政治发展的需要：宋代权力制约制度产生的背景及原因分析

王志立

（河南行政学院公共管理部，河南 郑州 450002）

宋代是中国传统社会承前启后的一个社会发展阶段。宋朝的开国皇帝赵匡胤靠“陈桥驿兵变”在马背上武力夺取的天下，赵氏政权吸取了唐末五代以来的朝纲混乱、藩镇不忠、武将乱权的历史教训，一上台便暴露了对后周武将可能夺权的怀疑和对皇权失衡的无法容忍。赵匡胤连同他的后代们一起建立起皇朝时代堪称最为完备的官场制衡机制，尤其是制约机制的设计，更是相当完备，结束了唐末五代以来乱世的局面。

宋代权力制约制度的建立是应那个时期的现实需要而产生的，有其特殊历史发展背景。历史变局的推动促使北宋取代后周，政局趋于稳定、官僚集权政治初现，这也是历史发展的必然结果。

一、唐末五代政治混乱，政权割据严重

在封建王朝“竞相洗牌”的历史变局中，唐朝末年，宦官蠹害朝政、倾危国家，藩镇拥兵自重、划疆定界，统一的集权王朝仅是象征符号，徒有虚名而已。经安史之乱冲击，渐而转入衰世。在“白马之祸”事隔二年后，节度使朱温擅权至极，发动政变废除唐哀帝李柷，自行称帝。以此为端，封建社会跨入了五代十国的纷乱时期。

五代承续50 余年的时间里，政权交替如“走马灯式”的频繁更迭，即便再好的行政措施、政治制度也难以推行，况且在战争连连、烽烟四起的特殊年代，相对完善的行政机构难以建立，各项制度措施的实施也就失去了最起码的基础和条件，所谓对政府官吏的监督和制约仅有形式而难有实质内容，真正的官吏制约根本无从谈起。五代期间，政局动荡不安、政权割据林立。在此时间，于五个相对强大的朝代之外，在南方区域又相继出现了前蜀、后蜀、吴、南唐、吴越、闽、楚、南汉、南平等九个相对较小的割据政权，河东地区有北汉割据政权，割据政权独霸一方，在其所辖区域内犹如独立王国，与五代并居称雄，彼此互不统属，史上将其称为“十国”。

“十国”亦是唐朝灭亡前后出现的地方割据政权，基本上是从唐末藩镇节度使演化发展起来的。凡此种种的地方割据政权，存在形态各异，或独挡一面、占山为王，或依附强势、苟延残喘。而就“十国”的具体特征：从分布区域来看，除北汉政权屈居河东外，其余割据政权都盘居南方；从活动空间来看，版图大小不等，相差较为悬殊，有的偏居一隅，有的横跨数省；从出现的时间而言，时间跨度较大、前后参差不齐，吴国等溯自唐末，而北汉始于宋前；就国主称谓而言，有称帝的，亦有称王的，但在乱政之下，国君更迭尤为频繁，治世短者不足一年，治世长者，也难达数十载；从政权更迭情况来看，亦是相当复杂、特色纷呈；从前后相继的关系来看，南唐李氏政权继吴国杨氏政权，王氏前蜀政权被后唐灭亡近十载而袭至孟氏兴后蜀政权。待赵宋政权建立以后，赵匡胤、赵匡义兄弟二人的领导下，经过数十年的南征北战，仅存割据政权相继亡于北宋，五代十国纷乱局面方才基本结束。

在分疆裂土的“五代十国”时期，军事力量相对雄厚的“五代”藩镇政权尚难有所作为，力量相对薄弱、苟且偷安的“十国”割据政权更是难有建树。文官失约、武官去肘，争权夺利、滥用私权，政局乱象足见一斑。在藩镇势力竞相争雄的背景下，手握实权的将相出于私欲膨胀，任何篡位之举或为扩疆掠地而挑起的战火纷争，只能加剧政治混乱和社会动荡，激发更大的社会矛盾。

赵匡胤黄袍加身、废周建宋，结束了自唐末藩镇割据以来的政治纷乱局面。他吸纳历史教训，在革除前朝弊政、废除陋习的基础上，以“弘文抑武”为治国理念，积极推行一套较为完善的权力制约体制，以维护中央集权，加强封建统治。

