浅谈行政事业单位的全面预算管理

谢 伟

(枣庄市计量测试所，山东 枣庄 277100)

一、引言

美国著名管理学家戴维·奥利指出:“全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一”。全面预算管理作为一种全方位、全过程、全员参与的预算管理模式，成为促进单位实现发展战略的重要手段，是单位内部控制的一种主要方法。全面预算有别于财务预算，而是由业务预算、投资预算、财务预算等一系列预算组成的相互衔接和勾稽的综合预算体系。它指的是单位利用预算对单位内部资源进行分配、考核和控制，组织协调单位的经济活动，实现既定的目标①。

预算一直是行政事业单位的一项主要工作，贯穿于日常工作的全过程，但是目前很多单位并没有足够重视这项工作，没有发挥预算应有的作用。而近年来随着“全面预算管理”这个内控指引的推出与广泛应用，部分企事业单位因此获益，特别是有些行政事业单位能将部门预算有效地结合到全面预算管理中去，使得全面预算管理逐步成为了不可或缺的重要管理模式，在内部控制中日益发挥着核心作用。《预算法》第三十条要求“各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针②”;习近平总书记作出了“厉行节约，反对浪费”的批示，要求行政事业单位领导干部率先垂范，严格执行公务接待制度，坚决杜绝公款浪费现象，采取针对性、操作性和指导性强的举措，加强监督检查。在这一环境下，行政事业单位应用全面预算管理加强内部控制，就是贯彻落实“厉行节约”方针的一个很好的举措。因此，探讨行政事业单位的全面预算管理与内部控制，其意义也就更为重大。

二、全面预算管理对加强行政事业单位内部控制的作用

(一)全面预算是单位实施内部控制的重要手段

内部控制的方法和工具有很多，诸如，授权批准控制、风险防范控制、管理信息系统控制等等，而全面预算管理是诸多工具中比较重要的一个。全面预算是为实现单位目标所采用的管理与控制手段，它通过编制预算，制订计划、执行、控制和评价等标准，对所有经济活动进行事前、事中和事后控制，有效控制风险②。

(二)全面预算是单位实现奋斗目标的有效方法

单位领导的主要责任之一就是确定单位的发展方向和发展目标，关键点就是运用何种战略去实现目标，选择的基础便是战略性的预算。战略性的预算与目标制定的再好，如果得不到有效实施，就不能将它们实现。而全面预算管理能够拓宽行政事业单位部门预算的管理范围，细化战略规划和运营规划，对单位整体经济活动进行一系列量化的计划安排，通过预算执行、控制、分析、评价等一系列预算管理活动的实施，有利于规划的监控执行，确保战略规划与运营目标的实现①。

(三)全面预算是控制单位日常经济活动的工具

全面预算能够将单位的资金流、业务流、信息流、人力资源流等日常经济活动整合，其中一部分数据直接衡量下一年度的财务、业务、人力资源等的规模，可以作为分配资源的依据之一。全面预算的编制和执行过程就是将有限的资源加以整合，协调分配到能提高运营效率的业务、活动、环节中去，加强对经费支出的控制，从而实现资源的优化配置，提高资源的价值创造能力，提高经济效益③。

(四)全面预算是单位绩效管理的依据

全面预算可以将单位各层级之间、各部门之间、各责任单位之间等内部权、责、利关系予以规范化、明细化、具体化、可度量化③，实现控制和管理，对执行结果进行考核与奖惩。一方面，通过全面预算执行结果的考核，检查业绩完成情况，存在差异的，以后采取措施改进绩效;另一方面，实施相应奖惩，调动和激励员工的积极性、主动性、能动性，最终实现绩效目标。

三、行政事业单位全面预算管理存在的问题

(一)预算编制质量不高

首先，行政事业单位普遍存在着预算管理意识薄弱的问题，部分领导对于预算管理的重要性缺乏认识，预算机构形同虚设，人员配备不足，参与人员范围窄。目前行政事业单位预算的编制是由财务部门负责，而其他部门例如人事科、科技科、办公室及其他业务科室参与较少，财务人员仅能从数据上做出对比分析和预测，对其他部门业务和整个单位的运行情况了解不全面，有时就是闭门造车。

