论人民政协在协商民主制度建设中的重要渠道作用

★ 田晓玉

党的十八大首次明确指出:“健全社会主义协商民主制度。”“协商民主”的提出体现了我们党在社会主义民主问题上伟大创新。人民政协在推进社会主义协商民主制度中具有重要的作用，这种作用就如同十八大报告所强调的，人民政协是协商民主的重要渠道。但目前来看，人民政协作为协商民主的这种渠道作用还没有充分的发挥出来，如何更好地发挥这种渠道作用，是新形势下我们要认真探索和解决的重大课题。

一、充分认识人民政协协商民主的重要渠道作用

人民政协是中国特色社会主义民主政治的重要组织和民主形式，它的全称是中国人民政治协商会议，从名称来看，就有协商的含义，而且政治协商是其主要职能之一，其制度设计本身就充分体现了协商民主的基本价值取向。因此，人民政协在推进社会主义协商民主制度中理应发挥更大的作用，是社会主义协商民主的重要渠道。

(一)党和政府科学决策的重要渠道。人民政协既是“党和国家决策不可缺少的信息来源”，［1］又是决策的宣传、执行、监督者。人民政协人才荟萃、智力密集、汇集了各方面的专家学者，素有“人才库”、“智囊团”之称，因此，人民政协是民主决策不可或缺的重要力量，它有条件有能力就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化生活中的重要问题进行深入调查研究，积极开展政治协商，进言献策，为党委、政府正确决策提供可靠依据，从而使党政决策更加符合客观实际，更加体现人民群众的愿望和要求，更加科学可行。

(二)政党合作议事的重要渠道。政党之间的协商议事是中国特色民主形式，人民政协是是多党合作议事的重要场所，是发挥政党制度作用和优势的主要舞台，是党际协商的重要载体。正如毛泽东同志强调说，政协是各党派的协商机关，是党派性机关。在人民政协中，各民主党派作为参加单位，以党派名义开展活动，如在政协各类会议上，以本党派名义发言，发表意见和主张;提出党派提案，反映社情民意;以本党派名义或各党派联合开展调研等多种活动。正是通过人民政协，各民主党派实现与共产党合作协商，履行其参政议政和民主监督职能，体现中国政党制度的特色和优势。

(三)权力监督的重要渠道。

人民政协的民主监督是我国监督体系的重要组成部分，是人民政协基本职能中最主要的职能，人民政协的一切工作，最终都要落脚到“监督”二字上。政协的民主监督是以协商讨论和批评建议为主要形式的监督，本质上讲是一种民主权利、民主形式和民主渠道，也是协商民主的一种体现。这种民主监督不是权力对权力的制衡，而是民主对权力的约束。从实施主体看，既可以是政协组织或参加政协的党派团体，也可以是委员个人;从内容看，既可以是党和国家的重大问题，也可以是群众关心的具体问题;从形式看，既有庄重的方式，也可以采取灵活的方法。而且，人民政协自身具有亦官亦民、位置超脱、不受局部和部门利益左右的特点，这种监督优势是其它监督主体所不具备的。

(四)公民有序政治参与的重要渠道。公民有序的政治参与是推进社会主义民主政治，保证人民当家作主的重要形式，是协商民主的实质。人民政协是公民政治参与的重要组织形式，是公民参与政治的一个较高层次的重要平台。发挥各个界别的政协委员在协商民主中的作用，是落实和推动公民有序政治参与的重要途径。政协包括各党派、各民族、各阶层、各人民团体和各界群众的代表人物共34个界别。政协的每个界别，都面对各自所联系的群众，政协委员是各个界别的代表，是本界别参与民主政治的代言人，每位政协委员的背后，都有一个庞大的、具备一定影响力和贡献的社会群体。通过政协界别，政协委员可以针对本界别的问题、困难和利益，提炼共同的愿望和主张，把社会各阶层、各群体、各族各界代表人士愿望的表达、诉求的提出，纳入到民主和法制的轨道，使社会各界人士广泛、积极、有序地参与国事。政协这种界别形式体现了人民民主参与的团体性和广泛性的特点，它把分散的、个体式的、自发的人民参与集中联合起来，并转变为团体性、自觉性、经常性甚至是制度化的协商与参与，从而提高了人民民主参与的渠道，提高了人民政治参与的水平与效率。

(五)化解社会矛盾的重要渠道。发展社会主义民主政治是一个循序渐进的历史过程，既不能过急、更不可能过激，必须以政治稳定为前提。而人民政协为化解各种冲突和矛盾提供了一种制度支撑和制度保障。人民政协组织代表面广，政治包容性强，对各种社会政治力量具有亲和力。一方面，它通过平等的对话、沟通、协商等方式，协调各方群众的利益，特别是反映和维护弱势群体的合法权益，促进社会公平正义。另一方面，它对一些可能影响社会稳定的现象或苗头，及早做出预判，提出处理问题的意见和建议，帮助党委、政府及时有效地解决各种矛盾和问题，消除各种不稳定因素，积极发挥政治“缓冲带”、社会“减压阀”、“稳定器”的作用，从而达到协调关系、疏导情绪、化解矛盾、消除阻力、增加助力，形成合力的效果，营造一种安定团结、公平和谐的社会氛围。

