用改革释放内需潜力推动中国经济持续健康增长

陈剑

（北京社会主义学院，北京 100029）

近十年来，中国经济保持了年均10%以上的增长，经济总量从2002年的10万亿增长到2012年的52万亿。这样一份骄人的成绩单来之不易。未来五至十年,中国经济的高速增长将有所放缓，增长速度将有所回落，但维系中国经济持续增长动力的外贸、投资仍是重要内容。内需,特别是居民消费潜力的巨大释放，将成为这一阶段的突出特征和增长亮点。党的十八大报告提出：“要牢牢把握扩大内需这一战略基点，加快建立扩大消费需求长效机制，释放居民消费潜力，保持投资合理增长，扩大国内市场规模。”初步的分析说明，只要消费需求能够有效释放出来，中国未来十年7%左右的年增长率的实现是完全可能的。

一、中国居民消费正从生存型消费向发展型消费转变

2012年，中国人均GDP已达到6166美元（人均38852元人民币），进入到上中等收入国家行列。从我国的情况看，城乡居民的消费结构正处在不断升级过程中，即由生活必需品到耐用消费品的升级，由私人产品到公共产品的需求升级。消费结构升级的主要原因在于，经过35年的改革开放，中国人民生活水平已从以人的温饱为目标的生存型阶段，全面进入到以人的自身发展为目标的发展型新阶段。在社会需求结构急剧变化的趋势下，人民群众日益增长的对公共产品与服务的巨大需求与政府对公共产品与服务的提供有限性的矛盾日益突出。这一矛盾,实际是党的十八大提出的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾”在新时期的一种表现形式。在这个背景下，转变政府职能将是新一届政府开门要办的第一件事，把不该管的微观事项坚决放给市场、交给社会，该加强的宏观管理切实加强。把改善民生、加大公共产品供给、提高公共服务水平作为政府的主要职责，就成了今后一段时期政府工作的重中之重。而改善民生、加大公共产品与服务的供给，对缓解上述矛盾，提升内需潜力具有重要作用。

二、收入分配制度的改革将使居民消费巨大潜力得以释放

中国目前居民收入差距之大引起了国人的普遍关注。以反映居民收入差距的基尼系数为例，国家统计局2013年1月18日公布的数据显示：中国2012年基尼系数为0.474。国家统计局之所以公布这组数据，可能与2012年12月西南财经大学中国家庭金融调查在京发布的数据有关。按照他们的调查，2010年中国家庭的基尼系数为0.61，大大高于0.44的全球平均水平。按照诸多学者的观点，如果把各种隐性收入也考虑在内，后一种数据可能更为准确。但无论官方或民间的数据，都已反映出中国居民收入差距仍在高位运行。

2013年,国务院在年初推出的收入分配改革方案将会进一步具体化，并在今后几年进一步完善。收入分配制度的改革如果到位和彻底,将使中国居民消费潜力得到足够释放,进而成为推动中国经济持续增长最重要的引擎。

推进收入分配制度的改革，关键在于落实。收入分配问题是一个综合性的问题，单兵突击式的改革已难以为继，需要全面改革方能保障和改善民生。需要深化行政体制、财税体制、社会保障体制、就业制度、教育体制、医疗卫生体制、国企、户籍等多方面的改革，需要推进区域之间的协调发展和城乡一体化的发展，甚至需要深化政治体制改革，即通过综合措施，收入分配制度改革才会起到实效。特别是深化政治体制改革，加强对公权力的制约,打击腐败，才能从根本上缓解收入分配不公的问题。

（一）推进基本公共服务均等化

在推进收入分配体制改革的诸多措施中,推进基本公共服务均等化的意义重大,它会在很大程度上缓解由于收入分配差距过大对社会稳定的影响。

所谓基本公共服务均等化，是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务。基本公共服务均等化的内容主要包括：基本的民生性服务，如就业服务、社会救助、养老保障等；公共事业性服务，如公共教育、公共卫生、公共文化等；公益基础性服务，如公共设施、生态维护、环境保护等；公共安全性服务，如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。这些基本公共服务做好了，才能使全体社会成员共同享受改革开放和社会发展的成果。

