转型时期政府公信力弱化问题探析

王 娟

（山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100）

我国社会对政府公信力的关注是近几年的事情，传统观点认为政府是一切合法权力的集合，政府公信力是政府权力与生俱来的。但改革开放和市场经济的不断发展推进了我国社会的转型，社会政治、经济、文化、思想等方面都发生了巨大的变化，公众对于政府能够满足其各方面需求的期望与政府不能完全满足公众的期望之间的矛盾在逐渐加深。在这种情况下，传统意义上政府与生俱来的公信力不再是天经地义的，受到了社会公众的质疑，政府公信力也成为学者研究的话题。

一、政府公信力弱化的背景

（一）政府公信力的内涵

政府公信力涉及两个方面，一是政府信用，一是政府信任。目前学术界对于政府公信力的界定可概括为两类。一类从政府信用角度将政府作为主体，社会公众作为客体，认为政府公信力是政府通过自身建设来满足社会公众的要求从而获得社会公众信任和支持，以及政府获得这种信任和支持的能力；一类从政府信任角度将社会公众作为主体，政府作为客体，认为政府公信力是社会公众对于政府信用的一种评价。 笔者认为，政府公信力涉及政府获得信任和社会公众给予信任两个方面，实际上是政府与社会公众的一种互动。就政府而言，就是通过履行权力执掌者的责任，遵守与公众的约定，满足社会公众的需求，从而建立信用；就社会公众而言，政府公信力就是其对于政府行为的一种主观评价及心理反应。

（二）现实中的政府公信力

政府公信力危机并不是某个国家所特有的现象，而是一个世界性的问题。许多西方发达国家经济和社会政治发展程度很高，但也面临着政府公信力危机。2003年盖洛普公司与环境问题国际组织合作，以是否信任社会各类组织及其领袖为题进行了一系列的调查。他们询问了47个国家的36000人，据说可以代表世界14亿人的看法。调查结果以不信任和信任的比率作为信任度，调查结果显示对于政府的信任度很低，表示不信任的有47%，表示信任的有50%，信任度为3，对联合国的信任度为21。[1]

那么，我国的政府公信力是一种什么情况呢？近年来学者分别进行了实证分析和理论论证。张旭霞在互联网上就政府公信力问题对网友评论进行了追踪调查并得出了以下结论：对政府持信任态度的约占20%，持不信任态度的约占80%。［2］另外，《小康》研究中心调查，结果显示 2011～2012 年度中国政府公信力指数为67.8分，比上年度提高2.8个百分点。与2010～2011年度相比，中国政府公信力指数在中国信用小康指数的三大单项指标中升幅最高，从2005年至今的走势看，中国信用小康指数中“政府公信力”这一单项指标在“原地踏步”了2年、“小步前进”了4年后，在近两年呈现出“步伐加大”态势。［3］在公众对政府的公信力的提升表示肯定的同时，对于政府信用建设也有更多的期望，如 “政府工作人员树立政府为民的思想意识”，“加强廉政建设”，“提高决策的科学化、民主化”，“坚持依法行政”，“提高公共服务水平”，“提高行政效率”等。

学者对政府公信力实证研究得出的结果进行了理论分析。现阶段我国面临着社会转型和行政体制改革，各种矛盾错综复杂，利益主体多样化，价值取向多元化,各种社会问题不断出现。我国公众受教育水平不断提高，社会民众的法律意识、权利意识、民主意识都在不断提高。信息传播媒介的多样化，网络的普及使得信息传播速度加快的同时透明度也随之提高，这都客观上对政府的行政能力提出了更高的要求。

二、政府公信力弱化的表现

（一）公共权力合法性受到质疑

政府公信力下降最直接的表现就是公共权力的合法性受到质疑。公共权力的合法性是政府存在的基础，根据人民主权原则，拥有主权的人民同意让渡一部分主权组成政府，政府代表人民行使公共权力实现公共意志有利社会的发展。但在实践中，政府往往会出现一些非理性化的行为，主要包括行政权力异化、行政腐败；公共政策价值取向与民众意愿相背离、缺乏稳定性、执行过程中存在偏差；政府绩效评估价值取向、评估的真实性受到质疑；对重大公共安全事件的瞒报以及在重大事件面前推脱自身责任等行为，这些都直接导致了公众对于政府信任的降低。

