关于发展中国共产党党内民主的几点思考

★ 齐春雷

中国共产党作为执政党，是中国民主政治发展的主导者和中国政治体制的核心和支柱。发展党内民主，以党内民主带动人民民主，进而带动和促进整个中国民主政治的建设、发展，风险小、成本低，而且能够产生连动效应。现阶段政治体制改革应着重推进党内民主，把党内民主建设提升到中国体制内民主化核心的高度，成为当代中国政治发展的突破口。

一、推进党内民主是中国政治发展的现实路径

(一)发展党内民主能够带动人民民主

中国共产党在我国政治生活中的核心地位决定了党内民主的不断推进，必将带动整个国家政治生活的民主化，推进人民民主。如果党内民主不发展、不健全，人民民主也会受到制约和破坏。

第一，以党内民主带动人民民主，是由党内民主先于人民民主产生的历史逻辑决定的。由于中国共产党及其内部民主制度的建立先于人民民主国家制度的确立，党内民主是人民民主的政治、思想和组织资源，党内民主架构于人民民主之上的运用和体现使前者具有了制约、影响后者的价值取向、存在形式、运行方式的决定性意义。因此，以其示范和带动人民民主具有必然性［1］。如果党内缺乏民主，不能保障党员的主体地位和民主权利，就不能保证人民民主的制度化。正如邓小平指出的那样:“国要有国法，党要有党规党法，”“没有党规党法，国法就很难保障”［2］。只有把党内民主建设搞好了，发展国家民主和人民民主才有一个坚实的基础。

第二，以党内民主带动人民民主，是由党的性质、地位和宗旨决定的。中国共产党是执政党，是领导全国各族人民建设中国特色社会主义的坚强核心，也是政治体制改革和民主政治建设的核心和关键。中国共产党的执政和领导地位决定了党内民主对人民民主具有先导性的作用，决定了党内民主化程度对国家政治生活民主化程度具有最直接的影响。邓小平在探索我国民主建设的途径时，充分考虑到了这一政治现实，提出了用党内民主来带动人民民主的独特思路。早在1962年，他就曾经明确指出:“必须按照毛泽东同志提出的，造成既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面，首先要从党内造成，我们国家也要造成这样一种局面。但是，如果党内不造成，国家也造不成”［3］。他反复强调:如果党内民主生活搞不好，我们就没有资格谈什么社会主义民主、人民民主，更不可能建设好社会主义民主。相反，党内民主生活搞好了，民主制度健全了，就会对全国、全社会范围的民主建设产生极大的影响，起到巨大的推动作用。

第三，以党内民主带动人民民主，是由党内民主与人民民主的内在统一性决定的。党内民主和人民民主都是社会主义民主政治的基本内容，二者的目标和方向一致，统一而不可分割，是相互影响、相互制约、相互促进、相辅相成的辩证统一关系。党内民主是党的生命，人民民主是社会主义的生命，二者虽然分属于不同层次的民主领域，但其重要性都不可替代。而在我国现有的政治框架下，解决中国的问题关键显然在于执政的中国共产党，因此，党内民主是先导，共产党党内是否民主直接影响到人民民主能否实现。但这并不意味着，党内民主可以代替和包办人民民主，相反，发展党内民主的目标是带动和实现人民民主，人民民主是主体，只有人民民主得到了充分发展，才能从整体上实现我国社会主义民主政治的发展［4］。所以，中国共产党必须通过积极发展党内民主，加强和改善党的领导，才能更好地领导人民发展社会主义民主政治，更好地保证人民群众充分行使当家作主的权利。

然而，党内民主与人民民主之间，绝非只是党内民主示范、带动人民民主发展的单向线性关系，而是既相互促进，又相互掣肘的多维互动关系。作为社会主义民主政治建设的两大维度，党内民主和人民民主只有实现“良性互动、共同发展”［5］，才能充分开发利用中国民主政治建设的体制内资源，实现社会主义民主政治的持续有序发展，不断满足广大民众日益增长的民主需求，不断提升政治对经济社会发展的有效性［6］。

(二)发展党内民主可以兼顾稳定与民主两大目标

我国作为后发现代化国家，民主建设受到多种因素的制约:“一方面，由于现代化对于政治稳定的迫切要求，民主的扩大与政治参与的速率需要服从政治稳定;另一方面，由于先天性民主条件的缺乏，民主政治发展无法走发达国家的道路;再者，后发国家的现代化注定是追赶型的现代化，而为了追赶，必然以经济现代化为首要任务，其政治现代化服从于经济现代化，民主政治建设作为现代化条件的一面将更加突出。”［7］因此，中国的民主政治发展必须兼顾稳定和民主这两大目标，必须在党的领导下，有秩序地、有步骤地渐进推进。