“十一五”以来，推进基本公共服务均等化取得了显著成效。例如，城乡免费义务教育全面实施，基本医疗已经覆盖95%以上的人口。但总体而言，我国基本公共服务供给不足、发展失衡的矛盾仍然十分突出。政府在提供基本公共服务的过程中同时存在着供给不足和供给不均的问题，公众对政府基本公共服务存在“享受不均”，城乡区域差距明显,弱势群体的基本公共服务还没有得到充分保障，这些都是造成基本公共服务不均等的原因。从供给情况看，尚未明确提出基本公共服务的标准和范围，公益性服务领域投入长期不足，历史欠账巨大，不能满足社会需求。从城乡情况看，农村公共服务严重滞后，普及性差。从区域情况看，不同地区公共服务差距比经济差距还要大。从不同人群情况看，城乡低收入家庭和社会困难群体的基本公共服务权益还不能得到充分保障。此外,体制机制有待进一步完善,服务提供主体和提供方式比较单一,基层政府财力与事权不匹配问题较为突出。

“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期。2012年7月,国务院通过《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，首次阐明了基本公共服务的内涵和相关概念,明确了现阶段政府提供基本公共服务的项目和国家的基本标准，总共有44类服务项目，80项具体服务内容。每一项服务项目都明确了服务对象是谁，保障标准是多少，资金谁来保障以及覆盖到什么水平。现在的问题是，如何将这项规划落到实处。

推进基本公共服务均等化，对弱势群体来说，能够极大提高公共服务的边际效用，能够有效缩小居民收入差距，并能够缓和收入差距过大引发的社会矛盾。道理很简单,推进基本公共服务均等化,对穷人是雪中送炭,对富人则是锦上添花。这项工作如果在“十二五”时期有较大进展，既能有效扩大内需,也能缓解社会矛盾。

（二）财税体制改革也会对扩大内需起到重要作用

财税体制改革是政府在二次分配中体现社会公平正义的重要环节。在现行所得税分类征收方式下，由于缺乏对多种形式的不合理或不合法收入有效的监管手段，致使出现了富人少交税、穷人和工薪阶层多交税的逆向再分配局面，助推了收入差距的扩大。这主要表现在：纳税主体税负不公，税收政策不完善，城乡居民间、高低收入者之间、不同经济类型单位间存在税负不公的问题；税收待遇差别较大，费用扣除不合理，等等。此外，政府财政转移支付导向不明确，调节功能微弱，各级政府事权和财权范围模糊，转移支付形式繁多，管理分散。应当加强个人收入调节。调节过高收入，要加大税收调节力度，完善个人所得税制度，将高收入者收入的重要来源——财产转让、赠与、利息、股息、红利所得等纳入个税征管对象，做到依法治税，应收尽收，充分发挥个人所得税调节收入分配的作用。当然，“调高”不是简单的“抽肥补瘦”，而是要通过税收等手段，使高收入群体的一部分财富交给国家，用于二次分配，推进分配公平。

（三）打破国有企业的行业垄断

国有企业的行业垄断不利于公平竞争的市场经济体制的建立。从收入分配角度分析，国有企业的行业垄断也是导致中国居民收入分配差距拉大的重要原因。

改革开放初期，我国各行业间收入水平最高是最低的1.8倍，而目前各行业收入差距已经达到了23倍以上。行业间收入分配不公并非竞争力和人力资本差异的体现，而主要是垄断行业获取了高于其他行业的垄断收益。垄断格局不打破，这种收入分配的格局必然存在，并成为我国居民收入差距拉大的重要原因。就目前国有垄断企业现状分析，一是绝大多数的国有企业垄断的行业和领域都应当放开准入，只有民有企业不能做或不愿做的行业和领域，才需要国有企业的介入。二是要引入竞争机制，推进垄断性行业体制改革，扩大民间资本的进入，凡是政策没有规定不可以进入的，都应该让民间资本进入。要“不失时机地”推进重要领域和关键环节改革，教育、医疗、卫生、基建、公用事业等垄断领域都应当进行改革，通过改革吸引更多的民营资本进入。三是建立国有企业的分红机制，将超额利润用之于国、用之于民，而不能任其自肥。此外，管住企业高管的“天价年薪”，也是缩小收入差距的重要一环。

