加强和改善社会管理对政府建设提出的要求

何君安，杜智民，雷小康

（1.天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387；2.西北大学 公共管理学院，西安710127；3.长安大学 政治与行政学院，西安710064）

进入新世纪以来，一方面，我国经济发展成就辉煌：就经济总量而言，已居世界第二位；就产业结构而言，已经完全进入工业甚至后工业社会；就人民生活水平而言，基本实现小康。这些变化是中华民族历史上从未有过的，甚至是仅仅在10多年前人们都还不敢向往的，极大地提振了民族自信心。但是另一方面，经济的高速发展使得社会的转型就像一大队行进在漫长道路上的人群一样，必然有先有后。有的人“占了先机”、走在前面，率先领略了现代化的风景、进入了一个新的 “境界”；有的人则因为各种原因落到了后面，成为经济发展和社会转型的“垫底者”。当他们之间的距离越拉越大、落在后面的人们看不到进入“新境界”的希望，必然产生失望情绪，导致社会关系紧张甚至矛盾激化。就像工业革命时英国曾经经历过的那样：“两个民族；他们之间没有往来、没有同感；他们好像不同地带的居住者，即不同行星上的居民，不了解彼此的习惯、思想和感情；他们在不同的繁育情况下形成，吃不同的食物，按不同的生活方式生活，不受同样的法律支配……富人和穷人。”[1]

虽然中国的情况决不会发展到这么严重的地步，但是不断扩大的社会分化及其所导致的社会关系紧张和矛盾多发，却很可能是当前乃至今后一段时期我国社会都将面临的主要问题之一。在一些研究者看来，解决这个问题，将是中国下一阶段改革的主体任务。著名学者郑永年认为：“从20世纪70年代末到本世纪初，中国改革的主轴是经济改革……在经济改革处于主导地位的这个阶段，政治改革和社会改革是辅助性的……自中共十六大以来（2002年），中国已经进入了一个以社会改革为主体的改革阶段。社会改革的重点包括社会保障、医疗卫生、教育等方面……中国还没有进入一个以政治改革为主体的改革阶段。”[2]因此，我们对于中央关于加强社会建设、改善社会管理的决策，就要从中国现代化事业新阶段主体任务的高度去认识，做全面、扎实的准备，实现政府工作方针和工作重心的适度转移。著名学者陆学艺则建议：“应该组建一个像当年进行经济建设的计划委员会那样，组建一个社会建设委员会”；“社会建设从总体布局中排位第四改为排位第二。”[3]可见，学术界、理论界对该问题的认识和提法已经达到了相当的高度，现在需要向各级政府也传播这样的认识，为促进各项社会事业的发展发挥先导作用。

当然，仅仅强调社会建设和社会管理在中国现代化整体格局中的重要地位是不够的，因为它很容易让一些人以为：既然社会建设、社会管理如此重要，那么各级政府就应该把更多精力投入到社会事业上，像以往抓经济建设那样抓社会建设，由此，还是靠政府“包打天下”，靠政府通盘规划、具体实施，强化政府的权力、加强对社会的监控。应该说，在我们这样一个长期有着“政府万能”意识的社会里，产生上述认识是有可能的。但是，恰恰是这种认识，与社会发展潮流相悖，可能成为社会建设的障碍。因为，“从工业化社会几百年历史看，市场经济并不是万能的，市场本身有失灵的时候，例如周期性地爆发经济危机。所以，必须由政府适时地加以调控。工业化社会的历史也表明，政府也并不是万能的，也总有失误的时候，所以要有发育良好的、多种形式的、健全的社会组织，也就是要有组织起来的社会，形成市场、政府、社会三足鼎立的格局。”[4]因此，在明确了社会建设和社会管理的重要性之后，还需要明确：加强社会建设、改善社会管理，必须进一步明确政府的权力边界、规范政府的行为，切实做到政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会，为社会建设和社会管理提供符合社会发展要求的体制架构。而要形成这样的架构，就必须对政府自身进行重新定位，按照以下要求加强政府自身的建设：

