农民工非政府组织问题探析

杨莉芸

（四川文理学院，四川 达州 635000）

由于制度的隔离、经济实力低下、传统观念的歧视、生活方式和习惯上的差异，“农民工”一直被视为一个游离于主流社会之外的特殊群体。与城市居民相比，他们在工作环境、福利待遇、社会身份、社会交往等方面均处于弱势。社会关系的实质是社会各成员和利益集团之间利益博弈的结果，农民工的弱势地位是在长期的利益博弈过程中逐渐形成的。拥有社会政治、经济和文化资源的强势群体，凭借其优势地位，占据社会话语权的主动地位；处于弱势地位的农民工丧失经济资本，逐渐失去话语自主权，导致其社会地位的低下。任何公民都有获得公平正义、主张自身权益的权利，农民工要获得同等国民待遇，必须获得“话语自主权”。农民工缺乏参与制订“规则”的权利和力量是他们没有能力伸张自身合法权益的根本原因。对农民工而言，这种权利的获得不仅仅是依靠政策制定和执行等外因，最根本的是要依靠成立或加入自己的组织来提高自身在城市生存的话语权和博弈权，通过组织为他们经济维权、政治参与等提供支撑，以获得同等国民待遇。

一、非政府组织理论

（一）非政府组织的概念

非政府组织的英文为Non—Govermental Organizations，其在20 世纪中期后随着民主化浪潮的推进逐渐流行起来，但世界上对非政府组织的概念还没有统一的认识。1995 年在北京召开的世界第四次妇女大会举办的“非政府组织论坛”，被视为非政府组织在我国开始发展。国内学界认为，广义的非政府组织是指政府和企业外的一切民间社会组织；[1]156狭义的非政府组织指依据我国的三个行政法规①具体指《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。成立的社会组织，只包括社会团体、民办非企业单位和基金会三类组织。笔者采取王名的定义，把非政府组织界定为“属于非政府体系，不以营利为目的，具有正式组织形式的社会组织，它们具有自治性、志愿性和公（互）益性特征”。[2]

（二）中国非政府组织的分类

对于非政府组织，有不同的分类标准，主要包括法律地位、组织性质等。按照以上标准可将非政府组织分为以下类型。

1.按照法律地位划分。从法律地位出发，中国的非政府组织可以分为法定非政府组织、草根非政府组织和准非政府组织。法定非政府组织是指在民政部门已经登记注册，具有法律地位的社会团体、基金会和民办非企业单位，它们是政府认可、有严格组织性、具有一定政治职能的主体。草根非政府组织是指未在民政部门登记注册并获得法人地位，由民间自下而上自发组建的组织，他们有的在工商行政部门登记，有的挂靠在单位名义下，具有非营利性和公益性的特点。准非政府组织是指性质未定、正在转型的组织。

2.按照组织性质划分。从组织性质上可将非政府组织分为互益型非政府组织和公益型非政府组织。公益型组织是为某些特定群体提供公共物品的团体，它不代表团体成员的利益。互益型非政府组织是为内部成员提供服务的团体，在一定的条件下它也会做一些有益于公益的事，但那只是其自我服务的副产品。

如哈贝马斯所言，公民社会由在不同程度上自发出现的社团、组织和运动所形成。公民社会的关键是形成一种社团的网络，从而对公共领域中人们普遍感兴趣的事务形成一种解决问题的话语机制。非政府组织作为重要的社团力量，在我国社会中扮演着日益重要的角色。对我国农民工而言，通过各种农民工组织团结力量，影响政府事务的处理，可使农民工获得平等国民待遇，成为真正的公民。