民主是中国共产党始终不渝追求的目标和方向，但其实现程度与经济发展状况、社会环境条件、民众个体素质等因素密切相关，不可能一蹴而就。像中国这样一个超大型国家，本来就有上千年精英治国的传统，我们应该从中国的实际和传统出发，积极探索并逐步建立、完善既能保证德才兼备的人才脱颖而出，又能使他们的权力受到全面监督的民主制度。中国30多年经济发展的成功有诸多要素，但最重要的是政治制度。作为执政党的中国共产党制定了明确的发展目标，并依靠对国家社会的坚强有力的领导，为这些目标的实现调动了一切可利用的资源，中国共产党的领导构成受人民拥戴的、与时俱进的坚强领导核心。在现阶段，加强发展党内民主不仅关乎党内政治生活，实现领导人选的轮替、决策的科学化和遏制党内腐败等，更为重要的是要通过党内民主来强化、保证中央政府有足够的权威。民主本身的价值需要通过制度来体现和完善，如通过权力制衡来遏制腐败，通过竞争来选择德才兼备的政治家，通过责任政治来向人民负责等等。制度建设要求中央政府具有足够的权威和权力，中央没有权威，决策就很难推行下去，各方面的制度建设也难以开展。

转型中的中国社会阶层结构的剧烈变化，导致各阶层、群体利益的多元化、复杂化，如果任由他们以无序、激烈、妄动的方式来表达利益诉求，就无法保证安定的社会环境，制定良好的政策无从落实，经济发展也无法实现。当前复杂的国际环境更需要清醒、审慎地对待“牵一发而动全身”的政治改革。因此，中国从改革开放之初，就强调稳定压倒一切，要处理好改革、发展和稳定的关系，这是十分明智的决策。德国著名中国问题专家、德国外交政策协会研究所所长桑德.施耐德则认为:“中国发展的成功和失败其实就只有一线之隔，走错一步，结果可能是灾难性的，而这其中的关键就是保持稳定.”［8］

60多年来，中国的政治现代化始终坚持以中国共产党为领导核心，坚持把稳定视为压倒一切的大局，渐进地推进民主政治发展，既保证了中国在政治上的独立、统一和稳定，又取得了突破性进展，人民民主权利得以扩大，民众政治参与热情高涨、民主制度稳步发展。而在这个过程中，通过党内民主建设带动人民民主的发展起着重要的作用。中国只用60年就走完了发达国家上百年走完的路，美国学者吉尔伯特·罗兹曼在他主编的《中国的现代化》一书中这样写到:“中国人民1949年以来所走过的道路，为其他民族树立了一个很有意义的榜样。……面对着国内的分裂和乱局，急欲确立牢固行政控制的国家领导人们，可看看中国共产党人是如何在先前曾备遭军阀主义肆虐而历届中央政府又屡屡挣扎无望的国家里，实现了复兴并大体上保持着秩序的。”［9］在 60 多年的现代化历程中，中国在民主建设上走过的弯路、遭受过的严重挫折，也是因为党内民主遭到破坏所致。因此，以党内民主带动人民民主的民主化战略有助于中国政治稳定发展，能够发挥双重作用:既保证了中国现代化处于稳定的政治环境中，又渐进地推进了中国民主政治的发展，这是实现中国政治民主的一条风险较小、成效较大的路径。

二、当前党内民主建设存在的问题

总体而言，经过长期努力，中国共产党在民主建设方面取得了不菲成绩，积累了宝贵经验。但是，由于党内民主制度不够完善、运行机制不够健全、封建思想的惯性、新旧体制的碰撞等历史、现实多种因素的交错影响，党内民主建设仍然存在一些不容忽视的问题。

(一)民主积淀的欠缺阻碍党内民主力量的生长

我国是一个有几千年封建专制史的国家，传统文化中专制多于法制，集权多于民主，这不仅严重制约着人们民主意识的培养和形成，也严重阻碍了党内民主力量的生长。邓小平同志在总结“文革”的教训就指出:“我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信，家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。”［10］他认为封建主义对现存党和国家的领导制度、干部制度的影响，其主要遗毒就是“官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”［11］。一些领导干部把个人凌驾于组织之上，把自己主管的地方、部门或单位看成是自己的自留地，大权在握而为所欲为，称王称霸，既严重违背了党的集体领导原则，也损伤了党群关系。一些党员干部的民主素质不高，在政治生活中缺乏应有的热情和主动性，对党员权利的理解不明确、不具体，常常处于观望被动的状态。一些党员疏于政治理论学习，导致理想信念发生动摇，世界观、人生观、价值观扭曲，经不住物欲诱惑。一些党员对党内事务漠不关心，习惯于领导说了算，自觉不自觉地将自身权利授予少数人行使，不敢、不愿提出意见、建议、批评，使民主决策、民主选择流于形式，为家长制的存在提供了土壤。

