论公共文化服务的绩效评估

张喜萍，陈坚良

（湖南商学院，湖南长沙410205）

公共文化服务绩效评估是公共文化服务整个运行过程中的关键环节，只有通过公共文化服务绩效评估，人们才能了解公共文化服务的功能、评判公共文化服务的实效，领悟公共文化服务的价值，从而决定公共文化服务政策的施行、调整或终结。同时，只有通过公共文化服务绩效评估，人们才能对公共文化服务过程进行全面的分析和考察，总结得失教训，为以后的政策制定与执行提供有益的参考。

一、评估取向：坚持以人为本

公共文化服务绩效评估的价值取向是公共文化服务的基本价值立场、价值态度、价值确认和利益选择。因此，价值取向是公共文化服务绩效评估的首选要素，是公共文化服务绩效评估的的魂，它影响和制约着公共文化服务绩效评估指标的设计、评估主体的选择及评估结果的运用等各个因素。公共文化服务绩效评估必须把握价值取向，离开了正确的价值取向，公共文化服务绩效评估就失去了意义。

自西方公共管理理论诞生以来，公共部门绩效评估一般主要体现于顾客至上价值、公共责任价值、投入与产出价值等三个方面，强调的是增长、公平、民主、稳定、自由、进步。美国著名公共行政学家尼古拉斯-亨利认为，绩效评估就是对执行公共方案时产生的一系列数据定期进行收集与报告，这些数据包括输入、工作量、输出(或最终产品)、效果(如灵敏度、顾客满意度、责任心)和生产率(即单位成本的输出)。在社会主义社会里，制度的设置要做到一切为了人，一切服务于人，一切有益于人的全面发展。马克思曾经指出：实现人的全面发展是社会主义的本质特征和全人类的重要目标，社会主义是“以每个人的全面自由的发展为基本原则的社会形式。”①中共十七大报告中旗帜鲜明地指出，坚持以人为本，就是要在治国理政的过程中充分体现和代表人民的意愿，坚持“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。②因此，公共文化服务绩效评估应当坚持以人为本的价值取向，就是要把不断满足人民日益增长的精神文化需求作为公共文化服务的出发点和落脚点，充分重视社会公众的满意度，要根据最广大人民的根本利益来考虑问题和制定政策，用人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应来衡量一切决策，在公共文化服务绩效评估过程中广泛深入发动人民群众，坚定不移依靠人民群众，真心诚意造福人民群众，赋予公民更多的知情权、表达权、监督权，以人民的需要和利益作为公共文化服务绩效评估的出发点、落脚点和最终检验标准。

在公共文化服务绩效评估中坚持以人为本的价值取向，首先要求对广大人民群众的公共文化服务产品的需求结构加以分析和研究，然后设计出具体评估指标体系，真正做到既有公共文化服务产品生产和供给的评估指标，也有公众满意度的评估指标；既有公平和效率方面的评估内容，也有过程与效果方面的评估内容。其次要以广大人民群众作为公共文化服务是否到位的最终评估者。衡量公共文化服务政策是否正确、公共文化服务产品供给是否有效、公共文化服务是否到位的根本尺度是公民对公共文化服务的满意度，这是我国国体运行的根本出发点和落脚点，是公共文化服务绩效评估的价值之本。再次必须完善评估信息融通机制，多渠道收集评估信息，确保评估能够充分反映民意，集中民智，让民众有更多的知情权、参与权、和监督权。③

二、评估指标：注重科学人文

公共文化服务绩效评估的指标体系，是指公共文化服务组织根据一定的价值准则所设定的作为衡量其绩效高低的一系列数据、标准的总和。公共文化服务的好坏、是否到位、是否满足了人民群众的文化需求、实现了人民群众基本的文化权益，不能只靠“口碑”，需要一套科学、完整的指标体系去衡量。这套体系首先必须是科学的、尽可能量化的、可衡量的，应该涵盖公共文化服务的各个方面。同时公共文化服务指标要注重公共文化服务产品的数量、质量状况以及公众满意程度等方面的指标，确保公共文化服务能满足人民精神文化方面的基本需求，正如恩格斯说：“文化上的每一进步，都是迈向自由的一步”④。