一、由建设型政府向公共管理型政府转变

长期以来，我国的各级政府都可以称之为建设型政府，其特点是：(1)政府的全部职责、任务、精力是领导社会进行各项事业的建设（尤其是经济建设）。建设是政府的目的，建设的成果是政府的成绩，追求建设的高速度是政府的首要目标。至于建设最终是为了什么、建设成果的分配是否公正则是第二位的事情，重视程度远不如建设本身。(2)政府是各项建设事业最重要的主体。它根据自己对形势的把握，设定建设的目标，确定各项建设的轻重缓急，制定建设的标准，整个过程较少考虑社会和公众的意愿与要求。(3)为了高速度、大规模进行建设，政府集中和使用了全社会的大部分资源，建立了庞大的组织机构，并且深入到建设项目的资金筹集、建设单位的落实、对计划执行情况进行监督等具体过程之中，任务繁重、压力巨大、工作忙碌，而其应承担的其他职责常被轻忽，造成越位、缺位、错位的现象。

建设型政府的形成，虽然给社会提供了一个强有力的领导和指挥中心，保证了建设的高效率，但是也限制了其他社会领域的发展空间，不利于企业、社会及公民的自主创新，还导致手段与目的的脱节，使得建设的过程及成果不能完全契合人民的需要，产生分配不公等问题，必须向公共管理型政府转变。

所谓公共管理型政府，即政府不再承担具体的、可以由社会和市场自行完成的事务，而是把主要职能定位在弥补社会和市场的不足、为社会提供公共产品、管理社会公共事务上。由于公共产品和公共事务涉及到每一个市场主体的利益，但是又不是任何私人、企业等市场主体能够和愿意承办、举办的，因此，必须由政府承担起这一职能。政府做好这一工作、履行好这一职责，可以为所有的市场和社会主体排除后顾之忧，使他们聚精会神、一心一意发挥自己的专业功能，从而最大化提高各种市场和社会主体的运行效率、释放整个社会的活力。也就是说，政府要从考察投资项目、明确建设单位、监督投资计划的落实等繁杂的具体事务中抽身出来，把主要精力投入到进行总体规划、建设基础设施、制定制度规则、调节收入分配、维护公共秩序等方面，营造公平公正、和谐稳定的良好环境，改变单一由政府及其附属单位从事建设带来的浪费严重、效率低下、供给与需求脱节等缺陷，也使政府自身从大量不适于由其从事的事务中解脱出来，真正“减负”和“瘦身”。

二、由事业领导型政府向公共服务型政府转变

长期以来，我国的各级政府也可称之为事业领导型政府。即无论是就整个社会而言，还是就某一方面、某一领域的事务而言，政府都在事实上或在人们的观念中被想像成为领导者，居于中心地位，各种社会组织及个人围绕在政府周围，服从其意图与命令，完成政府分派的任务，并因此显现自身的价值。因此，在政府与社会之间，不是相互平等的关系，更不是政府服务社会的关系，而是领导和被领导的关系。在结构上则表现为：政府是中心，社会是外围；政府走在最前，社会跟随其后；政府处于最高层，各种社会组织及群体、阶层按照其在多大程度上有助于实现政府的总体目标而居于中间层或底层，是一种层级分明的结构模式。

表面看起来，这种结构模式有其合理性，但从经验角度观察，却能发现它的许多缺陷和不足：(1)这种结构具有固定性，只有通过在一定程度上压制社会无限丰富的多样化需求、限制社会的变动才能维持。因此，它只能适应于社会事务简单、社会生活较少变化的传统社会。在规模越来越大、事务日趋复杂、充满变动、强调创新的现代社会，这种结构反应迟缓、效率低下、决策不准的弊端越来越明显，难以适应社会的需要。(2)这种结构在赋予政府至上地位和崇高权威的同时，也使政府承担了无限的责任。政府要对社会各项事业的发展做出部署并组织实施，要安排和协调社会大系统内各子系统及各种要素之间的复杂比例关系并根据社会的变化进行调整，要满足全社会的各种需要。而各社会子系统或要素之间一旦出现不协调，人们的需要一旦不能满足，就会归咎于政府，使政府成为被批评、埋怨的对象。(3)限制了社会自身的成长。由于各种社会组织和各个社会成员只是政府命令的执行者与服从者，而不是自我决定、自我负责的独立主体，成就归于政府，责任由政府承担，因此，他们就成了生活在政府羽翼之下的“长不大的孩子”，缺乏首创精神，只知道被动执行。

