我国农村社会保障存在的问题及对策研究

任晓亚

（山东师范大学，山东 济南 250014）

“三农”问题一直以来都是困扰我国国民经济发展的一个重要因素，能否解决好“三农”问题事关现代化建设的全局。农村社会保障制度是应对“三农”问题的关键制度，也是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要内容。认真落实和贯彻农村社会保障的相关工作，是实现农村经济社会和国民经济全面健康发展的内在要求。因此，必须推进农村社会保障的建设和发展，切实保障农民的基本利益，维护农村社会的稳定。

一、我国农村社会保障体系的构成

从目前我国农村社会保障工作实施的情况来看，农村社会保障体系主要包括以下三方面内容：新型农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度。

（一）新型农村养老保险制度

新型农村养老保险是国家社会保障体系的重要组成部分，是为了保障农村居民的老年基本生活，通过个人缴费、集体补助、政府补贴三种筹资模式相结合，并配合家庭养老、土地养老、社会救助等其他社会保障措施而建立的社会养老保险制度。我国于2009年在10%的农村进行试点工作，预计到2020年实现农村的全覆盖，它同取消农业税、实施农业补贴一样，成为惠农政策的一项重大举措。

（二）新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，由个人、集体和政府三方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。特点是通过个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。我国于2003年起在全国部分县（市）试点，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。这是我国历史上政府第一次为解决农民的基本医疗卫生问题进行大规模的投入。

（三）农村最低生活保障制度

为了切实解决农村贫困人口的生活问题，我国于2007年在全国农村实施最低生活保障制度。对于家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的村民，由当地政府对其进行援助，以解决基本生存问题。其目标是将符合条件的农村贫困人口全部纳入最低生活保障的范围，以有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。

二、我国农村社会保障存在的主要问题

（一）法律法规不健全，缺乏法律保障

健全的法律法规是农村社会保障制度得以贯彻落实的有力保障，农村社会保障必须以此为依托才能使各项事宜顺利地进行。然而从我国农村社会保障的立法现状来看，立法主体混乱、立法层次较低、立法层级无序是一个存在已久的问题。虽然我国从1998年就设立了劳动和社会保障部，但至今还没有颁布一部专门的法律来规范农村的社会保障工作，也少有规范农村社会保障的法规。即使是已经形成了一些相关的法规、规章和条例，也大多是孤立存在的，缺乏统一性，没有形成正规的法律体系，很难发挥作用。从法律执行的角度来看，由于立法模糊不全、相应的法规不统一、执行力度差，使得各行政主体在实施工作的过程中缺乏法律依据和法制保障。以上这些情况使得我国农村社会保障工作无法可依、无章可循，严重影响了我国农村社会保障的实施。

（二）财政支持不足且分配不均

资金是保障农村社会保障顺利进行并取得良好效果的核心问题，但是在资金的筹集和使用中却存在一系列问题。首先，政府对农村社会保障的资金投入不足。从养老保险来看，民政部1992年印发的 《县级农村社会养老保险基本方案》明文规定，保险基金的筹集方法是个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持。这样的规定使政府的责任相对较小。从医疗保险来看，相当一部分农民还面临着“看病难、看病贵”的问题，这也折射出政府的财政支持力度小。从低保救助方面来看，低保救助水平无法与快速上涨的物价相抗衡，且低保覆盖面窄，无法真正解决低保农民的生活困境。其次，资金的分配存在城乡差异。我国的社会保障体系在城市和农村中实施的是两种不同的模式，城市的社会保障模式是国家保障，而农村的社会保障模式是家庭保障为主，集体保障为辅。城市居民的收入水平本身就高于农村村民，加之国家社会保障资金的投入又倾向于城市，使原本就不均衡的城乡收入差异更大，更加剧了城乡之间的矛盾。由此可见，这样的社会保障违背了它的初衷，农民参加社会保障项目的积极性遭到抑制，农村社会保障的难度也随之加大。