公共文化服务绩效评估指标体系应该包括公共文化服务的发展规模、供给能力、运行机制、政府投入、社会参与、公众满意度指标等。其中公共文化服务的发展规模指标包括公共文化服务机构总数、公共文化从业人员数量、广播电视覆盖率、农村电影放映、每百万人图书馆、博物馆数、人均公共图书馆藏书册、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和村文化活动室建设等指标；公共文化服务产品供给能力指标，包括公共文化服务从业人员素质、公共文化设施作用的发挥、公益性文化艺术活动开展、公共文化服务产品的针对性、适应性状况；公共文化服务运行机制指标，包括文化体制的完善、公益性文化事业单位改革、服务标准的规范、服务方式的创新、服务技术水平的提升；政府投入指标，包括政府文化事业财政拨款、公共文化事业财政拨款占政府总财政支出的比重、人均公共文化事业财政投入等多个指标；社会参与指标，包括社会举办的公共文化服务机构、社会捐赠、公民对公共文化决策的参与度等指标；公众满意度，包括公共文化服务的公益性、公平性、丰富性、被服务对象的满意度等一系列指标。绩效评估有具体的数据要求、可操作性强的指标，其中以经济审计为评估的主要途径；也有一定的范围或幅度，可操作性弱的指标，其中以社会调查为评估的主要途径。⑤

在公共文化服务绩效评估指标体系中注重人文关怀，首先要尊重和满足人的基本文化需求。由于我国经济发展水平不一，文化产品分配不均衡，文化的投入与经济发展水平不成比例，由此造成某些地方文化设施落后、文化场地匮乏、文化人才短缺、文化产品供应紧张。而这些问题的存在，又形成某些社会群体无法共同享有文化成果，其基本文化权益难以得到保障。因此在公共文化服务绩效评估指标设置时要注意适度水平，体现公平，不能滞后，也不能太超前，要重视弱势群体的对公共文化服务的享有力。其次要有总体规模和分体结构方面的指标。国民是各种各样成分的一个个群体，对公共文化服务的需求存在复杂的差异，这是规律，因此，很多公共文化的投资、公共文化的建设、公共文化的供应，既要能够上升到社会层面加以考虑，考虑到需求量达到了一定规模，又要关注个体，要针对全面建设小康社会阶段人口异质性、层次性强等特点，推出多姿多彩、不拘一格的公共文化服务内容和形式，体现公共文化的人文关怀。再次要根据各地实际情况设置评估指标。我国幅员辽阔，各地经济社会发展水平、自然条件、民族文化等差异显著，很难制定全国统一的公共文化服务绩效评估标准，但应该建立公共文化服务绩效评估指标库。有了指标库，各地可以根据当地实际情况选择合适的考量政策和行动方案，为公共文化部门、社会团体、公众提供评估绩效的参考依据，实现对公共文化服务指标的动态管理。

三、评估主体：突出公众导向

公共文化服务绩效评估主体就是直接或间接地参与公共文化服务绩效评估的个人、团体或组织，一般也可以是公共文化服务绩效评估行为的组织者、发动者和参与者。评估主体的素质及对其的选择对公共文化服务绩效评估的成败具有举足轻重的作用。不同评估主体由于受其所处的地位、职责权限、价值观念、思维方式、利益的影响，总会给公共文化服务绩效评估打上主观的印记，因此，为了确保评估活动的科学性，必须慎重选择评估主体，并提供必要的条件，设立一定的约束性措施。