（二）公共政策的执行难度上升

政府公信力弱化会使得公共政策执行成本增高，究其原因是公众无法从公共政策中确立稳定的预期，在政策执行过冲中的变量会不断变化，会出现很多机会主义行为。公共政策的制定应以社会公众利益最大化为目标，以政策运行的环境为依据，保持政策的连续性和稳定性，即在客观环境和实际社会需求允许政策执行时，不因主观条件的变化而中断政策的执行，保持前后政策行为的衔接。但在实践中，由于官员晋升机制和绩效评价机制的不完善，造成政策在执行过程中出现许多外部不稳定因素的干扰。特别是在地区主要领导人换届之后，有些政策会被无故停放甚至取消。政策缺乏连续性和稳定性严重弱化了政府公信力，也增高了政策的执行难度。

（三）公众社会满意度下降

政府公信力就是社会公众对于政府行为的一种主观评价及心理反应。公众对政府认同的基础是政府职能的履行能够满足公众的期望。随着公众主体意识的不断增强，他们越来越意识到政府最重要的职能时提供公共服务，他们对政府的要求也在提高，政府如果不能很好地实现职能的转变，在政策的制定过程中不能充分考虑公众的利益需求，政策的执行与公众期望的公共利益最大化出现偏离，公众对于政府的满意度自然会下降。

三、政府公信力弱化的成因

目前我国政府公信力的现状不尽如人意，造成这一结果的原因不仅要从现阶段我国的具体国情及时代背景中寻找，也有我国官场传统文化的影响，但最根本的原因在于政府自身。下面笔者就这些因素进行简要分析。

（一）国内宏观环境因素

1、建国以来在短短的60多年时间中，我国经历了建国初期的百废待兴到改革开放经济的发展，取得了很大的成绩。我们也应该看到，在这么短的时间内取得如此大的成绩，在发展过程中必然会出现很多的社会问题和社会矛盾。政府在由原来的管理型政府向服务型政府转变，新旧管理体制在更新的过程中会出现管理职能上的缺失，这使政府对于一些问题的解决没有能够达到公众的期望。市场经济秩序的不健全也影响到了政府，政府的经济建设职能被夸大而公共服务职能被忽略，使其在进行决策时倾向于选择一种对自身有利的政策，政府的市场化导致了政府不再是为民做主的“父母官”，而成了追求自身利益最大化的市场主体，这样的政府在制定政策的过程中难免不会损害公众的利益。我国公众对政府的期望也在提高，在政府不能很好地满足其期望甚至损害其利益时，自然会对政府的信任降低。这些都导致了我国政府公信力的弱化。

2、信息传播媒介的发展。媒介是政府和公众之间建立信任关系的重要条件，现在网络技术的发展使信息传播的渠道更多，方式更加灵活。现在很多官员会开通信箱、微博，来听取公众对于一些政策的建议，这对于政府公信力的建立是有益的。但另一方面，一些片面的、夸张的甚至虚假的信息也传递给了公众，这阻碍了政府和公众之间互信关系的建立。

（二）传统的官场文化

我国历史上有着根深蒂固的官本位思想，在这一思想的影响下，历史上从来都是官为统治者，民为被统治者，而统治者的权力是皇权给予的，官员要效忠的是上而非民，这就使官员一般都是唯上是从，对民众不负有责任意识。这些思想现在仍然存在于部分官员的头脑中，认为其手中的权力是为上而非为民服务。这样的思想影响下，这些官员站在统治者的立场解决问题，对于公众的利益要求没有紧迫感，自然不会注意政府信用的建设。