二、农民工非政府组织的现状分析

（一）农民工组织的分类

农民工可以加入的组织主要有基层组织、工会、妇联和非政府组织。基层组织包括党组织和团组织，它们是党团结和凝聚力量的重要场所，是增强党的阶级基础的核心。工会组织和妇联组织是维护农民工利益的重要团体，也是扩大党的群众基础的重要方面。农民工是一个亦工亦农的群体，在社会的发展进程中将出现分化，一部分会回到农村，大部分要被市民化，融入城市，伴随这个过程该采取何种组织形式是一个重大的问题。我国已将农民工认定为新型工人阶级的一部分，作为工人，他们主要的组织形式是工会，但工会对于农民工而言，并不是其自身利益真正的代言人，因为工会作为党团结工人的组织，缺乏独立性，实际发挥作用有限，其维权职能弱化，不能切实代表农民工的利益，维护农民工的权利。当前农民工加入工会只是形式化的状况，农民工更渴望建立自组织，维护自身权益，农民工非政府组织的建立适应了农民工的要求。农民工非政府组织是自下而上发展起来的“草根”非政府组织，是由民间的精英和志愿者组织产生的为农民工及家庭提供服务的民间公益性组织。它们以维护和救助农民工权益为目的，具有民间性、直接性和针对性特征。

（二）农民工非政府组织的缺失

农民工非政府组织是自发产生，符合农民工需要的产物。中国农民工非政府组织发展的标志是1996年成立的农民工非政府组织“打工妹之家”，2005 年9月成立了“北京市农民工法律援助工作站”，农民工非政府组织从此开始蓬勃发展。它们提供了解决农民工问题的新模式，主要靠调动农民工社会资源处理问题，为农民工服务，具有非政府、非营利、志愿性、公益性等特征，是农民工合法权益的代表，可对农民工提供政策咨询，提供法律服务和知识培训。非政府组织多以维权组织的面目出现，包括法律学习小组、移民协会、打工者协会和上访协会等形式。但他们仍处于起步阶段，多属草根类农民工组织，一般是由民间发起，官方色彩较少，与政府基本没有关联。由于受制度的约束和社团登记准入门槛的限制，它们一般没有在相关部门登记，即使登记采取的也是工商注册的形式，不被社会公众认同。所以现阶段中国真正存在的民间组织的数量大大超过民政部发布的官方数据。[3]正式登记的民间组织仅占实际数量的8%-13%。[4]由于缺少国家和社会资金的扶持，它们的资金和活动能力较弱，内部管理机制不健全，缺乏高素质专职人员，限制自身发展，生存环境艰难。但农民工非政府组织已普遍存在，总体规模较大，据保守估计，约有200万-270 万个。[5]它们自主性强，灵活性强，能反映自身的利益需求，是一个影响重大的群体，农民工非政府组织虽刚起步且生存艰难，但对中国的公平与和谐问题有重要意义，对推动农民工市民化和社会和谐发展有着重要的作用。本节选取农民工非政府组织作为对象，对其促进农民工市民化的路径进行了分析。

三、发展农民工非政府组织的路径分析

经济的发展和民主意识的增强使公民的利益表达和诉求机制多元化发展，政府在官方上对民间组织的默许使农民工非政府组织的建立得以实现。农民工非政府组织是自发性和诱致性变迁的产物。[1]18因而农民工非政府组织要在政府的主导下加强自身的建设，以实现有序的、有力的社会参与，保障自身利益。近年来，国家对非政府组织的关注与重视在不断加强。党的十八大指出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，我国政府对民生问题日益重视，农民工非政府组织的发展获得了更广阔的空间与机遇。

（一）加强政府对农民工非政府组织的支持

当前政府要站在公共治理的角度，利用权力优势和资源优势，制定完善的规则，把农民工非政府组织视为合作治理的伙伴，给予其制度和资金上的支持。

1.制度方面。政府要从微观干预转向宏观指导，通过制定完善的制度，规范和约束农民工非政府组织的发展。仿照国外的做法，形成认定、登记和监管的三级民间组织准入制度。首先，要拓宽农民工非政府组织的准入范围，解决组织的合法性问题；其次，改革非政府组织的登记管理办法。对农民工非政府组织普遍注册备案，通过备案掌握农民工非政府组织的信息；最后，对获得法律地位的组织提供相应的政策待遇，同时对这些组织进行严格规范的行政监管和社会监督。

2.财政政策。制定积极的财政政策扶持和发展农民工非政府组织。对符合减税和免税条件的组织，政府要给予财政和税收等最大限度的优惠；对捐助了农民工非政府组织的企业、个人给予税收上的优惠，提高其捐助积极性；鼓励、支持农民工非政府组织竞争各类公共服务，引导它们良性发展。