行业之间收入分配的差距是我国当前收入分配差距的重要成因。行业之间收入分配差距的根本原因是劳动和资本的不能平等进入。当劳动不能平等进入的时候，就会产生如同斯密所讲的由于劳动不能自由流动而出现非常不愉快的不均等。当资本不能自由流动的时候，就难以形成平均利润。在马克思《资本论》里，平均利润是资本各得其所，从而保证各种产业投资的最佳比例。然而，平均利润的形成是以资本在产业之间的自由流动为前提的，没有资本在各产业之间的自由流动，就没有平均利润，就会形成在目前情况下虽然央企有着丰厚的利润回报，但却由于它的垄断造成了总体资本的低效利用。没有平等进入和平等竞争，就谈不上公平正义。平等进入和平等竞争是一种最基本的经济权利保障，没有这种最基本的权利保障，就没有公平正义可言。

（四）进一步推进社会保障制度建设

推进社会保障制度建设，是政府提供公共产品与服务、进一步推进基本公共服务均等化的基本内容。1993年中共十四届三中全会决定，建立全覆盖、多层次的新的社会保障体系。近十年来，中国政府虽然在推进社会保障制度建设方面取得了一定的进展，特别是在保障面上有了较大程度的提升，但由于历史欠账过多，在保障水平上还存在严重不足，差别巨大。除城乡的制度性分割外，在城镇还存在着企业与事业单位的制度差别、不同地区之间的差别，如最低生活保障标准，目前在很多地方实际上不是生存标准，而是政府财力标准。政府财力高，保障标准也就相应高。此外，缺乏制度保障，至今未出台《社会保障法》，社会保障资金缴纳、筹集缺乏强制性约束，社会保障执行标准的确定和执行还存在较大的主观随意性。

为推进“十二五”乃至今后一段时期的社会保障工作，应着力进一步加强社会保障的法制建设，出台《中华人民共和国社会保障法》等相关法律，加快建立统筹城乡的社会保障体系，加大政府公共财政对社会保障的投入，进一步扩大社会保障的覆盖面，稳步提升社会保障水平。

（五）推进产权制度改革

从我国目前收入分配格局看，国民收入三大分配主体的政府、企业、居民的分配比例是33:30:37；改革开放初期，这一比例曾经是24:18:56。国家和企业分得多，居民分得少，是我国现有分配格局的最大特点。各级政府用税收、收费罚款、土地出让，以及探矿权、采矿权出让等权力在国民收入中进行分配，成为市场经济体系中最大的利益主体。

政府分配占比高，问题症结在于政府职能转变滞后，产权制度改革缓慢。因此，进一步推动政府职能转变，减少和规范行政审批，推进产权制度改革，深化资源价格改革，限制一些地方政府出卖资源的收益，是收入分配制度改革的重要举措之一。

产权是关于财产的权利，收入分配无非是产权收益的分配。市场经济条件下的分配原则是按生产要素进行分配，由于我国要素市场不健全，要素的产权不明晰，使得各种要素的贡献不能完全按照公平的市场价值得到实现，产权利益扭曲。以国有企业的产权制度改革为例，持续至今，国有企业的产权制度改革已有多年，但“所有者虚位”和“政企不分”的问题依然没有得到真正解决。在建立了公司制的企业中，股东会、董事会、监事会和经理层之间有效制衡的法人治理结构尚未真正形成，企业产权制度缺陷已成为企业分配制度改革的主要障碍。在企业产权制度不完备，缺乏有效监督制约制度的情况下，草率实行经营者股权激励等向少数经营者倾斜的分配方式，造成了国有资产的大量流失。在农村土地产权制度方面，与农民的利益息息相关的土地产权问题没有解决，农民拥有的只是对所承包土地的使用权或经营权，却不拥有转让、抵押、入股等处置权以及相对应的收益权，农民的土地、宅基地等资产无法变成可以流动的资本，农村土地没有真正成为可以在市场上流转和交易的生产要素，这既使继续务农的农村居民的利益受到损害，也使转向务工、务商的新城市居民安家立业遇到困难。这种土地产权制度既不利于土地的合理配置和使用，还严重助长了政府批地过程中的权钱交易和徇私舞弊，使少数人中饱私囊，广大农民却不能从中受益。要做好农村产权制度改革，需要在宅基地、农村承包经营、农村集体财产等多个方面确定每个家庭和个人的实际权益，建立承包地、宅基地的退出和补偿机制。

