宿州农业保险发展存在的问题及对策

杜 林 夏 永

（宿州市委党校 安徽·宿州 234000）

我国是一个农业大国，农业在国民经济发展中占有很大的比重，农业作为基础产业面临着极大的风险。 党的十七大报告指出：“农业、农村和农民问题始终是关系人民事业发展的全局性和根本性问题，要加强农业基础建设，促进农业发展和农民增收，推进社会主义新农村建设”。 农业风险问题一直是困扰我国农业发展中的核心问题，虽然农业保险在我国取得了一定的发展，但目前仍存在着诸多制约农业保险的因素，目前农业保险是许多国家普遍实行的一种农业保障方式，其主要的目的是用于降低农业生产中遇到的自然风险和市场风险。所以大力发展农业保险，对于促进新农村建设，实现五个统筹发展战略及全面建设小康社会，保障农业和农村乃至整个国民经济的稳定发展都具有十分重要的意义。宿州是一个农业大市，农业保险的发展同样也面临着诸多问题，加快农业保险的发展，对于降低宿州市农业发展的风险，促进宿州从农业大市到农业强市的转变，同样也具有非常重大的意义。

一、农业保险及其内涵

农业保险是市场经济国家扶持农业发展的通行做法。 通过政策性农业保险，可以在世贸组织规则允许的范围内， 代替直接补贴对我国农业实施合理有效的保护，减轻加入世贸组织带来的冲击，减少自然灾害对农业生产的影响，稳定农民收入，促进农业和农村经济的发展。 在中国，农业保险又是解决“三农”问题的重要组成部分。 农业保险按农业种类不同分为种植业保险、养殖业保险；按危险性质分为自然灾害损失保险、病虫害损失保险、疾病死亡保险、意外事故损失保险；按保险责任范围不同，可分为基本责任险、综合责任险和一切险；按赔付办法可分为种植业损失险和收获险。

农业保险与农村保险是两个不同的概念， 后者是以地域命名，是指在农村范围内举办的各种保险的总称，除含农业保险外，还包括乡镇企业、农业生产者的其他各种财产、 人身保险。 农业保险的保险标的包括农作物栽培(农业)、营造森林(林业)、畜禽饲养(畜牧业)、水产养殖、捕捞(渔业)以农村中附属于农业生产活动的副业。目前我国开办的农业保险主要险种有：农产品保险，生猪保险，牲畜保险，奶牛保险，耕牛保险，山羊保险，养鱼保险，养鹿、养鸭、养鸡等保险，对虾、蚌珍珠等保险，家禽综合保险，水稻、油菜、蔬菜保险，稻麦场、森林火灾保险，烤烟种植、西瓜雹灾、香梨收获、小麦冻害、棉花种植、棉田地膜覆盖雹灾等保险，苹果、鸭梨、烤烟保险等等。

牲畜保险以牛、马、骡、驴、猪等牲畜为保险标的的保险。 牲畜保险是农业保险的一种，承担牲畜因疾病或其他意外事故（风、雨、水、火灾等）而死亡的损失。 根据被保险人的需要，可加保各种附加险，如牲畜伤残和医疗费用险、屠宰险（屠宰后发现不符合卫生当局规定的要求）、产仔险、阉割险、流行性疾病险、流行性疾病的后果损失险、牲畜运输险、展览险等。农业保险在我国是典型的政策性保险，我国是一个农业大国，农业在国民经济发展中占有很大的比重， 而且我国拥有十三亿多人口，粮食安全是国家安全的首要任务，综观我国农业的发展， 在整个国民经济发展中具有十分重要的战略作用， 但是由于历史的原因以及农业中高风险的存在，当前农业发展面临着严峻的挑战，农业保险对农业风险损失的经济补偿功能是其他方式所无法完全替代的。

二、宿州农业保险发展的现状

宿州市农业保险是从2008 年10 月16 号成立国元农业保险公司宿州市支公司开始，业务从无到有，从小到大逐步发展起来。 目前遍及四县一区，开展政策性农业保险业务，主要包括种植业和养殖业保险，同时积极探索地方特色农业保险，秉持“力足地方，服务三农”的宗旨，以“民生工程无小事，群众利益无小事”的工作职责，扎实开展工作，及时足额理赔，宿州农业保险取得了较好地社会效益和经济效益。