新世纪以来，随着市场经济的发展、媒体的发达，各种社会组织、社会力量自主意识的增强，事业领导型政府模式难以适应社会的需要，必须向公共服务型政府的方向转变。所谓公共服务型政府，即政府不再是高高在上的领导者，而是承认各种社会组织、社会力量、公民个人的主体地位，承认各种社会建构都具有自身的功能、能够在某个方面满足社会的需求，没有任何一种社会组织可以替代其他组织的功能。即使政府本身，也只是一种功能性社会建构，虽然它拥有社会承认的公共权力，但只是提供公共产品、解决公共问题、维持公共秩序的公共服务者。社会由此获得了高于或与政府同等的地位。只要其活动不危害公共的利益，政府就不得干预，反而要为它们实现自己的目标创造条件。

三、由行政命令型政府向法治政府转变

命令型政府是指主要依靠行政命令管理社会，依靠人们服从的习惯和政府拥有的强大资源贯彻自己意志的政府类型。命令型政府常常存在于社会自组织能力较低、政府力量强大的前现代社会以及转型社会之中。其典型特征是“行政权力支配社会”，[5]立法权、司法权以及其他政策杠杆功能萎缩，政府习惯于向下发布命令、对上执行命令。而社会组织、公民个人的权利则不受保护。

法治政府与命令型政府有根本不同。所谓法治政府，即以法律为最高准绳，政府必须在法律授权的范围内、按照法律规定的方式行使权力，管理社会。当然，法律在限制政府不能做某些事情、不能用某些方式做一些事情的同时，也限制社会组织和公民的违法行为、保护和支持政府符合法律的行动。通过赋予法律以社会最高准绳的地位，将所有社会组织、个人置于法律的管辖之下，使政府和公民平等地受到法律的保护和救济，这样既保证整个社会的秩序状态，又不减损社会的活力，同时为社会提供常态化的纠错机制，保证决策的正确性。

当前，随着中国市场化进程的发展，在实行法治、依据法律治理社会这一点上，全社会已经达成高度共识。问题在于实践中怎样落实，怎样才能使政府学会运用法律手段化解社会矛盾、处理社会问题，由于实行法治的前提是保证法律是良法，关键是各方面都要遵守法定的程序，显著特点是需要用证据说话。因此，全社会，尤其是政府，就必须更进一步学习和接受法治理念，与各种社会组织和社会力量一起，积极地参与法律的制定和修改过程，确保法律的正义性；养成遵守法律程序的行为习惯，树立程序正义与实体正义同等重要的意识；在具体行为中注意收集和保留证据，用充分的证据为自己行为的合法性提供辩护；养成更加尊重行政相对人权利的意识，允许其提出异议；去除上法庭是令政府丢面子的思想，通过法律途径贯彻政府的主张、维护政府的信誉。总之，法治政府的建设，需要全社会形成法治观念和法治习惯，政府尤其要做知法、守法的表率。

四、由权威型政府向平民化、亲民化政府转变①这里的权威型政府概念与政治学中一般所讲的威权型政府（有的翻译为权威）不同。后者是指第二次世界大战后既不愿走西方资本主义道路、也没有建立社会主义制度的发展中国家的政府。由于这些国家存在意识形态的先天不足，所以政府权威较弱。统治者较多地运用强制性权力和操纵性权力，在这种语境下，权威型政府往往带有一定的贬义。本文所用的这一概念，没有褒贬色彩，也不关注其运用哪一种权力，主要强调其权威性较高。[6]

