社会管理创新视角下的网格化治理模式研究

魏 源，赵 晖

(南京师范大学，江苏 南京210097)

在当前中国经济社会面临重大转型之际，我国的社会主义市场经济体制还处于不断成熟和完善的过程之中，社会结构也在逐渐发生着变革，公民的思想和观念更是发生了显著的改变，他们随着生活水平不断提升，参与政治生活的意愿和维护自身权利的意识也更加强烈。在此基础之上，如果政府依旧采取传统的社会管理模式和方法，必定满足不了公民社会发展的新需要，如果在具体事务上处理不好，更是有可能造成群体性事件等危机情境。在这种背景下，社会管理创新应运而生，城市基层政权的社会职能发挥和城市社区的治理都是社会管理的关键环节，改革传统的基层政权组织和社区的结构模式，建立一套扁平化，网格化的社会管理模式是城市基层社会管理创新的必然趋势。

一、我国社会管理创新提出的背景

在我国当前面临的社会环境下，社会管理创新越来越受到了各级政府的重视，原因主要有以下几个方面：

第一，传统的社会管理模式已不能满足经济社会发展的需要。首先，在经济发展上，我国正处于市场经济的发展和完善时期，而市场经济的发展需要一个安全，竞争，包容，有序的社会环境，在市场经济中，政府与企业一样，都是平等的市场主体，市场经济的发展，需要的是各个市场主体在经济规律和法制化条件下的共同作用。因此，在与此经济条件相适应地社会环境下，以政府为唯一主导核心，以直线制为主要管理体制，以计划和命令手段为主要管理方法的传统社会管理模式已满足不了市场经济的发展需要。因此，创新社会管理模式，需要构建一套适应市场经济为基础、多元社会主体共同参与、开放、包容的社会管理新模式。其次，随着经济的发展，公民社会也在不断发展，人们有了基本物质保障的基础上，伴随着政治社会的发展进步，以及网络化，电子化等渠道的作用，绝大多数人开始越来越关注政治和社会生活，并渴望通过各种可能的渠道参与到政治和社会生活的管理之中，因此，新的社会管理模式必须要能满足多主体的共同参与，并重视民众和非官方组织的作用。

第二，“民生”问题得到重视，社会管理的价值取向发生了新的变化。由于我国在过去的经济发展过程中存在着很多不平衡甚至是不稳定的现象，导致了现在诸多“民生”问题的产生。鉴于此，国家经济发展的方针从“又快又好”早已转变成“又好又快”，从“效率优先，兼顾公平”的分配原则转为“更加注重社会公平”。因此，当下社会管理创新的价值目标在于实现社会的公平正义和促进人的全面发展。这种社会管理的价值取向的转变也直接要求社会管理方式方法等模式的转变。

第三，“群体性事件”等社会管理危机的频发，客观上要求社会管理创新的发展。随着经济的发展，公民社会的进步，人们越来越关注自身在社会中的价值和所起的作用，他们不再只是局限于政府所管理的对象，而是努力的成为社会管理中的重要主体。同时，由于一些关乎民众切身利益的“民生”问题长期得不到解决，那么在某个导火索引发的情况下就及其容易酿成群体性的事件，这些群体性事件的频繁发生，对政府社会管理提出了严峻的考验。例如，发生在不久前的启东“王子造纸厂排海事件”在考验政府应对危机管理能力的同时，也使得当地政府不得不反思自身在社会管理中存在的诸多缺陷和不足。

二、城市网格化管理模式及其特点

社会管理创新涉及到各级政府和社会事务的诸多方面，对城市基层政权和社区来说显得尤为重要。这是因为，城市基层政权组织和社区是联系群众的最前沿，在社会管理创新的所有环节中，城市基层政权组织和社区最贴近普通群众，其对社会事务的管理，最能涉及到普通群众的切身利益，另外，城市基层政权组织和社区也是维护社会稳定的最重要的政府环节。因此，在社会转型的大背景下，城市基层政权组织和社区加强社会管理创新就变得尤为重要。

城市基层政权组织，尤其是地方政府的街道办事处和非政权组织的城市社区居民委员会在社会管理创新的大背景下，面对传统的社会管理模式显现出来的弊端，结合新的社会治理的理念以及新的科学技术的发展，城市网格化模式将日益取代“各自为政”的传统基层治理模式，逐渐成为一套适应新时期，具有新特征的新型基层社会管理模式。

所谓网格化，最初主要是用于电子信息技术领域，后来逐渐被引用被并加以改造成为一种政府管理领域的新模式和新方法。而城市网格化管理，就是这样一种基于数字化信息管理方法，将城市基层政权所属区域以网格为单位加以划分，使得各网格之间能有效的进行信息的交流，资源的共享，以实现城市基层政权组织的扁平化和公共服务的精准化，专业化。我国的城市网格化管理始于北京市东城区在2004年开始创建的万米单位网格管理法和城市部件网格管理法，随后，住建部(当时为建设部)在全国27个地区推广东城区的做法，截止目前，全国很多地区都在从当地实际出发，结合成功经验，已经开展或正在着手进行城市网格化的试点改革。