3.媒体支持。通过媒体扩大社会影响力。农民工非政府组织在社会中已有愈来愈重要的作用，一些媒体，如《南方周末》经常报道非政府组织及其开展的活动。但现实中公众对农民工非政府组织的认知度还是不高的。媒体的大量报道能使农民工非政府组织得到公众的关注和逐渐认可，可为自身组织发展和生存获得资源。政府部门可通过各种媒体宣传农民工非政府组织，为他们的发展提供社会基础。

政府在对农民工非政府组织进行管理和引导的前提下，要逐渐转变治理模式，收缩自己的权力，为农民工非政府组织提供多种服务，为农民工非政府组织的生长提供广阔的发展空间。

（二）健全法律制度

现在政府对非政府组织的管理和非政府组织开展活动主要是依据《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》三个行政法规进行，它们存在着立法层次位阶低；法律法规内容笼统复杂，法律制定的透明度低，适用困难；条例内容侧重于登记程序，在主体资格、税收、财务管理、责任和监督等方面欠缺；对非政府组织实行双重管理体制，成立条件苛刻等缺陷。应借鉴民间组织体系发达的西方国家，建立对非政府组织的基本立法，如奥地利有《社团法》、法国有《非营利社团法》等。首先，我国应尽快制定全国性的“非政府组织法”，建立系统和配套的法律体系，从法律层次规范非政府组织的设立条件、审批程序、职能、权利和义务、运行机制等，解决非政府组织法规层次低的问题，使农民工非政府组织在法律的框架内规范地开展活动；其次，在法律上对非政府组织有明确的定位和分类，改革和完善现有的社会组织登记管理制度，降低登记门槛，实现有效管理；再次，借鉴香港关于法定组织的立法经验，对有重要影响力的非政府组织，进行专项立法，规范其参与社会管理和提供公共服务的行为；最后，要制定非政府组织行为法，对符合社会发展要求的非政府组织予以法律保护，对假借非政府组织之名为个人谋利或进行反党、反社会的非政府组织的违法违纪行为作出严惩的法律规定。

（三）完善自身组织建设

加强社会组织自身建设已是规范组织发展的重要制度安排。组织自身建设的好坏是其能否良性发展的决定因素。农民工非政府组织要增强社会责任意识，建立完整的章程，完善内部管理机制，如自律机制、财务管理机制和外部监督机制等，提高自身的自律水平和素质，获得社会公信度。

1.完善自律机制。要健全农民工组织内部的规章和制度，如理事会制度、民主参与决策和责任体系等运行机制，使非政府组织的日常活动有章可循，从制度上确保组织的自律，加强自我管理和约束，防止组织权力的滥用和成员行为的失当，确保农民工非政府组织严格依照组织的宗旨行事。

2.完善外部监督制度。由于制度的不健全和自身的限制，非政府组织在财政与管理实践中有许多弱点，这需要建立起一套有效的非政府组织治理监督机制，以重塑非政府组织的形象，提高自身能力。外部监督是指利益相关者为了自身利益，而采用不同方式监督与管理非政府组织的行为。它主要依靠政府、监事会、同行、公众和捐款者等多方主体的参与以保障组织良性发展。此外，还可仿照西方的经验，建立独立的第三方评估，如美国所建立的独立的第三方评估监督制度。

3.完善财务管理机制。由于非政府组织具有民间性和非营利性，它的财务制度在利润计算、报表项目、评价标准等方面与政府和企业的财务制度有不同之处，必须建立独立的财务和审计制度，并在简报或公共媒体上向社会公众公开其财务信息，任何一个社会公众可以随时索要、查询和置疑组织的详细财务报表，使资金运作公开化、透明化，以提高组织的社会认可度和公信度。