权威型政府即政府权威较高，能够自主、独立地形成和执行自己的主张，对社会进行全面规划并加以实施，不受或基本不受社会力量的牵制与掣肘。权威型政府对于后发国家实现现代化至关重要。它赋予了政府较高的地位和威信，防止政府被利益集团所“俘获”，有利于维持国家的独立和社会的稳定与团结。然而，由于政府权威、威信、地位较高，也的确拥有一大批精英和比较完善的信息输入机制、较强的吸纳能力，但也正因为这点，使得政府可能忽视民众的意见，缺少社会的监督，容不得批评，久而久之拉大了政府与民众之间的距离，直至脱离人民，被人民所抛弃。

在市场化的背景下，政府必须变得更加亲民、爱民，建立平民化的政府。政府要更加“放下身段，”倾听民众的呼声，接受社会的监督和批评，回应社会的意见和要求。所有政府官员都必须清楚：在市场经济之下，在崇尚平等和“祛魅”的现代社会里，没有哪一个人或组织是神圣的、不能允许别人批评；也没有哪一项政策是十全十美、能够平等惠及所有人，因此，政府时刻都会面临不同的意见和声音；只有获得民众认同与支持，政策才能推行下去。②这一点在传统社会也存在。但传统社会只是在最终的意义上可以说得不到人民支持的政府必然垮台，而在现代社会，政府需要获得民众的支持却体现在每一项政策、政府的每一个行为当中，已经经常化了。而政府加强与民众的沟通，勇于接受民众的意见，塑造坦诚、坦率、亲民、爱民的形象，直面问题与自身缺点、开放包容，要比高高在上、谁都不能接近、绝对正确、永远不会犯错的“高大全式”形象，更能为其赢得声誉和口碑，更有利于政府顺利施政。

五、由封闭型政府向开放、透明型政府转变

从政策学的角度讲，封闭型政府是指在政府运转的过程中，包括政策问题的确定、政策议程的形成、政策的制定、评价与修正等各个环节，基本都是由政府在其内部自主进行，不向社会公开，政府的决策过程、运转成本等成为外人不知究竟的“黑箱”。这样的政府与当今信息社会的现实格格不入，必须向开放透明型政府转变。

应该说，建立开放透明型政府目前已经得到社会和政府自身的高度认同，没有人不接受这一基本原则。但问题在于：接受这一原则是一回事，落实到具体的某一部门、某一官员时，又会遇到许多有形无形的障碍。阻碍主要来自以下三个方面：一是观念上的阻力。毕竟这一原则得到正式承认的时间较短，政府及其官员还不习惯于将其各个方面的情况公开、透明，在社会的监督下活动。二是体制上的阻力。中国还没有完全形成法治、宪政的体制架构。三是既得利益者出于维护自己利益的需要。对这些阻力，需要通过宣传、教育，转变观念；深化行政体制改革，破除阻碍开放、透明的体制、机制因素；完善保护公民知情权、监督权的法律法规，加大执法力度。而这些都需要一个过程和一定的时间，公众不能期望它一蹴而就，但各级政府也必须积极行动、有所作为。

六、由无限权力的政府向有限权力的政府转变

上面所说领导型政府、命令型政府、权威型政府等概念，其本质都指向政府的无限权力。正因为权力不受限制，可以作用于其想到达的任何领域，才造成了领导型、命令型、权威型的政府类型或政府特征。

政府无限权力的形成，从根本上来说是源于我国历史上长期形成的家国一体、公域与私域不分、国家与社会融合的结构形态。在这种形态之下，社会被统合进国家，没有确获保障的独立性与自主性，不存在国家不能管的事务，因而使政府拥有了无限的权力。但是，随着中国的市场化改革，私人事务、企业及社会组织内部的经营管理，逐步被认为应置于政府的管辖范围之外，政府不恰当的干预会造成这些组织自身属性的模糊，妨碍其功能的发挥。这样，就在一个广阔的领域中排除了政府的作用，有限政府的概念逐步被社会所接受。

