完善地方政府外国政府借款和国际金融机构借款担保管理制度的探讨

赵 琦

(焦作市投资集团有限公司，河南 焦作 454150)

随着我国融入经济全球化程度的加深，我国同世界各国经济联系日益提高，吸引和利用外资规模不断扩大。外国政府借款和国际金融机构借款因其具备的利率低、期限长、重点支持基础设施建设等特点，在我国各级政府间的外债项目占比越来越大。因同级财政部门要对其借贷项目进行担保，使得一旦发生项目违约，则加剧了政府财力的代偿风险，因此，外国政府借款和国际金融机构借款项目担保管理和反担保措施的完善和健全就变得尤为重要。

一 外国政府借款和国际金融机构借款项目的担保现状

1.外国政府借款和国际金融机构借款在我国地方外债构成中占据举足轻重的地位

外债一般包括外国政府借款、国际金融机构借款、国外商业银行借款、出口信贷、发行外币债券等形式。其中外国政府借款和国际金融机构借款因具有低息或者无利息、借款时间较长，较多支持发展中国家的基础设施建设等特点而在我国所有外债项目中占比较大。特别是地方政府，因不具备发行外币债券的条件，因此较多采用世界银行、亚洲银行、美国进出口银行、日本、德国、西班牙、以色列政府贷款等外贷资金。

2.外国政府借款和国际金融机构借款的特点

我国地方政府较多采用项目单位作为债务人并承担还款责任，地方财政部门提供还款保证，转贷机构作为对外最终还款人的这种外国政府借款和国际金融机构借款类型，借款主要集中于交通能源、基础设施、卫生教育等领域，期限10-40年不等。债务人有企业单位还有各级行政事业单位。地方财政部门是本级政府贷款的债权和债务代表，外债涉及国家信誉问题，因此到期无论采取何种办法都确保偿还，如果项目单位无法偿还，最终被扣款的就是担保方-各级财政。

外债项目人包括企业、行政、事业单位等，行政事业单位。外债较多集中于医院、学校、公安消防等职能领域。

3.外债项目的主要担保措施

(1)目前对外债的担保和偿还方式是，财政部作担保转贷给项目方，由县级财政向市级财政出具《还款保证函》，市级向省级财政出具，省级财政向财政部出具《还款保证函》，在项目方无法按时还款时，财政部将从省财政账户中直接扣款，省财政又从项目所属市县级财政扣款。项目还款肯定能落实，但是最终的偿债风险有可能转嫁到项目同级财政部门，同级财政部门存在着代偿风险。

(2)如果项目单位不是同级财政部门，而是行政事业单位类别，因同级财政部门有还款保证，则一旦出现风险同级财政部门仍然无法规避代偿责任。在这样情况下，同级财政部门一般采取让项目单位的主管部门出具担保函，承诺出现风险时代偿，但是因为主管部门也是行政部门，除了日常经费收益外基本不具有实际还款能力，由于事业单位的反担保措施发展滞后，因此该担保措施形同虚设。同级财政部门代偿风险依旧。

(3)如果项目单位是企业性质经营单位，因同级财政部门有还款保证，则一旦出现风险同级财政部门同样无法规避代偿责任。在这样情况下，同级财政部门一般采取让项目单位提供反担保措施或者担保承诺函的办法来规避风险。因反担保措施较为复杂，一旦设计的不合理，到期出现项目单位逾期时，则同级财政部门催收将会耗费大量的人力和物力，而且效果不佳。

二 外国政府借款和国际金融机构借款项目担保措施的不足和风险

1.外国政府借款和国际金融组织借款缺乏规范可行性分析

借款的可行性在专业的金融部门内有一套完善的资信和评估手段进行分析和测试，测试指标达到一定要求后才可以实施借款。而对于国际金融机构和外国政府贷款而言，仅仅需要贷款项目同级财政部门出具可行性方案就可以顺利放贷。因此贷款项目同级政府本着尽可能多争取外债的想法，有可能造成先多举债而不考虑还款能力的现象。

地方政府财政部门对项目单位是否有足够的能力举借外债缺乏专业的分析。由于受到地方政府多举债思维和自身分析能力的影响，财政部门无法对贷款项目单位的债务情况包括对外担保等隐形债务风险及贷款项目单位的偿还贷款能力做出准确评估，为以后的还款埋下隐患。特别是一些经营性事业单位的贷款，因经营性事业单位并不具备较强的盈利能力从而造成很多外债项目从项目立项初期就先天不足。与此同时地方政府外债监控预警指标较多关注地方政府未来是否具备借外债能力，对单一项目偿债风险缺乏统一的指标进行衡量。

2.反担保措施不健全不规范

在专业的担保机构内，为了规避一定的风险，担保机构根据担保额度收取一定的担保手续费，提取一定的担保风险准备金以弥补今后可能的代偿损失。但是对于外国政府借款和国际金融机构借款所形成的担保问题，财政部门作为反担保的职能部门，没有收款的权利(即使给企业类单位外债项目也没有收担保费的先例)，没有专业的队伍和人员对反担保措施进行可行性分析和研究。

(1)行政事业资产反担保措施选择性狭小。对于企业类项目单位来说，因我们国家相应的土地抵押登记、房产抵押登记、股权质押登记、包括刚刚开始执行的应收账款权利质押系统等担保措施相应来说比较多元化和健全，在土地部门、房管部门、工商部门及人民银行已经具备完善的登记系统来对抗第三人，因此反担保措施有一定的可选择性。国家不允许行政单位对外担保，对于事业类项目单位从制度层面来说，各个职能部门的抵押登记系统不适用，因此，事业单位的反担保措施选择性较小。