(二)党员的权利保障存在缺陷

邓小平曾指出:“宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”［12］《关于党内政治生活的若干准则》明确规定:“各级党组织必须切实保障党员的各项权利。侵犯党员权利的行为，是严重违反党纪的。”十二大通过的党章明确规定:“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。”但相对于纷繁复杂的党员权利行使过程来说，党员权利的规定显得原则而抽象。比如，要保护检举人和控告人。对检举人、控告人及检举、控告内容，应当保密。不准将检举控告材料转给被检举、被控告的组织和人员。严禁对批评人、检举人、控告人歧视、刁难、压制，严禁各种形式的打击报复。党员权利受到党组织或党员侵犯时，可以向党的各级委员会、纪律检查委员会提出控告，党的各级委员会、纪律检查委员会要按照《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》所规定的程序和方法进行处理。党员在党内所享有的各项权利受到党外各种组织或个人的侵害时，可以向各级党组织请求帮助和保护，党组织应采取措施，与党外有关组织或个人联系协商，提出建议，要求停止侵害，保障党员权利的正常行使，等等。但在实践方面，由于缺乏可操作性，这些条文基本都是一纸空文，造成了党内民主与集中之间的严重失衡。

(三)曲解民主集中制原则

恩格斯早就指出，无产阶级政党的“组织本身完全是民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就可堵塞任何要求独裁的密谋狂的道路”［13］。但在政治实践中，有些制度原则性要求多，具体操作性条款少，如原则规定重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用等，都必须经党委集体讨论决定，但对哪些属于重大问题，没有界定。有些制度缺位，如党内“一把手”的权限如何设置、权力运行的程序如何规范、由谁监督等等，也没有具体的规定，只是空泛地加以原则性的规定，没有严格的分工就意味着没有边界、没有限制。有些制度脱节甚至矛盾，如，对重要干部的任用采取全委会无记名投票表决制，同时又规定了用人失误责任追究制。一旦出现用人决策失误，因无记名投票，追究往往因无责任对象而落空。这种制度相互打架，弱化了制度的约束力。［14］这导致现实政治生活中，往往集中多于民主，致使“家长制”、“一言堂”现象十分严重，有的党组织领导人对重大决策的出台、重要干部的任免、重要建设项目的安排和大额资金的使用，搞独断专行，个人说了算，将个人凌驾于组织之上。

三、推进党内民主的路径

党内民主发展必须从实际出发，符合世情、国情、党情的要求，以稳定为前提，“渐进式”推进、完善、优化、提升。党的建设发展实践表明，制度建设更具有根本性、长期性、稳定性、大局性。因此，应重点完善党内民主制度，实现党内民主的制度化、规范化、科学化。

(一)充分尊重党员的主体地位

充分尊重党员的主体地位，保障党员的民主权利，是党内民主发展的实质、核心。党员是党组织的基础，具有主体地位。在党内生活中每个党员的地位都是平等的，任何党员即使是党的领导人也没有超出党章规定的特权。党的全国代表大会是党的最高权力机构，各级领导人的权力都是由党员群众通过代表大会而赋予的，由党代会选举产生的中央委员会，以及由中央委员会选举产生的中央政治局，本质上都属于由代表大会授权而进行领导的执行机构。要建立健全党内生活制度，切实有效地保障党章赋予每个党员的民主权利。各级党的委员会要建立公开、合理的议事规则和票决制度，使各个委员的权利能够得到合理保障。保障党员主体地位，要更多地注重关心爱护党员，不断提升党员的生存发展能力，增强党员在党言党的归属感、为党兴党的荣誉感。在市场经济条件下，党员也是一个很现实的生存个体，也面临生存发展的竞争和挑战。党组织一定要关爱自己的党员，为党员的生存发展着想，努力为他们的发展进步、锻炼成长搭建平台、提供机遇。让他们感到党的关怀和培养，感到成为党员的荣誉感和归属感，从而迸发持久的热情和激情，更加积极主动地为党作贡献。只有党员主体地位得到尊重、党员民主权利得到体现，党内民主才能得到真正发展，全党的积极性、主动性才能充分调动，党的生机活力才能持续增强，党内民主发展的效应才能在各个方面得到体现。