建设有限政府，需要政府自觉约束自己，决不超越自身的权限范围，更需要促进社会的发育和成长，承担起原来由政府负责的事务。社会不成熟、缺乏自治能力、公民不掌握“联合的艺术”（托克维尔语），会使得政府不得不再次扩张作用范围。因此，必须加快关于社会自主、自治的立法进程，降低社会组织的成立门槛，促进社会团体、社会组织的大量涌现和尽快成长，解决政府退出后导致的治理主体缺位问题。要为社会组织提供资金支持，引导社会组织建立现代组织制度，发展行业自律、团体自律，建立信息披露制度，鼓励舆论监督，促进社会组织健康发展。要像当初引进国外的管理经验那样，引进和学习国外的社会组织监管制度。可以选择一些管理规范、信誉度高的社会组织或行业组织，在不破坏其独立性的前提下，给予一定资助，鼓励其扩大规模、加快发展，更好地服务社会。要在政府与社会组织之间建立起战略合作关系，通过向其提供资助，从社会组织那里购买公共服务、公共产品，实现公共服务、公共产品供给方式的多元化。总之，通过培育管理规范、运转顺畅、关系协调、功能完备的社会组织，替代政府的职能，使政府顺利地退出社会自治的领域，实现无限政府向有限政府的转型。

七、由权力、责任不对等向责任政府转变

无限政府也必然是权力、责任不对等的政府。在这种政府形式之下，权力是无边际的，责任却是模糊的，即使官员失职、造成严重损失，也常常因为无法明确各人的责任而使失职者免于处罚。久而久之，行政不作为、乱作为的现象就成为一种无法克服的“官场顽疾”，引起社会的不满。

为了纠正这种状况，近几年我国初步建立了行政问责制度，但是在落实中还是存在这样那样的问题。如：党政职务之间、正职与副职之间责任如何划分；被问责的官员还能否以及怎样重新起用；如何启动体制内监督机构的问责职能、变被动问责为主动问责；如何降低公众对政府的不信任感、增加政府的公信力等。实际上，责任型政府不只包括发生严重事故之后相关官员要被问责，还包括任期制、罢免制、辞职制等内容，需要信息公开制度、公众参与制度、司法制度等相配套，是一种制度体系。只有形成了这种制度体系，责任政府才能最终建立起来。可喜的是，最近十几年这些制度都在探索当中初步建立起来。相信经过不断的改革，责任政府在未来一定会形成。

八、由管治社会的政府向与社会合作的政府转变

加强社会建设、创新社会管理，绝不是重回强化政府对社会全面控制的老路，而是要在政府与社会之间建立起合作关系。这种合作，应该是独立主体之间的平等合作，是为实现互惠而进行的合作，是双方自觉、自愿商谈的结果，目的是为了实现双赢。在合作中，双方各有其权利和义务，违约者要受到处罚，利益受损者确有获得救济的保证。总之，必须符合契约的精神。否则合作难以持久，社会自我协调、自我管理的目标不可能实现，创新社会管理也就成为一句空话。

综上所述，加强社会建设、改善社会管理，对政府建设提出了更高要求。各级政府必须进一步解放思想、转变观念，认清社会发展潮流，科学定位政府在现代社会里的角色、属性、功能，更加自觉地完成自身的转型，才能形成合理的体制框架，为加强社会建设、创新社会管理提供制度保证。

[1]B.迪斯累利.西比尔，即两个民族[M]//斯塔夫里阿诺斯.全球通史——1500年以后的世界，上海：上海社会科学院出版社，1999：279.

[2]郑永年.中国模式：经验与困局[M].杭州：浙江人民出版社，2010：3-4.

[3]陆学艺.目前形势和社会建设、社会管理[J].福建省委党校学报，2011，（4）.

[4]陆学艺.社会建设就是建设社会现代化[J].社会学研究，2011，（4）.

[5]马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1972：693.

[6]杨光斌.政治学导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004：111.