4.完善人才培养机制。当今社会正处于知识经济时代，人力资源已成为生产力发展的决定性因素和第一资源，非政府组织要得以发展，必须重视人力资源的开发与管理。首先，对农民工非政府组织现有工作人员进行相关培训，如通过组织管理、法律知识、项目管理等内容的培训，培养大量高素质的专业管理人才；其次，可通过目标和资金以及激励机制吸引优秀人才和志愿者为组织服务，运用志愿者资源，激发其工作的能动性，培训能负责和推动工作的骨干，让他们倡导和推动非政府组织各项工作的进行；最后，从农民工中招收工作人员，进行教育和培训，唤起他们的社会责任感，增强对组织的信心和归属感，调动参加组织的积极性，以保持工作人员稳定性。在凝聚人才的基础上突破以职能、职位分工和管理为中心的科层制，创设灵活的网状组织结构，形成充满活力的工作团队。

（四）多渠道解决资金问题

资金是农民工非政府组织得以发展的基本资源，农民工组织的非盈利性特征决定其要通过多种合法方式来筹集开展活动的经费，以解决发展资金问题，从全球来看，非政府组织资金筹集除了部分政府支持外，大体都以捐赠和收取会费为主。根据我国现有法规，农民工非政府组织经费和收入可从国内外捐赠、政府部门资助、会费收入、有偿服务收入以及其他合法收入获得。

1.国内捐赠。对于农民工非政府组织来说，国内捐款主要包括个人捐款和企业捐赠。尽管国内募捐资金对非政府组织发展有积极的影响，但国内捐赠仍处于萌芽阶段。首先，要获得个人和企业捐款，非政府组织要加强自身组织建设，树立良好社会形象和公信力，赢得大众的认同。其次，仿效西方国家，建立专门的劝募机构。通过劝募机构的宣传和鼓励，征集捐赠，有助于提高募捐效率，避免不必要的捐款浪费。[6]再次，修改税收政策，向农民工非政府组织捐款的个人和企业提供减免待遇。如美国的税收收入法规定，能够享受税收减免资格的捐赠个人和企业的捐赠对象必须是享有受赠资格的公益性组织。最后，农民工非政府组织要公开财务，使捐赠者了解并及时监督捐助资金的使用情况。

2.政府部门资助。在农民工生活水平不高，公民社会公益意识淡薄，募捐来源不稳定的情况下，政府的补贴是促进农民工非政府组织发展的关键因素。根据政府补贴理论，非政府组织是“政府的替代物”，其代为执行了政府的部分职能，从事了政府应该办，却没有办好的事情，政府必须资助非政府组织，西方一些国家重视政府对非政府组织的直接资助，如美国政府对非政府组织的资助在总收入中就达到31%。农民工非政府组织在保障农民工权益，维护社会稳定方面起着重要的作用，政府必须加大其支持。一是政府直接的资助。政府拨出部分税款和通过财政经费转移支付直接用于资助非政府组织；二是政府间接的资助。首先可以购买农民工非政府组织的服务，其次通过补贴、贷款和贷款担保等形式对农民工非政府组织的服务予以资助。

3.合法收入。通过组织的努力获得合法经营性收入是筹备资金的重要途径。非政府组织的发展不仅要依靠外部资金的注入，还需要从组织内部入手，获得发展资金。非政府组织具有非营利性，非营利性并不否定盈利，但它获得的利润主要是用于公益事业而不是个人需要，只要非政府组织经营性收入占总收入比例不超过50%就可发展多种经营。[7]因此，非政府组织的管理者要通过多种途径经营非政府组织，通过提供优良公共产品，满足多种公共服务以获得组织发展的资金。除此之外，非政府组织还可通过各种投资项目，如银行存款、实业投资、股票和基金投资实现资产增值，也可发动志愿者、组织义卖、收取会费、动员媒体资源和社会资源等筹集资金。

[1]王名.中国社团革命——从政府选择到社会选择[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[2]杨群英，莫丽月.我国民间组织的“草根”境遇及现行登记管理制度之改革[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2008，（32）：3.

[3]黄晓勇.中国民间组织报告（2008）[R].北京：社会科学文献出版社，2008：72.

[4]谢海定.中国民间组织的合法性困境[J].法学研究，2004，（2）：11.

[5]李立秋.机制创新是体制建设的重要任务[J].中国农技推广，2007，（3）.

[6]王名，等.中国非政府公共部门[M].北京：清华大学出版社，2004：73.

[7]丰存斌.我国非政府组织发展中存在的问题及解决对策[J].中共山西省委党校学报，2008，（3）：1.