二、经济凋敝，政治颓废

晚唐宦官专权、藩镇割据，以致政治纷乱、社会动荡，繁荣之景走向萧条；五代十国藩王自立、争权掠地，导致战火连连、烽烟四起，安宁生活觅之无处。经晚唐至五代近二百年政治乱世之后，赵匡胤废周称帝，建立赵宋王朝。又经20 余年兵戎相见、血刃苦战，南方割据政权土崩瓦解，迫于政治形势所逼，向宋俯首称臣，国家统一初步实现。经遇两百余年的祸乱之苦，社会景象不难猜想：满目疮痍、百业待兴；流民遍野、民不聊生。迭遭摧残的社会经济期待恢复发展，经遇战乱之苦的民众迫切渴望安定清静的生活，即是北宋初年急需解决的棘手问题。有效医治战争疮伤，还民众以安宁生活，道家学派力倡清静无为。与民休息，静以致治，无为而无不为，是道家思想中最核心的内容。汉初积极推行黄老之治，历经数年而达“非遇水旱之灾，则民人给家足，都鄙全庚皆满，而付库余货财，京师之钱累百钜万，贯朽而不可校；太仓之粟，陈陈相因，充溢露积于外，至败不可食”[1]之景。北宋引之为鉴，继而仿效之。

宋初推行“黄老之治”，是多种因素合力推动的必须结果。一方面是适应当时社会发展的需要。二百年之乱世，经济凋敝、政治颓废、文化不兴，整个社会呈现一片萧条景象，再也经不起“巧取豪夺”的折腾，恢复生产尤其必要。另一方面与初任统治者的兴趣、爱好和大力提倡莫无关系。北宋开朝君王赵匡胤虽然出身军人世家，幼时亦随师辛文悦览儒诵经，从中获益颇深。投军以后，在跟随郭威东征西讨的过程中，深感民众颠沛流离之苦，因而深之“清静、不为”之道。建宋初年，为政的黄老色彩较为深厚。据赵普所上《班师疏》载：“有道之事易行，无为之功最大”，认为兴师北伐亦是“劳师伤财”、无功之行。反之，对五代时期的晋高祖石敬唐推行的“清静无为”之政，史官也给予了极高的评价：“幕黄老之教，乐清静之风，以絁为衣，以麻为履，故能保其社稷，高朗令终”。[2]宋时史官盛赞高祖“无为”之举亦是宋太祖力倡黄老之治的又一佐证。太祖薨逝，宋太宗赵匡义对黄老之治的提倡，有过之而无不及。太宗手握权柄20 余年，始终强调清静致治，秉持“虽蕴长材，或居下位，守道者以躁进为耻，怀能者以自衒为非”的执政理念，[3]重任多委以谨小慎微的黄老信徒，拜“用至乎无为”的吕端为相即是其例。真宗幼时受太宗黄老思想、治世行为影响颇深。为帝之后，守持“黄老之治”而不图革新。一朝天子一朝臣，乃自古不变之理。但太宗时拜为宰相的吕端却在真宗时留任，即便病辞而不允，终至病卒。吕端的后续者张齐贤、李沆、李旦、向敏忠等人，虽然不能说均信奉黄老之学，但施政的黄老色彩还是比较深厚的。然亦不否认，宋初“黄老之治”盛行，生产渐次恢复、经济有所发展、民众得以休息，国家和社会逐渐趋于稳定。但伴之而行的是，因循寡言之风渐起，政治弊病滋生暗长而不得根除，“百职不修，纪纲废坏”[4]亦是宋初权力结构及体制运行的真实写照。

三、太祖年盛而薨、太宗茫然登基，引发皇权按序递嬗的政治危机

976年10月20日初冬，北宋开朝君王太祖赵匡胤51岁，正值英姿盛年，却因身体略有小痒（查证多部史籍，尚未找到太祖病危的相关资料）驾崩于汴京皇廷。此前没有任何先兆，太祖突然薨逝，可谓震动朝野上下。而最为尖刻的现实问题是，太祖离世，谁将承其遗志，继任大统！在前任皇帝没有指定继位者或留有遗言的情况下，理应按照“父死子继、兄终弟及”的传统世袭制之法，从太祖的二子，即燕懿王赵德昭、秦康惠王赵德芳中择其一。但令人不解的是，10 月21 日，太祖二弟开封府尹晋王赵匡义却登上正位，加冕为帝，即为太宗。赵匡义承任大统的问题在于，合法性源之何处？即便太祖前夜召见太宗，饮酒叙至深夜，仅属处理政务的正常行为，而非言及继其后谁承大统的问题，否则亦需他人在旁或遗书一封，以为凭证。为言表继大统、承帝位的合法性，宋太宗与赵普等重臣蓄谋，抛出兄终弟及的所谓“金匮之盟”之说。“金匮之盟”是否真有其事，还有待历史再作求证。但后续皇族中接二连三的发生诸多跷蹊事件，却引发了皇权递嬗的政治信任危机。

