我国城镇化过程中政府行政行为合法性问题的分析

张 强

（山东师范大学公共管理学院，山东 济南 250014）

我国的城镇化概念并不等同于城市化，它是由我国学者创造的中国专有名词。辜胜阻在 《非农化与城镇化研究》一书中，使用并拓展了“城镇化”这一概念。[1]而后，中共中央第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中正式采用“城镇化”这一说法。我国城镇化在1978年仅为17.9%，短短30多年后，到2012年已经达到了52.6%。这其中一方面是由于经济的发展带动的城镇化的自然发展，另一方面，则是我国政府的极力推动。然而在城镇化过程中，却出现了一系列政府行为不合法的问题。要想理解什么是“合法性”，必须首先了解合法性的理论渊源。

一、合法性理论概述

合法性问题，在20世纪的理论社会学和政治学的讨论中，一直是个热点。所谓合法性，就是政治秩序的正当性和合理性。关于西方合法性范式，一般来说分为三种，即规范主义合法性、经验主义合法性以及程序主义合法性。

1.规范主义合法性。规范主义合法性最早起源于苏格拉底、柏拉图以及亚里士多德等人的古典政治学思想。他们所关注的是一种“应然”或者说“应当”。到西方思想启蒙运动时，欧洲思想启蒙家们则更侧重于“契约”和“公意”的视角来审视“合法政府”与“合法的权力”。洛克认为，政治权力是人民所委托用以谋求其福利和保护其财产的这种权力只起源于契约、协议和构成社会的人们的相互同意，只有具备一致同意，才能创立合法政府。[2]而卢梭在《社会契约论》中认为强力并不构成权力，而人们只有对合法的权力才有服从的义务。合法的权力就是基于“公意”。是否合乎公意也就成为检验政府合法性的唯一标准。[3]

2.经验主义合法性。到十九世纪，传统的社会契约论收到各种批判而逐渐衰落。随之而起的则是经验主义合法性。韦伯第一次提出了合法性概念并对合法性问题进行了系统的探讨。根据韦伯的看法，任何形式的统治，只有当它被人们认为是具有“正当”理由的时候，才为人们所服从，从而具有合法性。也就是说，政治统治只要获得被统治者的认可和服从就具备其合法性。那么政府就需要构建公民的一种合法性信仰。这里韦伯将合法性分为三种类型，传统型、个人魅力型以及法理型合法性。[4]

3.程序主义合法性。20世纪70年代以后，西方学术界开始出现规范政治哲学复兴的热潮。程序主义合法性便是建立在对经验主义合法性批判以及对规范主义合法性的反思基础之上的。哈贝马斯在合法性问题上的一个重要论断就是“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”。[5]也就是强调政府不能仅仅依靠民众认可和服从而得到合法性，它应该是代表正义和真理，具有其价值性。程序主义重视民众的政治参与以及理性反思。 只有如此，政治秩序才可称为合法的。

在笔者看来，政治秩序或者说政府合法性必须建立在公意基础上。也就是政府必须符合公共利益，代表并维护公共利益。现代合法性的理念就是法治，而政府法治的一个重要标志就是依法行政。依法行政是我国政府贯彻依法治国理念的重要措施，其基本要求第一条就是合法行政。然而，在城镇化过程中，政府的某些行为却偏离了合法性，没有很好做到依法行政。

二、城镇化过程中我国政府行政行为的合法性危机

（一）政府在城镇化过程中行政行为合法性危机的具体体现。

1.非法征地与暴力拆迁。在城镇化过程中，最集中和最频发的事件就是非法征地和暴力拆迁，由此引发的群体性事件更是层出不穷。而我国政府征地和拆迁都是参照《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》。2011年，国务院出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》。但无论旧条例还是新条例，都无法消除人们对其合宪性合法性的质疑。而目前的《土地管理法》在有关集体土地产权制度上存在缺陷，而且大部分内容只是做了原则性规定，使行政行为有过大自由裁量权，侵害农民土地利益。

此外，城镇化过程中官商勾结，贪污腐败，使得征地拆迁成为政府和房地产商的“圈地”运动。政府官员腐败行为，更是加剧了行政行为合法性的危机。

2.城镇规划不合理。当城镇化逐渐进入政府视野并发展为热点项目时，某些地市往往不顾自身的经济能力和客观需求，使城镇化呈“大跃进”式发展，一味追求城镇化规模。城镇规划存在诸多问题。如苏州大学教师黄学贤指出，城镇规划透明度不够，缺乏有效公民参与，规划更改随意性强，缺乏科学与审慎态度。[6]城镇规划的不合理直接导致诸如棚户区问题、城市卫生环境问题、旧城区荒废问题等产生。这种由于规划不合理导致的城镇粗放式发展，严重阻碍了城镇化综合质量和功能发挥。