人民政协的上述渠道作用主要体现在政治协商、民主监督、参政议政三项职能的履行与发挥上，发挥好三项职能是推进协商民主建设的重要保证和实践要求。

二、目前人民政协作为协商民主渠道的现状

人民政协从1949年9月诞生迄今，一直是以协商民主的方式参与治国理政的。虽然在文革时期，人民政协遭受了很大的破坏，但是改革开放之后，我们党和国家都非常重视政协的作用，出台了很多制度规定，十七大、十八大更是强调把政治协商纳入决策程序。目前党和政府在出台重大决策都要经过政协讨论，听取民主党派成员和政协委员的建议、意见，尤其是在中央层面体现更为明显。比如三峡工程、西部大开发、振兴东北等老工业基地、抗击非典、宏观调控、建设社会主义新农村等问题，都经过政协充分的讨论协商，政协协商民主作用得到一定的体现。但是，不能否认，总体上看，人民政协协商民主的重要渠道作用并没有充分的发挥出来，还存在着理论与现实、应然与实然的差距。

(一)对政协的作用认识不足。目前，一些领导干部对政协的作用还存在不正确的认识:有的领导干部认为政治协商没有太大的作用，是走走过场，形式上表示一下;有的领导干部对协商有“怕麻烦”的思想，认为过政协协商影响效率;有的领导干部本身的民主意识淡漠，缺乏民主作风，甚至是大权独揽，根本就不屑于政协的民主协商和民主监督;有的领导干部甚至本身就把政协当作摆设，所以，在人事安排上把那些快退休或者无法提拔上去的干部安排到政协。正是因为领导干部思想上不重视在一定程度上导致人民政协作用的弱化。

(二)缺乏有效的制度机制作保障。目前来看，对于发挥人民政协的民主作用，已经制定了相关的制度，比如《中国人民政治协商会议章程》、《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等等。可以说，制度的大框架已经存在，而且比较科学合理，但是目前来看，有些已经建立起来的制度还过于笼统，缺乏具体程序，不利于实际操作，在实践中很难加以实施和执行。比如，十七大及十八报告中都强调“政治协商纳入决策程序”，但由于缺乏明确具体的制度规定及明确的环节和流程设计，造成政治协商还只是一种咨询性政治参与，没有形成一种程序性的政治参与，制度在实施的时候弹性很大。

(三)民众政治参与的广度和深度不够。目前，政协、尤其是上层政协的委员大多为社会知名人士和精英分子，一大批社会弱势群体，处于社会的最底层的人是却很难通过政协来表达自己的声音，没有通过政协这一渠道得到很好的关注。造成这一现象的主要原因在于界别设置还缺乏广泛的代表性。应该说，由界别组成是人民政协组织的显著特色，界别的设置有利于发挥政协的作用。但是，目前，界别的设置还不尽合理，在一定程度上影响了政协作用的发挥。一方面，界别设置滞后，没有能够很好的反映社会体制和社会结构所发生的变化，未能涵盖主要的社会阶层，代表新的社会阶层、新兴行业的委员及农民委员较少。另一方面，界别的设置和界别构成的特色不够鲜明，交叉重叠、界限模糊。如;民建与工商联、台盟与台联、九三学社与科技界等党派界别和团体界别有交叉，科协与科学技术界之间也有交叉。由于界别设置还缺乏一定代表性和科学性，影响了政协作用的充分发挥。

(四)协商民主还缺少全面性和公开性。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》所规定的人民政协的协商内容涵盖甚广，如重要方针政策及重要部署、政府工作报告、财政预算、经济社会发展规划、重要法律法规草案、人事安排、行政区划变动、群众生活的重大问题等都属于协商内容。但实际情况是:一些重要方针政策及重要部署、重要法规草案、人事安排、行政区划变动、重大工程建设和招投标等很少由党政提交到政协来协商的。目前，能够在政协协商的内容仅限于一些比较具体的、微观的问题，如环境污染、计划生育、文物保护等问题。同时，目前我们的民主协商的过程和结果还存在着透明性、公开性不够，暗箱操作、幕后操作的问题。

(五)合作议事的质量有待提高。目前，党派成员在各级权力机关、政府部门和司法系统担任领导职务的人数太少，而且民主党派担任正职的少，几乎都是副职，这个职务就决定民主党派从整体上处于权力的边缘，加之知情渠道有限，政治信息流动不畅，影响了民主党派合作议事的质量。同时，由于民主党派成员手里缺少权力，有的人担心自己的前途，弄得不好，连自己的饭碗也保不住，共产党在征求意见的时候，常常是唱赞歌，很多人不敢讲真话、心里话。因此，合作议事的氛围不是很浓厚。