太宗在太祖薨逝之后，无遗诏而承继赵宋大统，已是疑点重重，因而时常受人猜忌。朝上廷下，禁而不止、议论纷纷。流言蜚语不时传至太宗耳鼓，不免心中躁动、寝食难安。太祖嫡系子孙，无疑成为太宗防范的最主要对象。太祖次子赵德昭颇有韬略，在父亲驾崩太宗登基以后，为安抚其心，太宗让德昭朝会宜班宰相之上，但幕僚暗中怂恿为帝而让太宗始终心存戒备。979年，太宗率军亲征太原期间，赵德昭不明究理于征途离世，探其因至今仍是不解之迷；紧接着，太祖四子赵德芳虽领授山南西道节度使、同平章事、检校太尉等职，在兄长去逝后却郁郁寡欢，981 年病痛而终。如此，太宗继位的隐患看似消除，但皇族深宫跷蹊之事并未因太祖二子的离世而平息下来，反倒是一波未平、一波再起。太宗“金匮之盟”约定而继承大统，那么续按此约在百年之后应当传位给其弟赵廷美，显然这是太宗极不愿为之的事。难怪乎！太宗继位以后，开封尹秦王赵廷美屡屡贬斥，终忧悸成疾，于984年病卒。兄弟死、侄子终，传位后世的拦路虎彻底消除了。但上天似乎总与太宗作对，继承人的挑选亦是万般不顺。长子元佐幼时即聪明机警，深受太宗喜爱，因偏廷美终而佯狂被废；986年7月，次子陈王元佑改名元僖，授封开封尹兼侍中，按照宋初惯例是将其视为皇储的培养对象，后晋封许王，没想到992年11月却暴病而亡；三子襄王元侃被立为太子之初，亦是屡遭太宗猜疑，时至太宗病重终而定之。皇权递嬗真是一波三折，直到997年太宗箭伤复发驾崩，真宗继位，方算踩住刹车。宋真宗幼时深居宫中，性格怯懦、优柔，缺乏开拓创新胆略，继位后“择守成”，左相吕端等留任辅佐，继续推行黄老之治。这样，皇室渐渐趋于安定、国家机构日益完善，民心拢而聚汇，渐渐走出太宗末年的政治危局。君臣上下，为时而谋、励精图治，预示着经济繁荣、政治稳定的“咸平之治”时代即刻来临。

四、政治机构重叠，行政效率低

赵匡胤废周称帝建宋初年，缺少执政合法性基础，为了避免于大的政治动荡而诱发新的政治危机，就后周中枢权力机构施之以除非必要，调整变动总体趋缓的措施。以中枢权力机构的核心职位宰相为例，范质、王溥等后周顾命大臣受周世宗重托辅佐年幼的周恭帝，应属后周重臣，刑部尚书魏仁溥亦是官居要职，此等均系前朝旧臣，但赵匡胤称帝以后，并没有将范质等人革职查办，反而拜相而续得留任，范质还曾一度担任首相要职。要职部位尚且如此，其他职位亦与此相似。当然，在前朝部分官吏续以留任的同时，宋初对中央权力机构亦有较大幅度的调整，如在承袭前朝“三省六部”制的基础上，推行“二府三司”制，分别授予行使行政权、军事权和财政权，而原来的“三省六部”官职轮为虚空闲职，有官职授爵位领奉实禄但不掌握实权。就中央权力中枢，“宰相不任三省长官，尚书、门下并列于外，又别置禁中，是为政事堂，与枢密对掌大政。天下财赋，内廷诸司，中外莞库，悉隶三司。”[5]不仅如此，后周二十四史、九寺和诸监等官职系统仍得以沿袭下来，亦有与此配套的正式官员，只是多为闲散官职人员而已。此外，在唐朝直属皇帝的专门机构“翰林学士院”也依然存在。从某种视角言之，旧时官称在宋时仅具有象征的意义。但宋初对后周中枢权力机构“不斩旧枝、又添新叶”的大肆铺展行政机构的做法，“官与职殊、“名与实分”的官员任用制度，官、职、差遣等的划分以分割事权，必然导致政权机构重叠架屋、官吏冗员臃肿不堪的局面，乃至造成权力缺乏监督和制约，行政权力机构之间彼此缺位、越位，甚至错位变得日益严重。

