推动社会组织发展 服务社会管理创新——探寻中外社会组织健康发展之路

★ 李 莹

一、健康发展的社会组织在当代中国具有重要意义

当前，我国正处于发展的战略机遇期，同时也是矛盾凸显期，人们的社会心理和行为方式发生深刻变化，利益诉求更加多样，精神文化需求、自我实现需求更加强烈，社会建设所处的时代背景和文化环境日趋复杂。健康发展的社会组织是适应变化、迎接挑战的重要平台。社会组织可以把不同群体凝聚在一起，针对不同的利益诉求打开不同的表达窗口，使社会情绪得到消解和疏导;社会组织通过自我管理、自我服务，推动公共文化建设，使基层群众的精神文化生活不断丰富;社会组织在安排社会就业方面也逐渐发挥着重要作用;社会组织的公益互益的价值取向、自律互律的运行特点、无偿低偿的社会服务，都具有政府组织、企业组织不可替代的功能和作用。

社会组织植根于基层群众，是社会的末梢神经。在社会矛盾和社会冲突缘起之时，社会组织最易察觉。健全的社会组织，能够及时预警，迅速应对，避免矛盾冲突的扩大和加剧。即使在矛盾冲突发生以后，社会组织也能起到“润滑剂”和“减压阀”作用，达到化解社会矛盾、消除社会压力的效果。健康发展的社会组织对理顺社会情绪、化解社会矛盾、维护社会稳定至关重要。

近年来，我国社会组织呈现出健康快速发展的良好势头，社会组织在社会建设中的作用越来越突出。为此，中共十七届五中全会对社会组织建设提出了明确要求，强调要培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务;要发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力。可以说，当前我国社会组织建设和发展面临着难得机遇，也肩负着重要使命。

二、国外社会组织管理创新中的先进经验值得借鉴

国外的社会组织17世纪开始出现，19世纪以来数量明显增多，影响也越来越大。概括起来，国外社会组织发展具有如下特点:

(一)自身建设不断规范

国外社会组织大多与政府部门、企事业单位相分离，是从事公益性事业的非营利机构，保持着较强的独立性。不断完善的内部管理制度，使得社会组织自身能够按照核准的章程自我运行、自我管理、自我发展。

以养老方面的社会组织为例，日本养护机构按照法律规范保持着很强的独立性，养老护理人员队伍具有明显的专业化、职业化特点，对养护机构申办、营运和管理等环节的系统化和规范化评估体系也较为完善。澳大利亚注重养老机构内部管理制度建设，强调内部制度与服务人员、硬件设备同等重要，管理的规范化程序相当高。1997年，澳大利亚在老年照护方面出台专门法律，建立了包括信息告知和公开、服务记录保留、对专业机构评价的配合和反应、周围环境和条件变化的报告、抱怨投诉处理及员工培训和发展等一系列制度。

(二)法制保障不断健全

国外社会组织适应外部环境的要求，不断健全行业自律机制和失信惩罚机制，保障社会组织的健康有效运行。

一方面，政府陆续出台相关配套法律法规，保障社会组织的运行和发展有法可依，有法必依，违法必究。再以养老方面社会组织发展为例。日本自20世纪60年代至今，先后出台关于养老护理服务的法律10余部，同时制定了大量规范养老组织行为的条例、法令和政策。澳大利亚1997年出台了《老年照护法案》，将准入许可与补助相联系，赋予政府对补助资金使用者进行事前许可、事中监督和事后惩戒的职权，以保障资金的节约与有效利用。

另一方面，职能部门切实加强对社会组织的监管。为促进社会组织行为规范，推动社会组织有序发展，民政、税务、审计、检察、司法等多个部门联动，采取多种形式，借助各种手段，强化登记管理和行政监督，构建了针对社会组织的多元监管格局。

(三)政府与社会组织的功能定位逐渐明晰

西方国家也曾经历过“政府主导一切”的阶段，对社会组织的认识是逐步改进的。上世纪90年代以来，包括联合国在内的一些国际组织和许多国家都设立了鼓励社会管理创新的“公共服务奖”。美国、巴西、南非等学术机构或社会组织设立了鼓励政府创新的奖励计划。随着社会管理改革创新，西方国家对社会组织的功能定位愈加明晰，政府和社会组织职能的分离步伐随之加快。目前，大多数西方国家通过税收优惠、财政直接拨款、购买公共服务、建立战略支持框架体系、政府机构改革等手段，为社会组织提供支持性服务。政府对自身的定位从“全能保姆”变成了“合作者和引导者”。