（一）种植业保险成效显著

我省政策性种植业保险是“地方政府和经办机构联办”的经营模式，资金由财政监督、保险公司专户管理，权益归属全市参保农户。中央和省级财政对政策性种植业保费配套比例为70%。 三年来，种植业保费收入将近4 亿元，争取中央和省级财政资金2.7 亿元。 我市政策性种植业保险为小麦、玉米、大豆和棉花四个品种，按照“低保障、广覆盖”的省试点要求，基本做到应保尽保，目前我市午季作物共承保小麦661 万亩，秋季作物承保玉米、大豆和棉花590 万亩，为177 万户农户提供了近30亿元的风险保障，政策性种植业保险规模位居全省第三名。同时按照“五公开、三到户”的操作要求，及时足额进行理赔。 2011 年全市种植业保险共支付赔款7628.7 万元，受益农户近80 万户。

（二）养殖业保险效应突出

宿州是生猪养殖大市， 政策性养殖业保险试点品种为能繁殖母猪和奶牛。自开办农业养殖业保险以来，社会效益和经济效益双突出， 一是保险保障得到最大限度的发挥，2011 年共支付赔款685.8 万元，维护了养殖户的保险利益。 二是金融综合效应显现。 银行对参保的养殖大户、专业合作社提供更方便、更快捷的贷款。 三是社会效应良好。 自宿州国元农业保险公司接管开办农业保险以来，始终坚持现场查勘、无害化处理，三年未发生一起养殖户信访事件，较好地维护了食品安全。养殖业保险规模年年增长，现位居全省第一，规模养殖发展得到了有力的支持。目前我市共承保能繁育母猪、奶牛26.9 万头，为5.2万户农户提供了2.7 亿元的养殖业风险保障。

（三）特色农业保险品种发展最多

2011 年以来， 宿州国元农业保险公司结合各县实际，深入调研，积极探索特色农业保险试点。近年来在砀山县开办了果树种植保险试点， 获得了非常好的成效；在埇桥区开办了小麦天气指数保险试点，在我省金融工作评比中获得了金融产品创新奖；在萧县开办了大棚蔬菜保险试点，支持了县域菜篮子工程建设。一年来，我市特色农业保险试点品种在全省范围内， 试点品种最多，社会效果最好。

三、宿州农业保险存在的主要问题

政策性农业保险的实行对转移农业风险、减轻政府负担、引导农民积极参保等方面起到了“四两拨千斤”的作用。 但是，由于农业保险本身属于政策性保险，其在展业、承保、查勘理赔等方面的复杂性，加之农业保险又是一项全新的工作，难免还存在着一系列的问题。

（一）农民风险意识淡薄

农业保险推广缓慢除了受农险的正外部性的影响外，还与农民参保意识不强有关。 究其原因：一是小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能，窄小的经营规模使农民产生较低的预期收益，因而不愿意付出保险成本；二是存在侥幸心理，认为宿州大的自然灾害少，参不参保无关紧要；三是注重眼前利益，缺少长远打算，只希望立竿见影短期见效，而不愿从长计议持续发展；四是存在观望心理。 农民受自身素质的制约，理解和消化政策性农业保险的能力较弱， 对政策缺乏了解，缺少独立思考判断能力，往往要等到周边农户得到实惠才会“怦然心动”，才去参保；五是心存疑惑、担心受骗。 许多农民由于受迷信思想和小农意识的影响，不相信保险公司，优柔寡断，担心参保手续繁琐、理赔程序复杂，交了保费害怕得不到保障，因此投保积极性不高。 ?

（二）逆选择问题依然存在

在保险人和被保险人间，道德风险和逆向选择的发生是普遍存在的，农业保险也不例外。 由于农民的保险意识不是很强，而且农业险也非强制险，所以投保的覆盖率就不可能达到100%， 这样就很容易发生逆选择的问题①。而农业养殖险又比种植险的逆选择的风险更大，导致农险理赔的成本和难度要比其他险种高出许多。 这样一来，让一些即使开办农业保险的保险公司也望而却步，不愿再继续经营下去。 ?

