创新服务业管理体制机制:经验借鉴及对策研究

卢晓蕊

(河南商业高等专科学校，河南 郑州 450044)

服务业的发展离不开特定的政府管理体制机制。从新制度经济学的角度来讲，任何一项经济行为，均离不开一定的制度环境，制度设计的合理，则能减少经济成本，提高经济益;反之，制度设计的不合理，则会为经济发展带来体制性障碍，如果不能及时破除，就容易使经济发展锁定在无效率的状态。经过近年来的努力，我国服务业总量不断扩大，产业素质不断提高，结构不断优化，已成为经济发展的强劲动力，但从总体上看，我国服务业的发展水平与工业化、城镇化快速发展的需求相比，仍存在发展相对滞后的问题。原因有多方面，其中一个很重要的原因就是体制机制障碍较多，严重制约了服务业的快速发展。因此，从制度的视角，抓住体制机制障碍这个制约服务业发展的关键因素，着力通过创新服务业管理体制机制，探寻加快推动服务业发展之路，具有十分重要的现实意义。

一、制约服务业发展的管理体制机制障碍分析

(一)管理体制不完善。目前我国服务业管理体制与促进服务业加快发展存在的不适应之处主要表现两个方面:一是多头管理，条块分割。在诸多服务业领域，尤其是具有跨界性、综合性、混业性的服务业领域，业务涉及条条块块，要接受多个部门监管，经常出现政出多门状况，影响产业的统筹发展。同时，多头管理还造成部门条块分割、资源不能整合，市场培育存在较大困难。最明显的是物流、软件业、电子商务、科技服务等领域的公共技术服务平台、公共信息平台的基础设施、区域性信息网络、公共信息资源开发利用就存在大而全、小而全的条块分割现象。部门行政壁垒、条块分割，使得这些专业化服务平台难以建立有偿消费机制，造成低水平重复和资源浪费。二是服务业管理缺失明显。对高技术服务业、文化创意、电子商务、养老、家政、物业、医疗保障等新型服务业，以及新兴服务产品、新兴服务业态和新型经营模式缺乏有效引导和支持，一定程度上制约了新兴服务业的发展。

(二)政府职能转变仍不到位。在服务经济发展过程中，政府的职责应该更多地集中在制度供给、法律体系、适度监管及必要公共服务等方面，以让市场充分发挥作用，形成大市场、小政府格局，为服务业加快发展创造环境。但是，从我国服务业发展的情况来看，还大量存在政企不分、政事不分、政资不分、政府与中介机构不分的状况。一是在许多服务领域，政府仍然是服务活动的直接参与者和服务提供者，特别是通过成立国有企业、事业单位的形式进入服务领域从事服务活动，甚至成为一些服务领域具有垄断地位的服务主体，在相当程度上影响甚至限制了民营资本、中小企业发展的市场空间。二是基本公共服务与非基本公共服务划分不明晰。基本公共服务属于公共产品，政府应切实担负起保障责任，非基本公共服务应积极引入市场机制，用市场的力量促进其发展壮大，然而目前一些服务行业垄断性强，不少非基本公共服务或由政府部门包揽，或由事业单位承担，这不利于社会资本进入非基本服务领域，不利于公平竞争，也不利于提高服务效率和水平。三是对公共服务和社会服务的认识不清晰，特别是对一些具有较强准公共性、存在市场失灵问题的社会服务领域，例如教育、医疗、文化等领域，形成了以公共服务取代社会服务的现象，没有按照市场经济本身的要求建立面向社会服务领域的规范严格的监管制度，包括发展规划、政府采购服务、补贴支持等有效的引导社会服务发展的政策体系长期缺失。而且更为重要的是，政府有限的公共资源使用过于分散，难以针对市场不能提供的社会服务方面发挥作用。

(三)以行业协会为主体的服务市场管理主体缺失。向发达市场经济及完善的市场经济体制转型，关键在于改变政府作为服务市场直接管理者的职能与责任，由行业协会、商会等市场中介组织作为主要的市场管理者。目前我国服务业领域虽然也有相当数量的行业协会、商会等，但基本是由原来的政府机构转制而来，或仍然依附于现有行政管理机构，缺乏独立性和权威性。一方面，服务领域的专业资质认定、服务资格认可、服务标准的制定、服务行为管理等管理权仍然掌握在政府部门之中，行业协会、商会等市场中介组织难以在这些方面发挥作用;另一方面，行业协会、商会等市场中介组织的运行方式行政化，缺乏行业服务意愿、能力和手段，难以得到服务企业的高度认同。以上问题的存在使合理有效的服务业治理结构和监管机制难以形成，面对数量多、差异性较大的管理服务，主要依靠政府一个管理主体，在一定程度上造成监管效率低、机制僵硬、监管方式落后等弊端。