公共文化服务绩效评估主体具有多元性，有上级评估、下级评估、同级评估、专家评估、自我评估、社会公众评估等。有统计显示，目前我国约有90%的绩效评估是由上级评估的。社会公众还没有真正成为评估主体。即使有一定社会评价的比例，但是其分值占总分值的比重较低，一般在10%以内，使民意被淹没在“官”意当中，难以在绩效评估中起作用。对于这一现象，哈佛大学教授詹姆斯·J·威尔逊提出两条法则：所有介入社会问题的政策都会产生预期的效果——如果研究是由执行政策的人或他们的朋友进行的话（威尔逊第一法则）；没有一个介入社会问题的政策会产生预期效果——如果研究是由独立的第三方，特别是那些对政策持怀疑态度的人来主持的话（威尔逊第二法则）。⑥为了克服这一问题，保证政策评估的客观公正，西方各主要国家绩效评估的新趋势就是多元主体评估、内外结合评估、官方与非官方统一评估，并且尤其注重突出公民导向，强调以公民为中心，以公民的满意度为绩效评估的终极标准，评估过程有公民广泛参与，因此，绩效评估实际已成为一种推动各部门强化责任的有效机制。针对我国目前评估主体单一化的现象，在公共文化服务绩效评估过程中必须借鉴国外的成功经验，改变官方绩效评估主体的构成，实行由政府、社会组织、专业评估组织和公众特别是政策对象等多元评估主体的结合，实现评估主体多元化、多样化。其中要特别重视社会组织和公众代表的参与以及专业评估组织的作用。恩格斯指出：“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”⑦社会、公众的意愿和要求是公共文化服务的出发点和归宿点，要把民众满意不满意、拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应作为公共文化服务绩效高低、工作好坏的根本标准。社会组织和公众作为公共文化的服务对象，他们参与公共文化服务绩效评估，能够提高公共文化服务绩效评估的客观性和全面性，更能够提高公共文化服务绩效评估的公信力。

公共文化服务绩效评估是一项规范化、程序化的工作，同时也是技术含量较高、专业性较强的研究活动。专业评估组织汇集了大批从事公共政策分析研究的专家、学者等专业人士，有利于提高公共文化服务绩效评估的科学性、可靠性，更重要的是专业评估组织成员作为政策过程的“第三方”，在价值取向上趋于超然的特点，能更好地保证评估结论的客观真实性。总之，公共文化服务的优劣成败得失—亦即政绩状况，主要不能由公共文化服务部门自我评价，而必须交由社会、公众评价，这也是当代社会消费者主权和顾客至上原则在公共管理领域的必然要求和集中体现。从根本上说，绩效评估是历史的评价、人民的评价。

四、评估保障：健全法律制度

现代社会是法治社会，即法律在国家事务和社会生活中具有普遍性和至高无上的地位。借助于法律的力量推动行政改革，已为大多国家所重视，对公共文化服务绩效评估实施立法保障，也是其赖以施行的前提和基础。但法治并不排斥法律之外的其他社会规范，法治只是意味着其他社会规范不能与法治的原则相背离，更不能动摇法治的权威。因此，合法性是公共文化服务政策制定、实施也是公共文化服务绩效评估的一项重要原则。

公共文化服务绩效评估要走向法制化，立法保障是前提和基础。20世纪40年代以来，特别是20世纪70~80年代以后，西方各国颁布或提出了大量关于公共管理绩效评估的法律或相关实施文件。如美国的《政府绩效与结果法》、《以绩效为基础的组织典范法》，英国的《地方政府法》，荷兰的《市政管理法》等，都以法律的形式要求政府与政府相关部门进行绩效评估，这些法律法规表明西方发达国家绩效评估工作进一步制度化、科学化和规范化。我国有的地方逐渐开始了公共文化服务绩效评估的实践，但远未达到法制化的高度，应该借鉴西方发达国家的有益经验，并根据我国的实际情况，制定完善的法律法规，从法律上明确绩效评估的地位，保证评估工作的独立性和权威性，同时对评估的主体、评估的战略目标、指标体系、奖惩等作出详尽的规定，以保证“明确价值取向—设定指标体系—确定评估主体—收集相关信息—得出评估结果分析并应用评估结果”评估全过程畅通无阻，使我国公共文化服务绩效评估走上制度化、规范化道路，只有这样，公共文化服务绩效评估才能确保在一个制度化、规范化下环境得以贯彻落实。⑧