(三)农业保险的再保险机制尚不完善

目前农业保险由于缺乏再保险机制，使得风险过于集中在保险经营主体自身，难于分散，影响了保险公司作为经营主体的经营效果。国外农业保险普遍有再保险机制的支持。 特别是在特大自然灾害发生时可有效分散风险，减轻农民的负担。 例如，在美国作为农业保险的联邦政府农作物保险公司负责建立再保险基金，向经营农作物保险的保险公司提供超额损失再保险②。 而中国由于再保险市场有效需求不足，市场主体数量少，导致再保险市场一方面供给主体偿付能力严重不足，另一方面技术与服务远远落后于发达国家。

（四）农业保险公司市场化运作道路漫长

虽然1996 年，我国保险公司实行了商业化运作，但农业保险却并没完全市场化。根据各省保监局公布的数据显示，保险业实行商业化改革以来，农业险的平均年赔付率达到80%左右，而70%赔付率是保险业界公认的盈利临界点，农业险的赔付率远远高于临界点，做得多就亏的多③。 如果保险公司按照保险行业的大数规律和其他的相关规律，赔付率高就意味着保险费率定的不合理，保险费收入过少，保险费率定的过低，要想改善经营状况，保险公司就必须要提高保险费率。 在政府没有补贴的情况下，过高的保险费支付对于农民来说根本承担不起，而按照农民的投保能力去承保，保险公司自己又赔不起， 这样必然导致农业保险走入日渐萎缩的 “怪圈”。

（六）缺少专业的法律支持

1995 年通过实行、2002 年修订的现行保险法实际上是一部商业保险法，主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为， 而农业保险中很大一部分是政策性保险，与商业保险的经营目标大相径庭，用现行的保险法指导农业保险会存在许多问题。 由于无法可依，农业保险中的许多情况多存在着法律真空，政府在农业保险中主导地位不明确，即使政府积极参与推动，也缺乏法律依据；而农业保险经营主体的经营行为也缺乏法律保护和约束。 另外，由于农业风险面广量大，一旦风险发生，如果没有政府的财政支持，保险公司基本无力承担。 而我国现有的几家农业保险公司也都是在政府的财政大力支持下才成立起来的， 目前我市种植业保险保费，中央、省、市县财政分别补贴40%、30%、10%；能繁育母猪保险保费，中央、省、市县财政分别补贴50%、25%、5%，奶牛保险保费中央、省、市县财政分别补贴30%、25%、15%。

（七）严重缺乏农业保险中介机构

保险中介机构是保险市场成熟的重要标志之一，也是保险市场发展到一定阶段不可缺少的完善和补充。它对保险的供求双方均能起到重要的媒介和桥梁作用④。从我们宿州农业保险的实际情况来看，推销农业保险产品的几乎全部依靠农业保险公司内部的业务团队，保险中介的桥梁和纽带作用尚未得到有效地发挥。 实践证明，中介机构在保险销售的过程中起着越来越重要的作用。 因为在保险产品的销售中，被保险人大多缺乏对保险制度、保险产品的选择和理解，因此在购买保险产品时，熟悉保险产品品种和受益的中介机构的存在是必不可少的，特别是在农村这样一个点多面广、业务分散的保险大市场中，正是发挥保险中介作用的绝佳舞台。 中介机构可以将保险产品的经营触角延伸到农村的每个角落，以较低的成本，打开农村广阔天地的保险大门。

四、加快宿州农业保险发展的建议

（一）扩大宣传，增强农民保险意识

进一步在全市加强对农业保险的宣传，采取新闻媒体、保险咨询等多种形式，对政府开展农业保险的目的意义、风险责任、保险条款、定损标准等宣传报道，要把政府出补贴、 农民得实惠的利好举措向农户解说清楚。使广大农民充分认识到农业保险是政府为了降低农业经营风险，增强农民抵御自然灾害的能力，稳定农民生活水平而建立的一项农业保险保障机制和灾害补偿制度，是有利于建设和谐社会的重大民生工程。