（三）政府自身存在的问题

1.政府角色错位。“政府角色”可以界定为在既定的制度约束条件下，政府所拥有的与其职责、功能相对应的职责及其运用公共权力履行职责的行为模式的总和。[4]P109作为公共权力的执行者，政府拥有的公共权威不是一成不变的，当政府对于公共权力的运用与公众的期望出现偏差时，这种权威就会式微。在整个社会的运转过程中，政府扮演着一个特殊的社会角色，承担着政治统治和社会管理的职责，政府拥有许多法定的权力，同时也承担着许多职责和义务。而在众多的职能中政府最核心的职能是公众对政府寄予期望最大的公务事务，或者说公众只能寄希望于政府的事务。当政府不能满足公众的期待时，公众的政府角色期待与政府实际角色行为之间就会产生落差，继而出现政府角色扮演和职能履行错位造成的政府公信力的弱化。

2.政策缺乏稳定性。现行制度设计上有一套全方位的考核政府绩效的方式，但是在实际的操作过程中，受现今党和政府工作重心是经济建设的影响，很容易就会产生偏差，考核过程更多的是关注经济发展，特别是GDP的增长。这在无形中将地方政府官员的利益同地方经济的发展联系在一起。由此致使一些地方政府的行为模式明显地表现出了过度市场化、短期化的趋向。政府官员在发展本地区时，只关注高效的有形的政绩工程，政策发展的全局规划不足。而且，在同一个地区，每一任政府都对地区发展有自己的规划，政策制定的连续性不佳，致使地方出现很多的“烂尾工程”。

3.政府自利性。政府自利性最突出的一个表现就是政府行为取向对公共利益最大化目标的偏离，特别是地方政府的自利性表现最为突出。地方政府的自利性对于地方经济发展在一定时期内会产生一定的积极意义，但当这种自利性发展到建立在牺牲宏观公共利益基础上，建立在牺牲公众的利益基础上，就会产生巨大的负面影响。甚至可以说，地方政府的自利性正是造成转型时期地方政府日益严重的信用危机问题最主要的原因。比如近些年来不断高涨的城市房价，城市房价不断上涨固然有许多因素在起作用，但其中一个关键性的因素就在于地方政府基于自身利益所执行的“经营城市土地”的策略。高房价推动地价上升，政府再从经营土地中获取暴利，是许多地方房价不正常上涨的重要原因。

四、提高政府公信力的建议

政府公信力的弱化不利于社会的发展和稳定，而且政府公信力问题越来越成为公众关注的热点，因此重塑政府公信力成为新形势下必须解决的重要问题。提高政府公信力，最根本的还在于政府自身的改变，只有这样才能逐渐改变其在公众心目中的形象。

首先，政府应更加注重社会服务的职能，虽然经济建设是现阶段我国工作的重心，但是政府的主要职能在于提供良好的社会服务和维护社会的公平正义。政府要从原来的统治者或者说控制者变为服务者，真正做到为人民服务，为其解决实际问题，且将其作为工作的目标，这样才能获得公众的信任从而建立政府信用。

其次，政策制定和执行机制的完善。政府公信力的弱化在一定程度上是由于政府制定政策的失误造成的，因此政府在政策制定过程中，前期的信息采集和公开，制定过程中公众的参与，最后选择政策时还要考虑政策的连贯性，这些都需要政府各职能部门在工作中不断完善，最终的目的是要提高政府的公信力。前面说到政府的职能有维护社会的公平正义，这在各职能部门行使权力的过程中应该体现出来，但在实际操作过程中，有很多的以情代法、以权代法现象的出现。这些都有悖于社会的公平，只有严格按照法律法规和政策制度来解决问题，化解矛盾。在依法行政、依法办事的过程中才能切实提高各级机关的信用和公信力。

最后，加强政府工作人员的信用意识。政府只有诚实守信，才能形成政府信用，而政府只有具备了一定的信用，公众才会对信任政府，政府的公信力才能够建立。

[1]侯若石.增强信任将使世界经济走出困境[J].世界经济观察，2003（7）

[2]张旭霞.试论政府公信力和公众的话语权[J].中国行政管理,2006(9)

[3]新浪财经.中国信用指数调查.http://finance.sina.com.cn/china/20120904/111613040269.shtml

[4]何显明.信用政府的逻辑[M].学林出版社,2007．