3.城镇化过程中的污染问题。城镇化中环境污染的一个重要原因就是以上提到的城镇规划不合理。城镇化过程中诸如污水处理、生活垃圾处理等基础设施不完善，城区建设中人均公园绿地面积不足，这些都是政府行政失职表现。此外，各地争相推进城镇化，一个重要考虑原因便是更有力招商引资。但是，由于片面追求经济效益，盲目引进各种污染企业，也造成了当地生态环境的恶化。比如各地多次爆发针对PX项目的群体抗议事件，更是加重了政府公信力危机。政府种种行为导致的环境污染事件，无疑使民众对其行政行为合法性产生质疑。

4.城镇化过程中公共服务差异化。在城镇化过程中，政府在公共财政的运用上出现偏离，尤其是现阶段对待农民工子女教育问题，政府的行为直接造成了城乡差别。此外，就业保障、社会福利保障、医疗保障往往不能顾及到进城农民，造成城市内部二元结构，“一边是高楼林立，一边是棚户连片”。政府行政行为明显偏离了公共利益，导致其合法性危机。

（二）城镇化过程中政府行为出现合法性危机的原因

综合政府行政行为合法性危机的具体体现，其深层原因主要包括三点：第一，政府凸显“经济人”特征，忽略甚至损害公共利益。某些官员甚至打着“公共利益”的旗帜，官商勾结，贪污腐败；第二，政府在行使权力过程中，其行政行为往往依照自身制定的行政法规与规章，而这些行政法规和规章却往往不符合公共利益甚至违宪，造成其行政行为的不合法；第三，行政决策往往缺乏科学性和民主性，既没有征询专家学者建议，也未进行适时的民众听证，在实施过程中发生明显的偏差，背离了公共利益。解决城镇化过程中政府行为合法性危机，就必须加强依法行政，落实依法治国的理念。

三、政府城镇化过程中加强依法行政的路径选择

（一）加强立法，使政府行为真正符合宪法精神和公共利益。政府在行政过程中，必须更多依照宪法和法律而非自身制定的法规规章，做到真正的有法可依，依法行政。因此，必须提高立法层级，针对征地拆迁，尽快由人大制定并通过《征地拆迁法》，建立公平合理的拆迁补偿制度和公开正当的征地拆迁程序。[7]公共利益是衡量政府行政行为合法性的标准，因而，必须加强立法，使政府行为真正符合宪法精神，符合人民群众的根本利益。

（二）增强行政行为的科学性和民主性。在法源多元化的现实中，依法行政不能仅仅要求行政行为与“法”保持一致这一最基本要求，而应更具科学性和民主性，才能使得依法行政更具“合法性”。这就要求在城镇化过程中，政府应该积极引入第三方建议监督制度。比如，在城镇规划中，建立专家咨询制度，提高规划的科学性。在土地征用和房屋拆迁过程中，要建立听证制度，积极听取群众的利益诉求。

（三）建立健全行政监督和行政问责制度。在城镇化过程中，政府掌握规划审批、土地审批等一系列重要权力，而权力一旦失去监督就极易滋生腐败。建立健全行政监督和行政问责制度，对于规范政府行为，防范官员贪污腐败，具有重要意义。要重点对掌握实际权力的部门和官员进行监督，推行政务公开，接受媒体、民众的监督，努力构建透明型政府。此外，还要对城镇化过程中出现的诸如贪污腐败、不合理规划、非法土地审批以及暴力拆迁等行政行为进行及时问责，建立相应的问责机制。

（四）努力实现公共服务均等化，消除城乡二元结构。公共服务均等化就是要实现城乡一体化发展，让城镇化的发展惠及到每一位城乡居民。实现公共服务均等化，就业、教育、医疗、养老等问题尤为关键，这就要求政府在运用公共财政上有所偏向，重点解决好进城农民的社会保障、医疗卫生保障，以及农民子女教育均衡化。尤其在“农民工”问题上，政府不能持有偏见，而要真正做到均等化服务。政府行政角色定位为公共服务的提供者和公共利益的维护者，其行政行为才能更具“合法性”。

[1]辜胜阻.非农化与城镇化研究[M].杭州：浙江人民出版社，1991

[2][英]约翰·洛克.政府论[M].北京：光明日报出版社，2009

[3][法]卢梭.社会契约论[M].武汉：武汉出版社，2012

[4]张娟.规范主义经验主义程序主义——西方政府合法性理论的范式演变[J].甘肃理论学刊，2008（2）

[5][德]哈贝马斯.合法化危机[M].上海：上海人民出版社，2000

[6]黄学贤，齐建东.农村城镇化进程中依法规划方面存在的主要问题探析[J].云南大学学报法学版，2010（6）

[7]范桂红.城镇化进程中拆迁问题的法律缺陷与路径选择[J].兰州商学院学报，2011（2）