（二）坚定不移地走农业保险规范发展道路

首先规范是农业保险健康发展的前提和基础。宿州国元公司开展农业保险业务以来， 累计承保农作物达2.5 亿亩，能繁育母猪近400 万头，保费收入30 多亿元，赔付17 亿元，其中各级财政补贴近25 亿元。 面对这样庞大的承保面和投保农户，如果没有规范的操作规程和严格的工作要求，肯定会出问题。实践证明，农业保险越是发展快、发展顺畅的时候，越要讲求规范。从更高的层面来说，农业保险的规范发展不仅关系到公司的合规稳健经营和自身的形象， 也关系到国家惠农政策的落实，甚至关系到农村的和谐稳定。 因此，农业保险是否规范运作已成为国家支持政策和公司业务能否持续的关键。

其次规范和改进是发展的需要，农业保险公司必须按照“规范发展年”、“管理提升”的要求，狠抓规范管理，深入推进业务制度、服务网络建设等工作，在规范发展上取得了显著成效，但在实际工作中，少数地方仍存在不少问题，如宣传不深入，个别地方农户还不知道政策性农业保险是怎么回事；承保较粗放，标的查验不彻底，少数地方有虚假承保；查勘不够规范，种植业查勘广度和深度不够，抽样比例不足，没能完全做到查勘到村；定损简单化，少数地方存在均摊或变相均摊赔款，个别甚至人为调整理赔资金；理赔不及时，服务水平和质量有待提高。第三，规范发展是农业保险工作的永恒主题。规范管理只有起点，没有终点；服务质量只有更好，没有最好。因此，无论是现在还是将来，规范发展和管理都是农业保险工作的生命线和永恒主题。

（三）加大政策支持力度，有效控制市场风险

政策性农业保险是以政府主导、市场运作、农民自愿为原则，不同于纯商业保险行为，农业保险市场风险，需要政府发挥职能进行调节，政策性保险商业化经营是国外调节农业保险市场的成功办法。在具体操作上我们要着重做好以下几方面的工作：一是加强农业保险立法和制度的完善，政府应尽快制订相关农业保险的法律法规，以保证农业保险的顺利开展；二要继续提高财政对保费的补贴额度，对粮食、油料、肉、禽等关系国计民生的主要农产品宜给予100%的补贴； 对其他一些具有地方特色的农产品， 在现有基础上再适当提高保费补贴。三要对开展政策性农业保险连年亏损的经营主体——保险公司，视亏损程度给予必要的财政补贴；四是扩大以险养险的范围，以其赢利弥补农业保险的亏损，促进农业保险可持续性发展。

（四）完善再保险机制，分散风险

农业保险风险较大、赔付较高，长期以来一直处于亏损状态。由于保险主体面对农业的非系统性风险需要独自承受高额经营成本，遇到特大自然灾害时更是回天无力，没有农业再保险的支持很难发展。因此，政府一方面可以利用通过财政补贴等优惠政策来扩大风险分散面；另一方面可建立完善的农业保险再保险机制，以进一步增强抵御大灾风险的能力， 支持农业保险的发展。具体可以通过以下两种方式进行：一是国家和地方政府采取财政拨款或补贴方式， 建立巨灾专项风险基金，以应对不可预见的重大自然灾害的发生，有效预防在巨灾发生时能迅速开展生产自救，在最短的时间里把赈款发放到每一位保户手中；二是发展保险衍生产品，增强保险主体自身抗风险能力。