权力运行缺位频频发生。从理论上说，北宋在承袭前朝官制的基本上，又创设了诸多新的官制，行政机构完备、官员队伍庞大，有助于权力行使。但与此恰恰相反的是，权力运行中“两不管”的缺位现象时有发生。以军事权的运行为例。北宋时期，枢密院掌“虎符”，是统管全国军务的最高权力机构，枢密使专主于此，枢密副使辅之。枢密院获得皇帝的批准，即有调动全国兵马之权，但枢密院却无统兵之重。在统兵方面，北宋设置了殿前都指挥使、侍卫马军都指挥使、侍怀步军都指挥使等“三衙”，分别统领禁军所属各部，仅领授皇命而动，彼此互为统属。但“三衙”却无发兵之权。实行调兵权与统兵权相分离的原则，便于皇帝牢牢掌握军事控制权，但一遇战事权力运行缺位便暴露无遗，出现调兵却无领兵之将，或领兵而无调动之兵是常有之事，以致极大地削弱了战斗力。遇难避之、见利趋之成为权力运行的常态。

权力运行越位司空见惯。权力运行缺位，出现权力空场，该管的事却没有人管，必然造成人浮于世，行政效率低下。然而，权力运行越位呢？权力扩张、争名图利。北宋权力机构是在保留后周权力机构主干的基础上添枝加叶，机构重置比较普遍，权限管辖、事权分工存在较大的模糊空间，乃至造成有的事权部门管了一些权限范围以外的事务。北宋设“两府三司”，旨在加强皇帝集权，制约中枢权力，但实际运行中远非如此。北宋中枢权力设置，“中书主民，枢密院主兵，三司主财，各不相知”，[6]但实际权力运行却不尽然。“宰相之权，兵财之外，官人进贤，最其大者，而宋之相权，于此亦拙”，[7]一语道出了宰相职权范围。至宋真宗时，宰相已获人事任免权，寇准为相时，“尝除官，同列屡目吏持簿以进”，但此举遭寇相否决；统兵之权悉属枢密院掌管，“上（指宋真宗）每得边奏，必先送中书”，[8]表明中书已获参与军事集议之权；甚至宰相越位还表现为限制皇帝的某些权力，皇帝诏令也在一定程度上受到宰相的稽留反对。[9]

权力运行错位亦非偶然。权力运行错位，简而论之，即该管的事没管好、不该管的事却争着去管。北宋官制承袭前朝旧制，但却新设诸项内容，有官、有职、有差遣。官称除非有皇帝特命，上达三省六部、下至路府州县，本部职事与己无涉，而与官称有关的仅是爵位、奉禄；职以待文学之选，而差遣才算真正有职、有权的职官。北宋官制设置旨在防止重臣弄权、分权制约，却使初入仕者“居其官而不知其职者，十常八九。”[10]权限不明、权限不清仅是其一。而更为甚者，北宋就隋、唐等朝“为官择人”的选任制度反而道而行之，为人设官，不在得人，导致官多吏杂、才疏学浅。而“官与职殊”，终日无所事事的官吏必然寻衅滋事，导致权力运行偏离了正常轨道。

五、官职错置、人浮于世

宋初统治集团注意到了前朝中央与道（府）权力措置出现的权力乱象，对以往的权力措置着力梳理、整顿：在承继前制的基础上，或摒弃，或限制。他们以服务皇权为目标旨向，以收夺官员选任权力为突破口，拉开了职事官队伍整治的序幕。