(六)政协的积极性有待提高。党政部门和政协相比较而言，党政是主体，政协是客体，只有主体主动，客体才会更好的发挥作用，但是实际上，由于党政部门及领导干部对政协工作的不重视，政协想发挥民主的作用，但又存在着“主体不主动、客体难行动”的思想，由于这种思想的存在，也导致了在实际政治生活中政协本身存在着“三怕”的现象:一怕被说成是“争权”，引起误会。二怕越位，引起反感。三怕“自找麻烦”，这就在很大程度上也制约了政协民主作用发挥。

三、充分发挥人民政协协商民主渠道的作用

(一)增强对人民政协重要性的认识。人民政协作用发挥的深度和广度，很大程度上取决于党委和政府特别是各级领导对政协性质、地位和作用的认识，取决于党委和政府以及领导者对政协的重视程度与需求程度，取决于政协发挥作用的外部环境。因此，要想更好的发挥政协在推进民主政治中的作用，必须加大对人民政协民主作用的宣传力度，借助报纸、广播电视和网络等媒体，利用各种方式，在全社会广泛宣传人民政协的地位、作用和贡献，通过宣传，扩大人民政协在全社会的影响，尤其是要让领导干部和各政协委员充分认识到人民政协的重要地位和重要作用，认识到人民政协对于民主政治巨大的推进作用，从而转变观念，更加尊重政协、善待政协，支持政协，把政协的作用充分发挥出来。

(二)加强促进政协更好发挥作用的制度机制建设。要发挥好人民政协的民主渠道作用最主要的在于制度机制建设。正如邓小平同志所指出的，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度机制是发挥好政协政治协商、民主监督、政治参与的保障。因此，要努力推进人民政协政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化、程序化建设。对政治协商、民主监督、参政议政的范围、内容、方式、程序、采纳落实、及时反馈、检验效果办法等做出明确的具有可操作性的规定。比如针对“政治协商纳入决策程序”而言，就应该在以下几个方面下功夫:第一，协商的原则要制度化。要把协商纳入决策程序，要真正在决策前协商，和决策执行中进行协商，而不是在决策后协商，不是决策过程中的信息通气，也不是决策后或即将决策时的情况通报。第二，协商的内容要规范化。在协商的内容上，协商什么，何时协商、在什么范围内协商、协商意见如何办理和反馈等都要明确的硬性规定;第三，协商的形式要程序化。制度化必须有一定的规范和程序作保证才能实现，如果没有程序，制度、规范形同虚设。协商民主必须依靠严密科学的程序来保证制度和规范的落实。程序就犹如一个封闭的环，环环相扣，缺乏一个环节就会有漏洞，民主协商就会出现问题。第四，协商的实施要法制化。应该把民主协商置于法律的框架内。目前，民主协商还没有较为完善的实体法律支撑，使得其缺乏具有强制性普遍约束力的可操作性规范。总之，政协应建立高效有序的运行机制，建立健全各项议事规则和工作程序，认真按制度办事，逐步减少随意性，在抓好已有规章制度贯彻落实的同时，进一步的建立健全各项制度。

(三)进一步扩大政协的代表性和广泛性。政协应在界别构成上体现更广泛的社会代表性和包容度，使政协真正做到“代表大多数、兼顾各方面”，提高各界群众对政协工作的参与度，使各阶层、各界别的利益诉求在政协这个舞台上都能得到表达。因此，在界别设置上，要做到:一是体现代表的合理性，要增加农民、加工制造业、服务业从业人员的代表人数。二是界别中的人数比例要合理，要随着社会形势、社会结构的发展变化，不断扩大新的社会阶层、新兴行业的委员人数比例。三是在界别的设置和构成上要避免交叉重叠，体现其鲜明的特色。同时，在委员产生上要建立推举或选举相接合的机制，使政协中既有高素质的参政人才，又有可反映民意的代表人人士，减少领导同志退休前的过渡性安排。

(四)不断提高政协委员的履职能力。政协的主体是委员，充分发挥广大政协委员的作用，是人民政协履行职能的重要保证。党政部门要从选好委员，培训好委员，扩大委员的知情范围和参与程度，采取多种方式激励委员，解决委员应有的政治、生活待遇，开展经常性的活动方面为政协委员排忧解难，创造条件，从而调动广大政协委员参政的积极性和主动性。

(五)营造人民政协履职的良好环境。一是不断优化政协领导班子和政协机关干部的年龄结构、知识结构，提高政协机关的活力。二是创造一个宽松的政治环境。民主党派一位高层领导人曾说:共产党的肚量就是我的胆量。宽松的政治环境是参政党更好地发挥作用，政协委员更好地履行职能的政治保障。三是要为政协履行职能提供经费保障，使政协组织有条件组织政协委员学习培训，有条件组织调研考察等活动。没有财政上的支持要搞好政协工作是非常困难的。

总之，人民政协是我国民主政治建设的一大创造，在推进社会主义协商民主政治建设中具有不可替代的作用，我们要充分的发挥和利用政协的这种民主形式和民主渠道，把我国的民主政治建设推向更高的阶段。

［1］李瑞环.2001年6月20日政协九届全国委员会常务委员会第十四次会议闭幕式上的讲话［N］.人民日报，2001－6－30，(4).