（五）农业保险要加强与农民的配合

农业保险的保险对象就是农民的种养两业，没有农民的大力配合要想做好农业保险必定是难上加难。因此宿州农业保险的发展必须要做好农民的工作，要农民了解农业保险，加深对农业保险的认识，有农业保险的地方，要增强农民自觉参保的意识，对没有参保的农民，要吃一堑长一智，密切配合政府和保险公司的工作。 农业保险工作还没开展的地方农民，也要意识到农业保险的重要性，做好自身的防灾防损工作也是减少灾害损失的途径之一。 农业保险是政府增加农民收入、稳定农村经济、确保农业发展的有效途径，也是保证国家粮食安全的重要工具，更是在世贸组织框架下农业支持保护体系的重要组成部分。我国是一个灾害频发、受灾面广、灾害损失严重的国家，有农保的地方农民有了保护伞，可这毕竟只占了极少数部分， 中国有7 亿多的农民靠天吃饭，在没有农业保险的情况下，如何能够承受这样的巨额损失，农业保险问题不解决，对于政府对于农民甚至是对于保险公司来说，都是个很大的后患。

（六）鼓励农业技术创新 增加农民的收入

提高农业的生产效率， 想办法改进农业发展技术，如灌溉、种子改良等等，提高技术创新的收益，让创新者能得到收益，同时要加强创新成果的实际应用，减少不必要的人才、技术、资源浪费。政府要提供鼓励自由创新的环境，减少对创新活动的限制，加强对创新成果的保护，这样才能降低成本，提高效率，增加收益。 直接和间接的增加农民的收入，使更多的农民有经济能力参加农业保险。 其中直接增加农民收入主要有三种途径：鼓励农民外出务工；农业结构调整；鼓励多元化经营如种植业、养殖业及其它可获得收入的项目。 而间接的增加农民的收入的方法有两种途径：一是由政府补贴部分保费分摊一部分保险成本； 二是农民可以转嫁保险成本，因为农产品的需求弹性较小，农民可以通过提高农产品的价格，将一部分保费转嫁给消费者，这样使更多的农民有经济能力参加农业保险。

（七）转变经营观念，加强农业保险产品创新力度

农业保险公司要转变观念，在产品上创新，在服务上创新，在销售渠道上创新，不断扩大保险产品的覆盖力。 要适当拓宽承保的风险范围和地域范围，不但要承保低风险的项目和灾害发生率低的地区，还要承保部分风险较高的项目和地区，切实体现农业保险提供保障的特点，在农户中树立起良好的形象。 应当加强保险产品的创新力度，突破目前的产品模式：一方面，在目前市场利率水平较低的情况下， 设计出具有较强保险保障功能、能够反映市场利率变动、投资预期收益合理、投资和保障灵活可变、在市场中有较强竞争力的新产品；另一方面，应开发一些新险种，以适应农业经济结构调整和产品多样化的需求。 还应设定多级费率，以适应农业风险的多样性，同时可以满足不同经济水平农户的要求。

（八）重视人才培养，积极引进高素质人才

建立一支既能吃苦耐劳、又具有丰富的农业生产和保险专业知识的农业保险队伍，对于推动我市农业保险事业的发展有十分重要的意义。 具体表现在：一是农业保险人员工作环境较差，待遇低，要吸引更多的人来从事农业保险事业，必须要提高他们的待遇；二要积极从一些吸收和委培一些高层次人才，为农业保险的发展提供坚实的后盾；三要加强在岗培训和管理，并定期进行考核，以提高工作人员的业务水平和操作技能。

（九）建立完善的农村服务体系

建立完善的农村服务体系主要包括：(1) 由气象部门、农情研究机构组建农业风险预警防范机制，分析研究洪涝灾害台风霜冻等自然灾害的发生并给予预警，抵御自然灾害对农业生产的损害；(2)发挥国家农业科学研究机构的作用，建立技术支持网络，提高农民科技水平，推广抗灾的优良品种以降低自然灾害对农业的损害；(3)建立农产品的市场信息系统， 引导农民走市场化道路，积极参预国际农产品市场的竞争以降低农业的经营风险；(4)完善农村的金融服务系统，将农业保险与农民获得农业贷款相结合，在风险发生时由保险方归还部分贷款，可以降低银行贷款风险，而由农业保险的把关与支持，将大大降低农业贷款的经营风险。

注释：

①②冯文丽.中国农业保险制度变迁研究[M].北京：中国金融出版社，2004.12-25.

③中国保监会.中国农业保险资料汇编[R].2010.64.

④刘布春.农业保险的理论与实践[M].北京：科学出版社，2010.33.