新机制，既使社会组织保持一定数量的增长，又能真正发挥效能。

注释:

①郑琦，乔昆.社会组织登记管理体制改革—模式比较与路径选择［J］.理论与改革，2011(1):63－66.

［1］王名，李勇.日本非营利组织［M］.北京:北京大学出版社，2007.

［2］周红云.社会管理创新视角下的社会组织发展［J］.中共宁波市委党校学报，2011(6):30－39.

［3］刘占虎.基于公民社会的社会管理创新维度研究［J］.唯实，2011(11):69－71.

［4］张丹丹，沈关宝.公民社会的发育与形成—民间社会组织的培育与公民的有序参与［J］.学术界，2011(6):216－222.

［5］孙发锋.我国社会组织登记管理制度改革—基于地方创新的视角［J］.行政论坛，2013(1):64－68.

［6］俞可平.中国公民社会—概念—分类与制度环境［J］.中国社会科学，2006(1):109－122.

［7］蓝煜昕.社会组织管理体制—地方政府的创新实践［J］.中国行政管理，2012(3):48 －51.

［8］甄骁龙.社会组织培育模式研究［D］.南京:南京大学，2012.

［9］吴津.公益组织培育新机制——公益组织孵化器研究［J］.兰州学刊，2011(6):47 －53.