(2)国家法规的设计滞后于实践的发展。2001年发布的《城市房地产抵押登记办法》中规定用于教育、医院、市政等公共福利事业的房地产不得设定抵押。因公立医院产权属于国家，涉及公共医疗问题可以不允许设定抵押登记，但是对于股权多元化的私立医院，因为投资主体对投入的资产享有收益分配和处置的权利，私立医院按照法理理解应该可以进行抵押登记从而融资，可是在实践当中各种投资主体成立的医院资产都不允许抵押登记，担保方式的缺失则相当于对医院限定了较为狭小的融资空间。同样，医院等事业单位的收费许可权的登记抵押问题也缺乏一个统一的征信系统来做，国家对于事业单位的征信系统法制建设的滞后，造成了担保措施的不完善，制约了事业单位的融资发展。

(3)由于信息不对称，反担保措施不具有可操作性。在实践中有些外国政府借款和国际金融组织借款，很多项目单位都是一些硬性的信用担保，仅仅书面承诺按期还本付息。由于信息的不对称，某些项目单位还存在把少得可怜的担保方式已经抵押给国内融资机构的情况下，又作为反担保方式承诺给外国政府借款和国际金融组织借款的担保部门-各级财政部门，一旦出现的违约风险，反担保措施缺乏可执行性。

3.代偿时执行力度不足反担保措施难以执行

外国政府借款和国际金融组织借款中各级财政部门是项目担保单位，一旦各种反担保措施存在瑕疵，不健全、不完善，形成代偿风险后，各级财政部门抓紧进行追偿，如果项目单位是企业法人，则诉诸法律手段进行追索，需要耗费大量的人力物力和财力进行官司的诉讼，造成资源的浪费。而如果项目单位是行政事业单位，因当时各级财政部门和行政事业单位签订的反担保措施手段是内部协议，较少在各级登记机关办理抵押登记，缺乏法律效力，因此反担保措施难以执行。

三 加强外国政府贷款和国际金融机构贷款担保管理的举措

1.法律法规方面

(1)完善外债管理的信息化建设。对于允许借外债的经营性事业单位，可尝试参照企业建立类似贷款卡登记及年检制度，所有融资和对外担保信息都在卡上存续，与人民银行的信息系统进行对接，可随时查询贷款和担保的余额。对于企业性质项目单位来说，可尝试其外债信息同时纳入人民银行贷款卡征信系统，外债履约记录与内债具有同等效力。一旦承借外国政府借款和国际金融机构借款，则所有融资和负债信息一览无余，征信记录也记录在案。一刷即知，而不会因为部门利益，信息的不对称，造成项目单位少报负债构成，掩饰隐性债务，从而规避不具备外债条件项目单位挤占外债额度现象的发生。

(2)加强事业单位担保法制建设。对于事业单位来说，2006年国家已经允许事业单位享有对外投资、对外担保、对外出租资产获得收益的权利，事业单位相比较于行政单位来说因为有事业法人登记制度，因此，其经营活动越来越趋同于企业法人，而企业法人具有健全的资产登记制度，所以担保措施较为完善。某些事业单位具有公益、公共事业性质，但我国关于其房产、土地、收款权利等抵押和质押的资产缺乏法律的有效规定。随着时代的发展，已经允许部分事业单位领域产权多元化，比如说允许民营资本投资医疗卫生、教育等行业，而对于民营资本的投资相应的资产抵押登记制度又没有建立，因此，建立健全事业单位资产登记制度，是完善外国政府借款和国际金融组织借款中事业项目单位反担保措施的有力保障。

2.技术操作层面

(1)建立健全地方外债预算控制。各地方政府严格按照国家外债预警指标进行外债的总量。尝试编制政府债务预算，债务预算和总预算进行衔接和协调，预算中不仅对每年由财政偿还的债务进行还本付息的提前安排，而且要考虑到财政之外的项目单位外债逾期可能出现代偿风险问题。财政预算可尝试每年适当安排一定的担保代偿资金，用于偿付支出。

(2)项目前期，加强地方政府外债质量控制。对于外国政府贷款和国际金融机构贷款要重视项目的前期立项和可行性研究分析，可聘请会计师事务所、律师事务所等相关中介机构对项目的投资回报和资产负债状况做出专业鉴证和分析，报同级财政部门审核备案，在完善反担保措施后，同级财政部门才可以提供担保承诺。从而形成完善严谨的担保程序链条。

(3)重视项目执行中风险的控制。国家规定，各级财政部门要对项目的执行情况进行监督检查，则随时建立项目预警机制，必要时可聘请中介机构和律师参与对项目的监督检查，一旦发现有违约迹象，采取资产保全或者诉诸法律保护的手段，第一时间落实反担保承诺，把损失规避到最小。

(4)建立法律追究责任机制。在项目的落实过程中，要建立法律追究风险机制。一旦出现违约风险，随时追究项目立项和审批过程中相关责任人的责任，重点在项目立项是否违规，项目偿债能力分析是否真实，项目反担保措施是否落实。地方项目审批部门要建立项目法律鉴证体制，以确保项目在任何环节都具有专业法律意见。

[1]财政部关于印发《地方政府外债风险管理暂行办法》的通知财金[2008]20号

[2]《国际金融组织和外国政府贷赠款管理办法》(财政部令第38号)

[3]关于印发《国际金融组织贷款赠款项目绩效评价管理办法》的通知(财际〔2013〕5号)

[4]《外国政府贷款管理规定》(财金[2008]176号)