我国非营利组织和政府合作模式的研究

张雨晴

（北京航空航天大学，北京 100191）

一、引言

在新公共服务浪潮的推动下，在公共治理领域中政府角色在发生着不断地变化。新公共服务理论倡导政府的“公共性”、“服务性”本质，而非“掌舵”与效率；它强调“公民优先”，在此基础上明确区分了“顾客满意”和“公民满意”原则，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。

关于一般非营利组织和政府关系的研究，在国内外学术界由来已久，并日趋完善。我国非营利组织在构建和谐社会的过程中发挥着不可替代的作用，是我国政府完善社会治理、增进社会福利的有力伙伴和助手。

二、新公共服务理论下的政府转型

新公共服务理论由美国著名学者罗伯特·登哈特在其《新公共服务：服务，而非掌舵》中提出。在经济全球化的时代背景下，新公共服务理论对我国行政发展和政府改革提供了一种全新的视角，昭示了我国建构现代服务型政府、转变政府职能的必要性。

服务型政府的作用在于服务，旨在通过建立沟通、对话和协商机制，让公民充分表达自己的意愿，在协商、对话中找到共同的价值观和利益表达机制。实现政策目标的机制不再是单一的现行政府机构，而是致力于建构政府、市场和非营利组织之间相互合作、协调一致的治理体系，把各方面的力量集中到政策实施过程中。

向服务型政府转型的理念将引导我国政府在处理与市场和非营利组织的关系时，以服务为重心，适度放权于私人和非营利部门，构建一种协商、合作的对话机制，发展多向、信任、合作的良性互动关系，共同维护公共利益、增进公共福利而努力。

三、非营利组织和政府合作模式的探索

国内学者对中国政府与非营利组织合作模式的研究主要有：

汪锦军从公共服务出发，构建了一个政府与非营利组织合作模式的分类框架。政府与非营利组织的合作关系，从功能角度出发，可以划分为三种主要的关系模式：协同增效、服务替代和拾遗补缺。协同增效体现了政府与非营利组织之间具有互补关系，可以产生更多的效益。在服务替代模式下，非营利组织扮演着公共服务提供的替代性角色（原来由政府提供的公共服务交由非营利组织来提供）政府的角色由原来的服务提供者变为资助者和服务监督者。拾遗补缺的互动程度最低。

高猛、赵平安从建构主义的视角出发，探讨我国政府与非营利组织间的合作关系，并提出我国政府与非营利组织合作类型主要有三种：政府支持非营利组织运作、政府委托非营利组织经营和政府购买与非营利组织生产。政府委托和政府购买、非营利组织投标竞标可以说是更偏向市场化的管理方式，有利于激发非营利组织的活力，提高其运营能力。

四、存在的问题

在我国非营利组织与政府的合作过程中，二者处于明显的不对等地位：政府处于绝对主导地位，而非营利组织处于依赖性地位。

政府部门对非营利组织的“控制欲”较强，担心在发展过程中失去对非营利组织的控制，担心自己权力的丧失而不愿放权。我国的非营利组织，主要依赖政府拨款和补贴，社会捐赠和自己的营业收入比例过低。脱胎于政府部门的非营利组织由于跟政府之间还存在着较为紧密的联系，可利用这种体制内的资源采取政府的行政命令方式贯彻自己的意图，一些因得不到这种体制内的资源的非营利组织在开展活动时显得举步维艰。

我国非营利组织发展的法规、制度和行业环境都相当不完善。例如对非营利组织享受的税收减免优惠政策不到位，打击了个人和企业捐赠者的积极性。对非营利组织的准入制度也很严格，政府管理社团组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险，其手段表现为通过双重审批进行准入限制。

五、结论

在新公共服务理论的视角下，我国政府应坚持民主价值取向，在与非营利组织的合作中将自己定位于“服务”。在合作过程中，有必要建立公开、有效的对话协商机制，将非营利组织的现状和在发展中遇到的困难及时与政府沟通，双方共同商讨志愿服务的合作发展模式。非营利组织也要提高自身的沟通和执行能力，将需求和利益有效表达给相关政府部门和民众。我国政府要带领非营利组织建立较为完善的行业体系，为非营利组织提供可靠的法律和制度保障。待志愿服务行业自身具有较高的运作能力后，政府要适当地放权，注重培养非营利组织的独立性。

我国政府在与非营利组织合作的过程中，可采取政府委托非营利组织经营或政府购买、非营利组织生产的方式。政府可以将扶贫开发、环境保护等公共领域的工作委托非营利组织来执行。我国贫困地区范围广，特别是中西部偏远贫困地区分布较为零散，像这样的情况，中央难以集中地组织大型的贫困救助项目，而且扶贫开发难度大、持续时间长，政府财力负担是一个大难题。政府可以通过招投标的方式，让非营利组织自发地进行项目策划和竞标，筛选有效、合理、最优的方案；利用非营利组织身处民间具有充足信息资源和广泛群众基础这一优势，凝聚全社会的力量来进行扶贫项目的开展，这也有利于扶贫开发的全面可持续发展。

结合我国现阶段的国情来看，政府主导地位虽然一时之间很难得到大的转变，在政府控制与发展非营利组织的资源需求和社会控制需求之间依然存在着冲突。政府对非营利组织独立发展的放权还有一个相当艰难而漫长的过程。

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