如果收入分配制度改革到位,将会极大提升我国居民消费率。目前,我国与同等发展水平国家相比（金砖国家），消费率相差15-20个百分点。如2011年我国居民消费率为33.8%，2010年印度为63.2%。与发达国家相比，我国消费率相差得更大一些，有近30个百分点。差距大，提升空间也就大。中国居民消费率的提升，将极大提升我国潜在的消费规模。2008年中国内需市场规模只有美国的1/6，但到了2020年，预计将成为世界第一大市场，占全球消费总额的25%。这个分析数字表明，未来十年，我国有望从投资生产大国转型为消费大国。

三、进一步推进中国人口城镇化发展步伐

城镇化是内需最大的潜力所在。我国目前仍处在城镇化快速推进时期，2002年，中国城镇化水平只有39.1%，而到了2012年，中国城镇化水平则达到了52.6%。十年间，城镇化水平提升了13.5个百分点，年均达到了1.35个百分点，这是改革开放35年间城镇化水平增长最快的时期，每年有1000多万中国农村居民转变为城市居民。特别是近年来，由于城镇化总体规模的提升，由农村居民转变为城市居民的绝对数每年已经超过1500万以上，这几乎是欧洲一个中等规模国家的人口。中国城镇化的快速推进，既对经济持续增长起到重要保障作用，同时也对改变人们的观念和生活方式产生重要影响，成为一百多年来中国现代化进程中发展最为迅速、高歌猛进的时代。

人口城镇化蕴藏着巨大的需求潜力，成为扩大内需的重要平台。初步估计：每增加一个市民，需新增综合投资至少10万元；人口城镇化每提高1个百分点，需新增1400万人左右，年综合投资大概在1.4万亿元以上。这无疑是推进中国经济持续增长的动力。

我国以人口城镇化为主要依托的需求潜力的释放，是未来十年可持续发展的一大优势。一般认为，人口城镇化水平达到65%至70%，就大体完成了人口城镇化发展，进入了城镇化相对缓慢的发展阶段。2012年，中国城镇化水平为52.6%，要达到65%的人口城镇化水平，至少还有十年以上的增长时间。

推进人口城镇化的发展，意味着大量的中国农村居民转变为市民。农村人口向城市的迁移和集聚，为中等收入者的逐步增多创造了条件。从实际情况看，我国人口城镇化水平是比较低的，2012年中国人口城镇化水平为52.6%，其中包括了1.6亿在外乡务工的农民工，若按户籍计算只有36%左右，这个比重明显低于世界银行统计的中等收入国家平均48.5%的水平。这也表明，一方面我国人口城镇化的转型大有空间，大有可为；另一方面我国人口城镇化的差距尚大，还有很长的路要走。

要加快中国人口城镇化发展，一项重要任务是推进农民工市民化，而这其中的重要阻碍就是户籍制度。现行的户籍管理制度造成了中国的“伪城镇化”或“不完全城镇化”，虽然大量的农民工进入城市，但却无法享有与城里人同等的公共服务。现行户籍制度最受非议的，乃是它造成了越来越明显、越来越难以跨越的城乡福利差异，并阻碍着人们的自由迁徙。它在本质上是带有歧视性的。

对现行的户籍制度进行改革，就是要取消其依赖于户籍制度的各种歧视，这些歧视有些是体制原因，有些是发展阶段的原因。应逐步创造农民工可转化为稳定的城市产业工人和市民的制度环境，充分考虑农民工户口迁入城市条件的设定，在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度改革相关的配套改革。例如，对现有土地制度进行改革，将政府土地收益的相当大的一部分用于解决进城农民工的住房保障问题，为在城里有连续五年以上工作记录的农民工提供住房保障；将其纳入城市低保范围，给予其城市居民的合法身份；把农民工纳入所在城市的公共就业服务体系，纳入城市失业和就业统计范围，通过建立统一的平等竞争的劳动力市场，保障农民工实现就业。此外，还应努力构建反映农民工利益诉求的利益表达机制和协调机制。例如，各级工会组织应当把保障农民工的基本权益放在重要地位，真正能够反映农民工的利益诉求和各种合法权益，使其真正成为农民工心中认可的属于自己的组织。