其次，编制时间不足，编制准备不充分。目前，很多单位的预算编制时间通常是一个月左右甚或更短，例如，作为一个市级局下管十几个分支机构，市局要汇总基层单位数据，并且要在此基础上对汇总后的数据进行再次论证、分析，然后作出修改、调整。但是由于工作时间紧，工作量大，财务人员无法完全调动各部门的参与积极性，对编制预算缺乏必要的调查研究与认证，导致在预算编制过程中预算编制人员的主观理解占据了主导地位，编制的预算比较笼统，预算编制质量不高。

最后，预算编制方法简单，很多行政事业单位在编制预算时仍旧采用“上年基数+本年调整”的老方法，不采用零基预算法或其他科学的方法，不以单位和部门的实际情况为基础确定预算，凭以往经验来编制，结果通常与实际情况相差甚远，导致年年需要追加预算、调整预算，预算编制质量不高。

(二)预算执行力度不大

由于多数行政事业单位没有建立严格的预算执行分析考核制度，未实行预算执行的激励机制和责任追究机制，未将预算执行情况与员工绩效挂钩，导致预算执行缺乏约束力，预算执行过程中随意现象、违规现象严重。例如，预算执行过程中，随意改变资金使用用途，致使资金使用效益降低，浪费现象严重;应缴款项管理不规范，未严格执行“收支两条线”规定，财政票据管理不严，缺乏有效的监督机制，存在违法违纪现象;呆坏账清理不及时、资产盘点不按规定、年终结账时收支余额没有全部转入“结余”账户等等一系列不规范的财务处理方式，致使预算编制与执行之间存在差异，预算执行的刚性尽失。

(三)预算监督机制不力

目前，行政事业单位对预算管理缺乏行之有效的监督管理机制。一方面，大部分单位内部未设针对预算管理的内部监督管理机构，难以对预算进行全方位、全过程的监督，即使部分单位设立了预算监督管理之类的机构，但由于缺乏系统的、成熟的考核机制，致使预算执行的检查与考核适应不了预算管理的要求，检查、考核大多情况下走过场，或者是专项检查，缺乏系统的、长效的监督管理，监管效果大打折扣。另一方面，行政事业单位预算的管理情况缺乏有效的外部监督机制，不易接受相关部门以及社会的监督与评价，体现不出行政事业单位预算管理的公开公正性，预算执行中出现的纰漏等不足之处长期得不到改正。

四、完善行政事业单位的全面预算管理，加强内部控制建设

全面预算管理是行政事业单位财务管理的重要组成部分，预算控制又是内部控制的主要方法之一，因此，行政事业单位应该采取措施，克服现存的问题，应用全面预算管理来加强其内部控制。

(一)建立健全全面预算管理的组织体系与运行机制

1.加强行政事业单位对全面预算管理的认识，增强全员参与的意识，增强预算法制观念。领导要以身作则，重视预算管理，提高资源使用效率，促进廉政建设;全面预算管理不只是财务部门的工作，而是对整个系统、所有资源的整合，因此各相关部门都要参与其中。

2.建立健全全面预算管理的组织体系。虽然目前行政事业单位编制的部门预算，从各单位到部门再到中央及地方各级政府，层层级级，有着严格的预算管理体系，但是各单位还应在合法科学、高效有力、经济适度、全面系统、权责明确等基本原则的基础上，建立内部的决策机构、工作机构、执行部门④，这种三个层次的组织体系。其中，决策机构居于领导核心地位，其成员由单位负责人及领导班子成员组成，决定和处理重大事宜;工作机构可以设在财务部门，由财务负责人或财务科长等财务主管人员领导，工作人员除了财务部门人员外，还应有办公室、人事科、各业务科室的相关人员参加，主要负责组织全面预算管理的各项日常工作;执行部门由单位内部各职能部门组成，组织本部门全面预算的编制与上报工作，严格执行批准下达的预算。

3.完善全面预算的各项管理规章制度。由于全面预算管理是一个庞大的系统工程，技术性强，任何一个环节出现问题都会影响预算管理的顺利进行，因此，要特别重视规章制度的建设，使全面预算管理有法可依、有章可循。这些制度要涵盖基本管理、工作管理、责任管理等各个方面，具体包括预算管理组织体系，预算管理工作流程、预算管理各环节内容、时间、程序、责任划分等内容③。