要使公共文化服务绩效评估真正成为政策过程的一部分，还必须进行评估制度的建设，建立健全专门的评估机构，从根本上改变公共文化服务绩效评估的自发、半自发状态。公共文化服务绩效评估制度化的主要内容有：首先，应该确定以下几个制度：公共文化发展规划制度、公共文化服务绩效评估的监控制度、公共文化部门的绩效审核制度、公共文化部门定期绩效报告制度、公共文化服务绩效评估的激励制度、公共文化服务绩效评估领导组织制度等。其次，建立评估工作程序化，包括建立公共文化服务绩效评估的工作程序，建立评估目标、评估主体、评估客体、评估标准和评估方法的选择程序，建立评估人员的规避程序，等等；再次，建立公共文化服务绩效评估基金。公共文化服务绩效评估是一项复杂的系统工程，要动用各种专门人才，收集浩繁的相关信息，经历复杂的分析研究过程，因此，需要耗费大量的资金。为此，要解决评估经费来源，建立评估基金极其重要。最后，要认真评估结论，消化、吸收评估成果，更好地为决策服务。只有使公共文化服务绩效评估制度化，公共文化服务绩效评估才能走上正常发展的轨道，从而逐渐地消除政策过程的盲目状况和主观随意性。

五、评估结果：引入激励机制

激励，就是通过设计适当的奖酬形式和工作环境，以一定的行为规范和惩罚性措施，来激发、引导组织及成员的行为，以有效地实现组织及其成员个人目标的系统活动。只有建立有效的激励机制，绩效评估才能落到实处。著名管理学家法约尔和利克特都认为，激励积极性是管理的核心。行为学家认为，一个组织或个人在没有受到激励的情况下，潜能仅能发挥到20%~30%，如果受到正确而充分的激励，就可能发挥到80%~90%，甚至更多。这就表明，激励在激发组织或个人的潜力过程中起着举足轻重的作用。⑨

科学的激励工作需要奖励与惩罚并举。通过建立奖勤罚懒，奖优罚劣机制，把公共文化服务绩效评估提高到树立正确政绩观的高度，建立责任制，落实责任人。⑩首先要转变理念。文化部门及工作人员应该正确地运用行政权力，更好地实践为人民服务的宗旨，重视产出和降低成本的驱动力，提高公共文化资源配置的质量和效益、增强人民群众的满意度和信任度，提升执行力和公信力。其次，要采取利益激励。2006年9月4日，在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上，温家宝总理指出，“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好工作的一项重要制度，也是实行行政问责的前提和基础。有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。要科学制定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。要按照奖优、治庸、罚劣的原则，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用，坚决反对虚报浮夸、急功近利，反对搞劳民伤财的形象工程和政绩工程。”[11]“把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问，有错必究，努力建设责任政府”，[12]激励的主要作用在于激发、调动组织及其成员的积极性，从而使人们能够更富有成效地努力工作，以取得最大成果。激发被评估单位和个人的积极性、主动性和创造性，使得公共文化服务评估成为一种学习与提升的动力。要将公共文化服务绩效评估结果与文化服务部门的荣誉及工作人员的待遇等联系起来，对作出突出贡献的文化服务工作者或文化服务单位予以表彰奖励；对不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率的行为，进行责任追究，将公共文化服务绩效评估作为行政问责的重要依据，逐步形成“岗位靠竞争，收入凭奉献，升迁讲能力”的运行机制。这一机制的建立尤其能为做出努力的优秀工作人员提供物质和精神上的回报，从而激发他们不断提高工作效率。

注释：

①马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集[M].第23卷.北京:人民出版社，1972:491.

②胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报,2007-10-15.

③彭国甫.地方政府公共事业管理的绩效评估与模式创新研究[M].北京:人民出版社,2010:38.

④马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集[M].第20卷.北京:人民出版社，1971:126.

⑤陈威.公共文化服务体系研究[M].深圳：深圳报业集团出版社,2006:179.

⑥托马斯·戴伊.理解公共政策[M].彭勃等译,北京:华夏出版社,2004:291.

⑦马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集[M].第3卷.北京：人民出版社，1995:444.

⑧李彦娅、何植民.基于科学发展观的地方政府绩效评估体系构建研究[J].人才资源开发,2007(6)：67.

⑨金波.职业经理绩效考核能力训练[M].北京：高等教育出版社,2004:152.

⑩廖晓明，罗文剑.试论我国政府绩效评估的完善[J].石家庄经济学院学报,2007（6）:118.

[11][12]温家宝.在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上的讲话[N].人民日报,2006-09-04.