城镇化的核心是人的现代化或城镇化。对现行的户籍制度进行改革，为农民工提供愈益增多的公共服务，逐步缩小依赖于户籍制度的各种歧视，逐步实现农民工的市民化，这对于推进中国人口的城镇化、加快城乡一体化进程，乃至推进中国整体现代化水平和整个中国整体进步，无疑会产生重要影响。

四、为非公经济健康成长提供公平竞争环境

党的十八大报告提出,要“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。十八大报告有关引导非公经济发展的关键词是“平等”、“公平”、“同等”，问题是,如何使党的十八大报告精神在现实生活中得到很好的落实。

近年来，国务院出台了多部鼓励非公经济即民有经济发展的政策，如2005年国务院出台了支持、鼓励和引导非公经济的36条，即《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公经济发展的若干意见》；2010年又出台了鼓励和引导民营资本投资的36条；2012年7月又出台了新36条实施细则。这些政策的出台，表明我们对非公经济作用的认识不断深化，但现实效果并不尽人意，至今并没有到位。

在市场经济条件下,非公经济即民营经济本身是市场经济的基础和条件。将非公经济单独列出来,要推动其进一步发展，本身就说明非公经济的发展受到多方面的束缚。一个健康有序的市场经济，或好的市场经济，对不同的所有者来说就是两方面内容：一是平等对待不同的所有者，平等对待不同的投资主体,无论在法律层面，还是在政策层面，无论是在财税金融政策，还是在准入政策上，对不同所有制的企业都一视同仁，鼓励相互竞争，共同发展。二是明确规定国有企业可以并应当干什么。作为承担特殊职能和弥补市场失灵及政府失灵的手段的国有企业，本不应成为市场经济的基础和主体，只能是市场经济必要的补充。

在现实生活中，非公经济的发展还受到各种“玻璃门”和“弹簧门”的阻挠。36条、新36条以及新36条实施细则，其鼓励非公经济发展的主基调十分清晰，但在现实生活中却得不到很好落实。究其原因，如果各级政府仍把国有企业当作自己的长子，把主要精力和注意力都用在放在扶持公有制经济发展上，必然会削弱非公经济的发展。

党的十八大之后，中国经济要保持持续增长的活力，一个重要的努力方向，就是进一步放手发展非公经济，让非公经济巨大的发展潜力得到释放，若能如此，中国经济保持持续增长的后劲是完全有希望和可能的。但这必须对国有经济在市场经济中的作用有一个明确定位，即弥补市场失灵和提升国家和民族竞争力的手段。按照这一定位，国有企业就必须从一般竞争领域中退出，垄断行业逐步向非公经济开放。道理很简单，如果中小企业，特别是其中的非公经济能够更有效率地生产和经营，而另一方面，国有企业无偿占有的资源或象征性的有偿占有，但其效率很低，那就应当通过市场，通过有偿交易让这些资源释放出更多效率，这样财富才能更充裕，市场的潜力和效率才能更充分发挥。

五、深化金融体制改革

深化金融体制改革，实际仍是属于打破垄断,创造平等市场竞争环境的内容,为推动内需铺路。

金融系统中的国有垄断银行或大银行，过多地依赖行政管理，禁止商业银行展开吸存竞争，同时利用存贷差的政策来确保国有银行的利润，利差达到2.5～3%。由于存款的利率是行政控制的，贷款利率是放开的，2011年银行利润总额达1万多亿元，比前年增长36%以上。银行的巨额利润是在实体经济困难重重和老百姓长期承受负利率的背景下取得的，实际是极大影响了中国实体经济，特别是非公经济的健康发展。这就需要深化利率市场化改革。因为利率市场化后，会提升银行之间的竞争程度，存款利率会提高，贷款利率则会下降，这就触动了大银行的核心利益，使得他们通过巨大的存贷差获取高额利润成为不可能。作为共和国长子的大型国企占着产业链高端和政策优势，成为贷款优先支持的对象，而广大非公企业，特别是微小企业却求贷无门，任凭银行不断附加贷款条件，有的不得不接受高利贷。推进利率市场化，将会极大提升资源配置的效率，推进中国市场经济体制健全和完善程度。利率市场化的改革将会遭到既得利益集团，特别是国有大银行的强烈反对。但是，如果不能够排除阻碍，这项改革的推进是难以实现的。