(二)提高预算编制的质量，夯实内部控制的事前控制

预算编制是全面预算管理的起点，也是全面预算管理的关键环节，预算编制质量的好坏直接影响着内部控制的执行。“单位应当建立和完善预算编制的工作制度，明确编制依据、编制程序、编制方法等内容，确保预算编制依据合理、程序适当、方法科学，避免预算指标过高或过低”④，单位编制预算要严格按照全面预算指引提出的这个要求进行。首先，以职业道德修养和专业胜任能力作为选拔预算编制人员的标准，加强培训，建立激励机制，鼓励学习研究，不断提高人员素质。其次，提前启动预算编制，延长预算编制时间，调动起所有部门人员参与预算编制的积极性、主动性和创造性，使单位所有部门、所有业务活动全部纳入预算，实现全面性控制。再次，确定恰当的、全面的、可控的、科学的、导向性的预算目标⑤。最后，预算编制方法有固定预算、弹性预算、滚动预算、零基预算等，单位应本着遵循经济活动规律，并符合自身业务特点和管理需要的原则，正确选择预算编制方法，以此来提高预算的编制效率，提高预算指标的准确性、科学性和可行性。

(三)严格全面预算管理的执行，实施内部控制的事中控制

首先，进一步推动政府收支分类改革，对正式下达的全面预算目标进行层层分解，落实各个部门的预算责任，确保全面预算的有效执行。

其次，执行预算过程中，及时组织资金收入，严格控制资金支出。合理安排经费开支，先确保人员经费支出，再保证必要的办公经费，最后在严格审核的基础上安排其他支出，防止支出前紧后松⑤，严防年底突击花钱，杜绝浪费。特别要严格资金支付业务的审批控制，及时制止不符合预算目标的经济行为，严防随意改变预算资金用途，严防超额使用资金，确保各项业务和活动都在授权范围内运行。

最后，加强预算执行过程中的实时监控，及时发现和纠正预算执行中的偏差③，确保收入、支出、政府采购等各项业务和事项都符合预算要求。批复的预算不得随意调整，避免预算失去严肃性和刚性，但是对于因为国家政策、单位职能或其他环境因素发生变化，而不得不调整、追加预算的情形，必须遵循严格的审批程序。

(四)加强全面预算管理的考评，进行内部控制的事后控制

全面预算管理的其中一个关键环节就是考评，预算管理如果缺少考评环节，预算执行者就有可能缺乏预算执行的积极性和主动性，同时全面预算管理的作用、内部控制的作用可能会丧失殆尽。通过预算考评可以增强全面预算管理的严肃性、刚性、约束性、激励性等，不仅能为预算的全面执行注入活力和动力，也为今后的预算管理、内部控制奠定基础。预算考评要遵循目标性、可控性、客观公正、利益挂钩、制度化的原则①，建立预算考评机构，制定预算考评细则，制定预算奖惩方案，切实做到预算考评公开透明、有奖有惩。

五、结束语

全面预算管理作为18项内部控制应用指引中的重要一项，几年的时间就已经惠及了部分企事业单位。行政事业单位应当在多年预算实践的基础上，对全面预算管理建章立制、提高编制质量、严格执行、加强考评、提升功能，发挥其在内部控制中的作用，促进行政事业单位战略目标的实现。

注释：

①张长胜.企业全面预算管理(第二版)［M］.北京：北京大学出版社，2013.

②第八届全国人民代表大会第二次会议.中华人民共和国预算法［Z］.1994－03－22.

③财政部会计司.企业内部控制规范讲解2010［Z］.北京：经济科学出版社，2010.324 －348.

④财政部，证监会，审计署，银监会，保监会.企业内部控制规范 2010［Z］.北京：中国财政经济出版社，2010.49.

⑤熊小兵119.行政事业单位预算管理中存在的主要问题［EB/OL］.http：//wenku.baidu.com/view/3098a98c6529647d2728529c.html，2012 －05 －14.

［1］储长应.行政事业单位全面预算管理与内部控制建设［J］.经济师，2011，(8).

［2］李静.对行政事业单位的财务管理的加强［J］.中国外资，2011，(12).

［3］王梅娟.关于加强行政事业单位财务管理的思考［J］.江南论坛，2011，(6).

［4］陈志敏.加强行政事业单位固定资产管理的思考［J］.中国乡镇企业会计，2011，(7).

［5］水艾平.关于事业单位全面预算管理的思考［J］.现代商业，2011，(24).