“9.11”事件后，特别是次贷危机后，美国公共管理领域出现较大变化，创新风气日浓。一方面，政府有限度的扩张权力、扩大影响，以更加积极的姿态参与公共服务;另一方面，加大对 NGO的支持力度，进一步发挥民间组织的服务功能［1］，在支持社会组织发展壮大，以便更好地承担社会服务责任方面不遗余力。

三、着力推动我国社会组织科学发展

我国的社会组织发展历史悠久。最早甚至能追溯到先秦时代的“会党”、“社会”之说。但我国社会管理创新起步较晚，有关社会管理创新的研究直到最近几年才开始重视。从实际来看，社会组织承担历史使命的准备还明显不足，推动社会组织科学发展至少需要从以下三个方面着力。

(一)发挥党委和政府的主导作用，培育构建社工精神

社工精神是指公民积极参与社会工作的意识。它不单是“个人自扫门前雪”，也不光是“锄强扶弱做好事”，它是一种为国为民的热情，一种追求公平正义的理性。在博大精深的中华传统文化中，助人为乐、扶贫帮困已成为人性的内核，向善的力量，但在当代中国，这些传统美德似乎还没有得到充分发扬，还没有成为每个中国人自觉选择的行动准则。中国公民的社工精神还处在唤醒阶段。相比之下，一些发达国家经过多年的培育，不但构建了较为完备的社会组织网络，而且为本国公民注入了强烈的公民意识，人人具有服务国家、服务社会的充分自觉。比如，新加坡除了数百名专业社工外，由热心人士创办的各种民间组织和社会服务中心还有几千个，从事社会工作的社工义工不计其数。［2］社工精神成为社会精神的一个重要支柱，成为公民普遍认同的一种社会价值选择。

社工精神需要党委政府的有效培育和科学建构。近年来，我国高度重视社工精神的培育，中共十七大明确提出，要加强公民意识教育。各级党委政府把培育和弘扬志愿者精神摆在更加突出的位置，志愿者工作网络在城市社区逐步建立健全，在重大活动、重大事件中，志愿者成为一道亮丽的风景。但工作力度还需进一步加大。应发挥好党委和政府的主导作用，把社工精神的培育与解决社会就业有机结合起来;与建立健全社会服务法律保障体系有机结合起来;与继承发扬中华民族传统美德有机结合起来;与公民道德养成教育有机结合起来。通过有效工作，使社工精神成为公民意识的重要方面，成为每个公民的自我需求。

(二)推动政社分离，实现社会组织社会化

长期以来，我国大多数社会组织主要依靠国家或地方财政拨款维持运作。这种单靠“输血”存活而不能自我“造血”的方式，培养的是吃“大锅饭”的心理，结果往往是激励机制消失、组织活力丧失、优秀人才流失，社会组织缺乏谋求发展的主动性，养尊处优，无所作为，“官办”色彩浓厚［3］，功利主义滋生。

由于“血源”大多从政府获得，我国社会组织普遍没有“断奶”，而政府的“奶水”有限，社会组织自我生存的能力明显不足。据《2011年中国慈善捐助报告》，2010年度全国捐赠资金共计87.1亿多元，其中流向政府部门、有政府背景的慈善组织及红十字会占58.3%，各类基金会占34.8%，慈善组织之外的社团、民办非企业单位和福利机构仅占1.3%。可见，社会组织拥有的捐助资源是匮乏的。由于社会组织在组织运作上，尤其是在经济上过分依赖政府支持，“等靠要”思想严重，社会组织不能社会化，也不能很好地服务于社会，这是我国社会组织与国外社会组织在成熟度上比较明显的差距。

规范社会组织发展，需要切实推动社会组织与政府部门、企事业单位等的分离。应从职能、机构、人员、财务、场地等方面着手，切实抓紧抓好“五脱钩”工作，努力使社会组织去除“官办”色彩，消除依附性和依赖性，在有效的社会服务中开辟和拓展生存空间。