(二)完善党的代表大会制度和党的委员会制度

党的代表大会是党的最高权力机关和监督机关。就其权限来看，代表大会的权限大于委员会，委员会的权限大于常委会。要确立代表大会的权威地位，改革和完善党的代表大会制度，要在实践中探索党的代表大会代表发挥作用的途径和形式，如建立代表提案制度，完善代表大会代表的产生办法，完善代表大会的议事规则。要完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。党的各级委员会是由同级党的代表大会选举产生的党的领导机构，在代表大会闭会期间负责领导党的工作。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论作出决定。在实际工作中，有些地方存在着常委会代替全委会、书记办公会代替常委会的现象。因此，要完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。

(三)完善党内选举制度

党内选举是党内民主发展程度的重要标志，是党内民主的核心和支柱。应将党内的民主选举落到实处，逐步以选举制代替委任制。选举制和委任制体现着权力授受关系的不同方式和价值取向。选举制体现的是“权为民授”，有利于形成向下负责的价值取向。委任制则易导致向上负责的价值取向，使得各级干部更倾向于将眼光盯着能决定自己命运的上级领导，揣摩上级领导的意图、偏好，围绕上级领导的指示和标准来开展工作。早在1921年，列宁就指出要“排斥一切委任制，从下到上的一切机关都要实行普遍选举制”［15］。党章也明确规定，党的各级领导机关除他们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。要不断完善选举制度，健全选举程序。第一，健全和完善候选人提名方式。候选人的产生必须充分发扬党内民主，广泛听取党员的意见，经过民主推荐，并把组织提名与党员提名结合起来，多数人不同意的不能作为候选人。第二，规范差额选举，扩大直接选举的范围。在选举实践中，要逐步扩大差额选举比例，引入竞争机制，让党员自由表达意愿，以体现选举的真实性。扩大选举制比例，减少任命制范围。第三，建立与选举制度相配套的弹劾罢免制度。列宁曾强调指出:“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。”［16］只有建立弹劾罢免制度，才能与选举制度相配套，使选举产生的不称职的党代表或领导人及时而有序地得到撤换或调整。

(四)完善党内监督制度

加强党内监督是党内民主建设的重要组成部分，对党内民主建设起着重要的保证、保障作用。监督权是党章赋予党员、党代会、党代表的一项重要的民主权利，是体现党员当家做主的重要途径和方式。党内监督的作用，必须通过建立健全各项具体制度来体现，要改革、完善并严格执行党内监督的各项规章制度，使它们真正起到应有的作用。当前，完善监督制度主要应完善权力制约和监督机制，改革现行的纪检体制。根据《党章》和《党内监督条例》的规定，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。现行的地方各级纪律检查委员会在同级党委和上级纪委领导下，以同级党委领导为主的体制，这种双重体制使其在监督同级党委常委尤其是“一把手”方面难以发挥作用。近年来，“一把手”腐败的案件很少是由同级纪委发现的。从长远看，有必要逐步健全党内权力制约机制，“权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的历史条件下产生官僚主义的一个重要原因。”［17］党内的决策权、执行权与监督权可以适当分开，将纪检机关自上而下实行垂直领导，保持完全独立。

［1］王俊拴.党内民主对人民民主的示范和带动作用分析［J］.政治学研究，2003，(2).

［2］邓小平文选(第 2卷)［M］.北京:人民出版社，1994:143.

［3］邓小平文选(第 1卷)［M］.北京:人民出版社，1994:306.

［4］胡国喜.未来党内民主发展前瞻［J］.理论参考，2009，(9).

［5］李斌，李亚杰.胡锦涛在全国组织工作会议上发表讲话［N］.光明日报，2008－2－19.

［6］参见林尚立.有效政治与大国成长——对中国三十年政治发展的反思［J］.公共行政评论，2008，(1).

［7］杜艳华.以党内民主带动人民民主:中国政治现代化的战略选择［J］.科学社会主义，2009，(6).

［8］詹得雄.国外热议“中国模式”及其启示［N］.参考消息，2008－3－27.

［9］吉尔伯特·罗兹曼.中国的现代化［M］.南 京:江 苏 人 民 出 版 社，2005:455.

［10］邓小平文选(第2卷)［C］.北京:人民出版社，1994:348.

［11］邓小平文选(第2卷)［C］.北京:人民出版社，1994:327.

［12］邓小平文选(第2卷)［C］.北京:人民出版社，1994:144.

［13］马克思恩格斯选集(第4卷)［C］.北京:人民出版社，1995:200.

［14］杨军.要有制约和监督权力的新办法［J］.中国共产党，2010，(5):133.

［15］苏共决议汇编(第 2册)［Z］.北京:人民出版社，1964:54－57.

［16］列宁全集(第33卷)［C］.北京:人民出版社，1985:102.

［17］邓小平文选(第2卷)［C］.北京:人民出版社，1994:321.