基于“方镇太强、君权太弱”的前朝教训，宋初积极推行“强干弱枝”之策，以加强君权。在官员选任方面，加强铨司职能，宋初曾两度详定《循资格》、《四时参选条件》等官选条例，而就其变更内容大体有三：与铨司密切相关的部门官员选任悉由他官“权判”；京官以上决于铨司之外，由中书门下直接“堂除”；幕职铨授，藩镇使府不得自行辟僚佐。与此同时，别以差遣以做内外之事。北宋初年，大批京朝官获外任，“由是内外所授官多非本职，惟以差遣为资历”、“知其官不知其职者，十常八九”。[11]客观而论，这样做较为妥帖地解决了当下矛盾，实现了用人权力的平稳过渡，便于以皇帝为中心的最高统治集团驾驭、策励群臣为封建统治俯首效力。但随之而来的是，“本官”与“差遣”分殊，中央三省六部职事官系统被抽取了职事，“本官”在位领俸而不知其职事，落得“窃禄偷安”之闲差，与钱谷俗吏混然无别，沦为碌碌无为之辈，苦待数年“差遣”至方知内外事，为免于杂言碎语而殃及仕途，不得不慎行其权。

六、磨勘考课失察，官吏碌而无为

考课，作为封建社会考察官吏为政绩效的重要手段，古已有之，非始于北宋。但北宋考课在前朝基础上有了新的突破，对官员的考核内容也更加全面，涉及赋税征收、场务课利、人口现状、社会治安等关涉社会发展和百姓生活的指标都纳入其中，避免了考课内容的简单化、形式化。然而，课绩优劣等级均呈报中书，由中书对课绩定等，并决定现任官吏的黜降、升陟，就此他们尤为关注。

考课意在坚持实事求是原则，以社会实践为标准考核官吏，而实践中却夹杂着官僚权势等诸多人为因素，主官敷衍塞责、官吏营私舞弊，使考课绩效偏离了客观事实本身，终而使考课之法沦为政治交易、迎合请托的中介。回溯考课历史不难得出结论：考课，重要在对现任官吏德行、才干、劳效等三方面的综合考察。但北宋考课不在“绩”、“课”，而在“资”、“任”，不问德行、才干，而重年劳、资历。况且，在考课实践中，朝廷考官与考任官吏结成利益共同体，沆瀣一气，仅以簿籍纸录为凭据，“考课之司但据课历以入升殿之科，无缘查其真伪”。[12]以年劳、资历等作为极为重要的考课内容，而其结果必然使考课悖离“循名实责”原则，官僚之选任黜降、升陟与实绩俨然脱节，而考功课吏在实践中推行即是“至月限满日，便与转官”之实。德才兼备的官吏寄希望升陟的磨勘考课之法，一旦演化为论年劳、资历而“进秩赐金”的一种工具，那么能降大任于贤才者，必然甚是寥寥。而在其任的官吏升迁与否全决于年劳、资历，他们趋炎附势、欺上瞒下，无非是“做一天和尚撞一天钟”，得过且过罢了。官吏在其位而不谋其政，在其任而不行其事的态势持续发展，社会问题就会在成年累月中而越积越多，终而致天怒人怨，潜藏着酝酿政治风波的风险，甚至风波卷起会威胁到赵宋王朝的江山社稷。从另一角度视之，社会不治又不单纯是关系赵宋江山稳固的问题，亦是与皇帝共治天下的士大夫的利益息息相关。从维护自身的利益出发，士大夫以天下事为己任，奋笔疾书言其事。士大夫多知识、明吏道，对国之大事洞察多有一定深度，因而言事即能切中其弊。倡兴官僚制约机制以约其行则是革除弊政的可行性途径。

[1]汉书·食货志（四）[M].北京：中华书局，1962.

[2]五代旧史（第八十卷）[M].

[3]钱若水.宋太宗实录（第三十二卷）[M].甘肃：甘肃人民出版社，2005.

[4]（宋）赵汝愚.宋朝诸臣奏议（第十四卷）[M].上海：上海古籍出版社，1999.

[5]宋史：职官[M].

[6]中国史稿（第五册）[M].北京：人民出版社，1983年。

[7]钱穆.论宋代相权[M].

[8]续资治通鉴长编（第五七卷）[M].

[9]王端来.论宋代相权[J]历史研究，1985，（2）.

[10]宋史.志.官职[M].

[11]宋史（第一百五十八卷）[M].

[12]国朝诸臣奏议（第一百四十六卷）[M].