（三）保障水平低，保障覆盖面窄

伴随着我国经济的迅猛发展，人民的生活水平逐渐提高，城市作为改革开放以来的极大受益者，无论是收入水平还是社会保障水平都得到了很大提高，然而农村却一直处于较为落后的状态。农村的社会保障工作尚处于刚刚起步的阶段，各种机制还不健全，社会保障体系还未真正建立起来。农村的社会保障水平不仅远远低于城市，而且也落后于自身经济发展的客观需要，许多保障项目并不能满足农民的生活需要，而且大多数项目还处于试点阶段，保障力度有限。除了保障水平较低，狭窄的覆盖面也不能满足农村的需求。就目前来讲，我国农村社会保障体系还很不健全，保障形式主要局限于农村社会救济、社会优抚、农村“五保”和试点地区的农村社会养老保险及合作医疗保险，保障的对象大多是家庭困难的人、光荣的人以及有条件参加养老保险和医疗保险的人，而剩下的大多数人还无法享受社会保障。更为严重的是，农村社会保障中还普遍存在弄虚作假、徇私舞弊的现象，使许多真正需要保障的农民得不到切实的保障，而并不需要的人却霸占了名额。

（四）管理不规范，缺乏监督

我国农村社会保障制度旨在提高农民的生活水平，缓解农村社会矛盾及城乡矛盾，然而政策在制定和实施的过程中过于仓促，制度设计不够合理周全，从而导致在管理上存在一定难度，管理不规范、不完善。目前，我国农村社会保障管理呈现出政出多门、各自为政的局面，既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。由此导致了制定和执行政策的机构长期处于无序的状态，各自为政，互相扯皮，严重影响了管理工作的效率。同时，农村的社会保障工作缺乏有效地监督。这不仅体现在缺乏专门的监管部门，而且体现在监管群体弱小、监管条件有限、监管手段陈旧、监管效率低下。由于对权力的运行缺乏监督，致使权力腐败滋生，影响到农村社会保障制度的公正高效运行。由此可见，管理的不规范与缺乏监督并存，严重妨碍了农村社会保障事业的健康发展。

（五）农村特殊群体保障欠缺

进入新时期以来，农村社会发生了巨大的变化，农村社会保障也面临更多的新问题，如何处理好这些新情况，是对农村社会保障制度的一个挑战。首先，农民工群体的保障欠缺。由于土地带来的效益远远低于外出打工，越来越多的青壮年农民外出务工，形成庞大的农民工群体，他们常年从事工人工作，但却无法享受与工人同样的待遇。其次，失地农民的保障欠缺。土地是农民生活的核心资源，然而在城镇化过程中，越来越多的农民失去土地，政府及开发商给予的征地补偿，远远无法解决失地农民的生存及养老问题。再次，计划生育对象的保障欠缺。自我国实施计划生育政策以来，农村家庭人口数量急剧下降，在政策实施较好的地区，很多家庭只有一到两个子女，随着早期实行计划生育的群众陆续进入老年，他们的养老问题开始面临考验，这个问题解决不好，将直接影响到我国计划生育政策的实施。

三、完善我国农村社会保障的对策建议

（一）建立和完善农村社会保障制度的立法体系

建立完善的农村社会保障制度，经济实力和法律体系是两大支撑。正是由于法律规范的欠缺，才使得农村社会保障工作中种种问题产生。因此，首先也是最重要的就是要建立以农村社会保障法为核心的完备的农村社会保障法律体系，以强化农村社会保障的法制性，保障各项工作有序进行和可持续发展。其次，国家应尽快制定关于农村社会保障的专门的法律，如农村养老保险法、农村合作医疗保险法、农村最低生活保障法等，以便于更好地“对症下药”，使各项具体的工作有据可依。最后，可给予各地区一定的自主权，使其根据本地区的历史文化条件和经济发展状况实际，制定出更具针对性的农村社会保障相关条例，指导本地区农村社会保障工作的顺利实施。

（二）加大财政支持力度并合理分配

建立健全农村社会保障制度，资金支持必不可少。为使资金供给链稳固，需做好以下工作。

1.拓展资金来源

农村社会保障的资金来源必须确立国家、集体和个人三方筹集的原则。从国家角度来讲，必须体现政府的财政责任，增强国家是农村社会保障责任主体的地位，政府应建立持续稳定的财政投入机制，并将其纳入国民经济发展的总体战略布局和长期发展规划。从集体角度来讲，集体也应发挥相应的作用，在经济较发达的地区，集体应多做一些贡献，而在集体经济欠发达的地区，政府应作出适当的补充，以弥补集体经济的不足。从农民个人来讲，应更新陈旧的观念，积极为农村社会保障资金作出贡献。