(四)多元化的服务市场参与主体尚未形成。服务业发展是建立在市场经济充分发展基础上的，多元化服务市场主体的参与是服务业发展和服务经济水平不断提高的重要基础。缺乏多元化市场主体是我国服务经济发展迟缓、服务业发展水平偏低的又一个重要原因。主要表现在:一是所有制结构不合理。服务领域国有经济比重依然较高。除传统商贸领域和物流服务领域之外，服务领域中存在大量国有及国有控股企业和国有事业单位，如在新闻出版、广播电视等行业，国有企业和事业单位仍占据绝对垄断地位;在金融等领域虽然已经出现了股份制、民营或外资等多元所有制企业，但国有经济的比重仍然偏高。二是事业单位改革进展缓慢。特别是在一些具有准公共服务性质的社会服务领域，如非义务教育、新闻出版、广播影视等服务领域，是国有事业单位为主导的服务行业。事业单位改革滞后造成公共资源供给不合理，直接影响到服务业发展活力的释放和总体质量的提升。三是民营经济和中小服务企业发展环境不宽松。民营服务企业在市场准入、投资融资等方面隐性壁垒多，玻璃门、弹簧窗现象明显，发展环境亟待改善。

二、部分省市创新服务业管理体制机制的经验

部分省市在推进服务业体制机制创新进行了大胆探索，取得了明显成效，不少方面值得借鉴。

(一)建立综合管理机构。服务业涉及部门多，且行业归属较难界定，导致“多头管理”和“管理缺位”现象并存，为解决服务业综合管理问题，部分省份成立了服务业综合管理机构。山东省成立了由省长任组长、常务副省长任副组长，省级32个有关部门负责人为成员的省服务业发展领导小组，统筹指导全省服务业发展工作，并在省发改委内设省服务业发展领导小组办公室，承担全省服务业发展的综合协调、组织指导等日常工作，全省各市(县、区)也建立了相应的组织领导和协调机构。河南省郑州市、洛阳市成立了政府部门管理机构——服务业发展局，主要职责是会同有关部门拟定全市服务业发展战略、规划和重大政策，组织开展服务业综合改革试点，安排市服务业发展引导资金，协调解决服务业发展中重大问题等。

(二)完善工作机制。山东省建立了服务业重点产业和重点工作协调推进制度，涵盖了金融保险、现代物流、科技、信息、文化、旅游、房地产等11个重点产业和投资、统计、标准化三项重点工作协调推进制度，各项协调推进制度均设立相应的协调推进组，根据省政府领导同志工作分工和部门主要职能，明确了省政府分管领导、主管部门、组成部门，以及主要职责、协调事项、工作制度等，基本形成了上下联动、左右互动的工作机制。江苏省每年一季度召开服务业领导小组会议，不仅省有关部门主要领导参加，而且13个省辖市政府分管领导也参加，总结上年、部署当年、分解落实目标任务，做到目标有分解、责任有工、任务有落实、年底有考核，增强了部门发展服务业的主动性，激发了地方发展服务业的积极性，使部门从过去的管理者变成了本行业服务业发展的推动者，形成了各部门齐抓共促、各地竞相发展的浓厚氛围。

(三)深化服务业改革。一是加快推进服务业综合改革试点工作。四川省成都市积极推进综合改革试点，服务业发展专项资金总盘子增加到2.6亿元，对总投资5亿元人民币以上且不分割出售产权的服务业重大项目给予财政奖励。二是大力推进二三产剥离。山东省建立了企业剥离非核心业务工作联席会议制度，并通过政府和企业两个层面展开工作，自2007年至2011年9月山东全省共分离服务业企业6759家，增加地税收入54.86亿元①;此外浙江等省在推进企业分离发展服务业工作方面也卓有成效。三是积极推动服务业领域事业单位改革改制。广东等省市加大事业单位改革力度，按照教育、医疗、文化、科技、体育、咨询服务等行业中的营利性服务和非营利性服务不同属性，引导营利性服务单位向企业化发展。

三、创新我国服务业管理体制机制的对策建议

创新服务业管理体制机制，首先要弄清楚方向问题。本文认为，创新服务业管理体制机制需要遵循四个价值取向:市场化运作、社会化服务、产业化经营和民营化主体。市场化是服务业发展的强大动力，市场化就是要求一些服务业要放宽市场准入，发挥市场机制在服务业资源配置中的基础性作用。产业化是服务业发展的重要依托，要加快过去当做公益性、福利性来兴办的一些服务业的产业化。社会化是服务业发展的重要基础，就是要改变事业单位社会化服务程度低的现状，打破企业、社会团体自我服务的状态。民营化是服务业发展途径，就是要在服务业领域形成多种经济成分共同发展的格局。［1］循着以上创新方向，在充分借鉴部分省市经验的基础上，本文提出如下创新服务业管理体制机制对策建议。