(三)遵循客观规律，推动社会组织科学发展

当前，我国社会组织总量偏少，结构也不尽合理，互益性的行业协会商会偏多，公益性、慈善性、服务性组织偏少;强势群体的组织偏多，弱势群体、困难群体的组织偏少;服务工商企业的偏多，服务农业农村、卫生保健、文化教育、生态环境等方面的偏少。

我国中部地区某地级市民政部门截至2011年末的数据显示，该市登记注册的社会组织共1620多家，与政府组织、企业组织渐成鼎足之势。但这1620多家社会组织中，只有三分之一在正常运转，三分之一勉强维持，还有三分之一已接近“停摆”。此外，民办非企业单位数量只有社会团体的一半(在发达地区前者要远多于后者)，而作为社会组织“三分天下必有其一”的基金会，还处于空白状态。在这种情况下，有关部门给该市提出社会组织发展目标任务，要求到2015年社会组织发展数量突破3000家。这种对社会组织拔苗助长式的要求，违背了社会组织发展规律，必将导致重数量轻质量、重当前轻长远、重组建轻发展的不良局面。

推动社会组织科学发展，需要坚持以人为本，着眼现实环境，遵循客观规律，重视基础工作，推动统筹平衡。应牢牢把握加强社会建设这个大局，在鼓励数量增长的同时优化结构，规范发展互益性组织，大力发展公益慈善组织，支持发展弱势群体组织，推动发展面向基层、面向农村的社会组织，用心发展关系群众切身利益的社会组织，力争后发赶超，实现社会组织全面、协调、可持续发展。

(四)加大宣传力度，营造良好的社会环境

现在是信息时代，对自身形象的宣传是必须的。我国民政部门登记的基金会有2500多家，但知名度和影响力远不如美国的一些基金会，如福特基金会、盖茨基金会等。究其原因，就在于国内的社会组织对自身宣传不够。美国高校都设立了以募集教育资金为主要目的的非营利性组织——教育基金会。2011年6月，有关研究对比了我国10所高校教育基金会的高校网站和美国2010年市值排名前50名的高校教育基金会网站上的检索量，发现前者跟后者有着巨大差距。［4］研究表明，美国的高校教育基金会在网络宣传方面给予了较高的重视力度。在形象宣传，尤其是网络宣传方面，西方的经验可供借鉴。社会组织应加大自我推销的力度，借助当代发达的信息网络平台，在扩大自身的知名度和提升社会影响力方面多做工作，以知名度和影响力提升自身“造血”功能，更好地服务社会、造福社会。

(五)加强党的领导，更好地发挥基层党组织在社会组织建设中的作用

中国社会有着“覆盖面广、密度大、植入纵深的执政的中国共产党的组织网格”［5］。但是，我国社会组织中党的建设亟待加强。甘肃省武威市社会组织网络构成的有关数据能够说明问题。该市有社会组织1450个，其中民办非企业单位260个，但建立党组织的民办非企业单位只有21个，党组织覆盖率仅占民办非企业单位总数的7.7%。推动社会组织科学发展，一方面应降低社会组织准入门槛，简化社会组织办事程序，特别是对基层群众需要的，在加强文化建设、促进社会和谐等工作中发挥重要作用的社区(基层)社会组织，应以务实方式登记或备案，使他们具备合法身份，有效开展活动，并积极开展对工商经济类、公益慈善类、社会服务类社会组织进行直接登记的试点扩面，不断增强社会组织的发展活力。另一方面，积极探索社会组织与党建工作“同登记，同年检，同换届，同评估”的“四同”模式，做到成熟一个，组建一个，巩固一个，带动一批。

总之，我国社会组织发展既面临着改革创新的巨大压力，也面临着难得的历史机遇。对于中国的公共政策制定者来说，既要吸收西方的精华，为我所用，又要结合中国实际，走出一条符合中国国情、具有中国特色的社会组织发展之路。

［1］柏学翥、唐灿明.美国公共管理中政府与非政府组织跨组织整合趋势［J］.中国行政管理，2011，(9).

［2］陈小澄.新加坡社会工作的经验与启示［J］.中国社会报，2012，(7):24.

［3］魏晔玲.公益类事业单位“内动力”缺失调查［J］.前线，2011，(9).

［4］郭秀晶.我国高校教育基金会的现状分析与发展路径选择［J］.天津大学学报(社会科学版)，2009，(3).

［5］侯建会.从国情差异看中国社会管理创新的特殊要求［J］.陕西社会主义学院学报，2012，(2).