2.合理分配资金

在既定的社会保障投入下，如何分配好资金的使用，关系到城乡发展的平衡与社会的稳定，因此，应从社会公平的角度出发，加大财政对农村社会保障的倾斜，保障农村各项工作的开展。

3.实现农村社保基金保值增值

农村社会保障资金的规模较大，其运营途径主要是投资和银行储蓄两种。银行储蓄相对于投资来说收益较少，因此，应将重点放在投资上。投资在带来较大收益的同时，也存在一定风险，在选择投资的方法上一定要谨慎，较为保险的选择是购买基金和国债，既能带来较大的收益，又有一定的保障性，以此来实现社保基金增值的良性循环。

（三）提高保障水平，扩大覆盖面

针对我国农村社会保障水平较低且覆盖面窄的现实，我们应加快完善农村社会保障体系，建立覆盖面更广的社会保障制度。首先，进一步完善新型农村合作医疗。加大财政的投入水平，逐步提高报销额度，简化报销程序，改进医疗服务水平。其次，进一步扩大新型农村社会养老保险。与过去以个人缴费为主的老模式相比，新农保显示出更大的财政优势，国家财政在保险费的缴纳中发挥了更大作用。我们一方面要抓好试点工作，认真总结试点经验，积极探索推广方法，争取早日实现制度的全覆盖；另一方面要借鉴国外农村养老保险的先进模式，拓展农村社会养老的思路，建立多元化、多层次的农村养老模式。再次，进一步落实农村社会救助制度。扩充社会救助的形式，建立以低保制度为主体，以临时救助、特殊群体救助和优惠政策等为补充，统筹考虑医疗、教育和住房救助，全面建立农民应对基本生存风险的救助保障体系。同时要加强农村社会救助工作实施中的公平与公正性，做好条件审核工作，使救助资金最终达到真正需要的人手里。

（四）规范管理，强化监督

农村社会保障管理体制不规范严重影响了农村社会保障事业的健康发展，因此，要强化农村社会保障制度的制衡机制。一方面要加强农村社会保障管理机构建设，建立一个在全国有统一权威的社会保障管理机构，为具体工作提供统一的指导。另一方面要加强农村社会保障机构队伍建设，通过相关培训提高内部职工素质，积极引进外部专业人才，努力培养和塑造一直专业化的队伍，以适应现代化市场管理的需要。

强大的监督机制能提高农村社会保障制度的运行效率，增强群众对社保制度的信任度，保证农村社会保障的持续发展。一是要建立专门的监督管理委员会，对农村社会保障工作尤其是社保基金的收入、发放和运营情况进行实时的监控，严格控制弄虚作假、以权谋私等现象。二是要扩大监督群体的队伍，充分发挥农民对社保制度的监督。在这个过程中，要筛选出高素质、合格的农民队伍，并将其作为主体力量，对涉及其自身的事务充分发挥民主监督，不断探索农民参与的长效机制。三是要改善监督环境，不断提高监管能力。通过创新监管手段、增加监管经费、引入高素质专业人才、利用先进的技术手段等提高监管的效率。

（五）加快完善农村特殊群体社会保障

面对新时期出现的新情况和新挑战，农村社会保障必须正面应对这个问题，积极处理好农村出现的特殊群体的保障需求。

1．农民工群体的保障

这部分群体处于农村和城市管理的交叉区域，因此应获得农村和城市的双重保障。作为农民，他们应获得农民享有的以土地为核心的一切权力；作为城市工作者，他们应享受城市生活的相关待遇，在就学、就医、住房、养老等基础性问题上得到充分保障，逐步融入城市生活。

2.失地农民的保障

政府在征收土地的过程中，要处理好失地农民的生存和养老问题。通过定期补偿的形式取代一次性补偿，使农民获得长期的收益保障。同时，要创造各种平台为失地农民解决就业问题，避免出现靠吃补偿金度日的局面。此外，政府可以逐步建立面向失地农民的社会保障基金，将失地农民纳入城镇社会保险体系当中。

3.计划生育对象的保障

随着早期计划生育的对象逐渐进入老年，如何协助其子女完成他们的养老，是一个亟待解决的问题。国家通过对独生子女父母发放补贴的方法已在农村发挥作用，但是补助力度还很微弱，不能解决根本问题。因此，各级政府应承担起相应职责，充分发挥财政作用，加大补助力度，保障其基本的生存需求，如医疗、养老等。

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