(一)加快转变政府职能。一是按照党的十八大要求，深化行政审批制度改革，继续简政放权，进一步取消和调整服务业领域的行政审批项目，凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出;凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批，把属于市场和企业的职能归还市场和企业，充分发挥市场在资源配置中的基础作用。二是在公共服务领域，创新公共服务提供方式，将原来政府单一提供、直接提供的方式，转变为政府与社会多元化提供相结合的方式;切实保障政府对非营利性服务单位投入，同时在投入方式上，改“养人”为“养事”，促进公共服务提高效率和质量。三是合理区分教育、医疗、文化、科技、体育、咨询服务等行业中的营利性服务和非营利性服务，促进公共服务与市场化服务并行发展。

(二)建立健全服务业管理体制和工作机制。一是建立健全综合协调管理体制。各级政府要建立健全服务业综合性的管理协调机构，负责研究拟定所辖区域服务业发展战略、规划和重大政策，协调解决服务业发展中重大问题，组织、协调、指导和督查服务业发展，着力解决服务业管理服务缺位、越位以及政出多门等问题。二是建立健全上下对口的纵向工作体系。按照强化机构、完善机制、充实力量的基本思路，加快各级政府服务业组织机构建设力度，尽快建立健全纵向服务业管理体系。同时，加强各级服务业管理机构联系沟通，建立完善服务业运行监测监控制度、重大问题报告制度、重点项目跟踪推进制度、重点工作督促检查制度，形成上下联动、整体推进的服务业工作新格局。三是建立健全部门联动的横向工作机制。服务业工作涉及部门多，需要全方位、多层次的协作配合和共同推进，在确保各级服务业综合性管理协调机构牵总头、负总责的同时，充分调动同级行业部门的工作积极性、主动性，形成统分结合、相互配合、协调高效的服务业发展联动机制，分解落实目标任务，及时掌握服务业行业发展的新情况、新问题，协调解决服务业发展中的重大问题。四是建立健全服务业市场管理体系。加强工商、质检等部门服务业市场管理职责，建立完善服务市场准入制度，推进服务质量体系建设，加强市场管理、行业自律、品牌创建、标准制订、教育培训等工作，优化服务业发展外部环境，推动服务业健康快速发展。

(三)完善服务业社会中介组织体系。一是进一步理顺政府与中介组织的关系，科学合理界定政府与行业协会、商会等中介组织的职能边界，逐步将应该由行业协会和商会行使的经济管理职能和社会职能转移给行业协会和商会，做到各有其位，各司其职。二是“规范社会中介组织的行为，保护其合法权益，促进管理体制和运行机制转换。”［2］三是完善中介市场准入制度，打破所有制和行政区域局限，根据产业发展需要，引导自发组建区域性行业协会。四是积极引导同一领域、服务高度重合、同质竞争激烈的中介组织，在自愿的基础上，加快联合重组步伐，培育打造中介组织品牌。

(四)积极培育多元化的服务市场主体。一是深化国有服务业企业改革。进一步完善国有服务业企业法人治理结构，引导企业合理利用多层次资本市场，支持有条件的企业改制上市。深化服务业垄断性行业改革，在区分和剥离竞争性环节的基础上，逐步引入市场竞争机制。二是加快服务业领域事业单位改革。在清理规范的基础上，按照社会功能对事业单位进行分类改革，推进政事分开、事企分开，强化事业单位的公益属性，使其回归提供公共服务的本来属性。同时，引导具有生产经营职能的服务类事业单位向企业化发展，给予过渡期扶持政策，妥善安排员工安置和资产处置工作，鼓励通过员工参股经营项目，风险利益捆绑运营的模式增强转制后企业活力。三是完善和落实促进非公有制经济发展的各项政策措施，鼓励民间资本进入服务业领域。放宽服务业，尤其是经营性现代服务业的市场准入，鼓励和支持各类资本进入法律法规未禁入的服务行业和领域，大力推进现代服务业的市场化、社会化、产业化进程。改变服务业部分行业垄断经营严重、市场准入限制过严和透明度低的状况，按市场主体资质和服务标准，逐步形成公开透明、管理规范和全行业统一的公平、公正的市场准入制度。

注释：

①数据来自山东省服务业办公室网站。服务业协调处：《我省加大工作力度 推动企业剥离非核心业务深入开展》，2011 年11 月 1 日，http：//www.sdjw.gov.cn/art/2011/11/1/art_237_43223.html

［1］任保平.“十二五”时期服务业体制创新应遵循的战略，改革［J］.2010，(6).

［2］王岐海.关于社会中介组织改革的思考.广东机构编制网(http：//www.gdbb.gov.cn/detail.jsp?infoid=6578)，2009－07－24.