与传统的城市基层管理模式与方法相比，城市网格化管理具有一些新的特点，主要表现在：

第一，改变了城市基层政权的组织结构模式。我国传统的县级行政区域和不设区的市一级行政区域辖乡镇级和城市街道一级的政府传统行政层级模式将随着城市网格化的推进发生巨大的改变。首先，城市的社会管理网格化将促进政府的扁平化管理，在城市网格化局面全面推行以后，城市街道一级的政府将被逐渐撤除，直辖市所辖区，副省级城市和地级市所辖区将直接联系城市社区和居民委员会，各个社区和居民委员会原街道的所属部门和人员将全部分摊到城市网格之中，实现“人在网中待，事在网中办”。其次，社会管理的网格化将有利于实现基层政务的一体化推进。每一个网格中的网格管理员，同时肩负起网格内的所有社会工作，例如计生，民政等，这些政务部门与网格中的居民之间就通过这些网格管理员从中联系，这些网格管理员即成为了一个微型的“政务处理中心”。

第二，实现由管制向服务的转变。近年来，我国政府已经越来越重视民生问题，社会管理创新就是要以更为科学的手段，更为合理的方式转变社会管理职能，更好的保障民生。与此相适应，我国也在积极地转变政府职能，逐步地向服务型政府发展，而社会管理创新所追求的是我国社会管理体系的现代化重构，具体措施之一就是由管制型政府向服务型政府的根本性转变。城市基层的网格化管理在很大程度上就是一次城市基层政权构建服务型政府的探索，基层政府将其对城市居民息息相关的各项政务的服务通过网格管理员推入到第一线，将被动地对城市居民进行管制性的控制转变为主动地为网格成员开展服务性的管理。

第三，推动了多主体的共同治理，推进了社会的和谐稳定。社会管理创新的另一个现代化举措就是由单一的政府管理转为多元社会主体的共同治理。在城市网格中，基层党组织，政府部门，居民自治组织包括居民自身都是网格中的一个环节，是网格化管理的平等参与主体，共同参与管理网格中的一切社会事务。这种共同治理有别于传统的党领导下的基层政务管理，但并不是弱化党的执政能力，相反，这种网格化的城市管理模式，也是对新时期新形势下党的执政能力的转变提供的有力支持，将传统的党对具体事务的领导转变为一种宏观上的指导，党的组织也不是凌驾于网格之上的，而是存在于网格之中，和网格中的其他主体一起以平等的社会身份参与具体事务的管理。这种转变，更有利于体现人民的社会主体地位，更便于最基层居民的诉求表达，同时，也能在一定程度上缓解传统的干群之间的矛盾，更利于稳定基层社会的秩序。

三、我国城市网格化管理面临的主要问题

随着大部分地区推进城市网格化的改革进程，在取得一系列成绩的光环下，也同时暴露出了一些值得借鉴和分析的问题，这些问题主要包括：

一是有很多地区的城市网格化过分强调维稳的作用。城市的网格化管理最终的社会价值应体现在民生上，其管理过程应当彰显社会的公平与正义。而维稳工作只是基层政权组织在社会管理方面重要职能的一个部分，并非社会管理价值体现的根本。现在有很多城市在推进城市网格化管理的过程中，错误地将网格化作为维稳的重要手段，而忽视网格化的内在价值。例如，很多地区都将维稳的压力堆积在最基层的政权组织中，在网格化实行以后，基层党政组织又将责任逐渐分解，最终落到网格的责任人头上，在一些地区甚至还实行了“一票否决制”等政策，这必然束缚了基层工作人员的手脚。另外，在某些矛盾集中地区，地方官员为了维持稳定必然会采取一些过激手段，这更是会造成干群之间矛盾的加剧。

二是部分地区的城市网格化管理过分注重权力的控制，而忽视了网格中居民的治理和参政的意愿。我国当代城市居民的自治组织主要是城市居民自治委员会，但大部分的居委会实际隶属于所在街道，因此城市居民委员会所起到的实际作用是有限的。而现在有很多地区虽然已经推行了城市管理网格化的改革，但地方政府并未将城市中的网格看做是新型多元治理的一类组织，更未将网格中的居民视为平等的社会管理主体，而是将网格视为政府对社会管理权力的更深层次的延伸，将居民视为管理的对象，将网格责任人或管理员视为一种上情下达的通道而已。城市中的网格其实是多元社会治理的一种微型模式，其本意旨在激发城市居民对自主管理社会公共事务的积极性，满足他们的需求，政府只是从中加以引导和服务。显然，某些地区的城市网格化管理显然并不符合网格的价值，过分的强调了政府在社会管理领域中公权力的控制，而忽视了城市居民的自治需求。

三是城市网格化管理过程面临着新的挑战。现代社会科技日益发达，信息瞬息万变，人民的要求也越来越高，在这种迅速变化的形势下，政府的社会管理方式也面临着巨大的挑战。就基层政府的城市网格化管理来看，也同样面临着较大的挑战和较高的要求。例如，网格化所要求的数据信息的处理越来越细化，部分发达地区甚至将网格化和数字化相结合，打造出一套高质量的数字化城市网格管理模式，因此，网格化面临的一个重大的挑战就在于需要发达的信息技术的支撑。另外，除了技术因素外，网格化也同样面临着来自社会环境变化的挑战，例如，越来越多的大城市都面临着来自流动人口管理的压力，又如，我国的城市居民社会保障体系还不健全，如何将网格化管理与社会保障制度相挂钩也是值得商榷的课题。

四、完善我国城市网格化管理的思考

根据社会管理创新的相关要求，并结合大部分地区推进城市网格化管理的相关经验教训，坚持和完善我国的城市网格化管理应当做好以下几个方面。

第一，城市的网格化管理要始终坚持民生的价值导向。

当下社会，民生问题日益成为社会管理最为焦点的问题，推进城市的网格化管理必须坚持民生的价值导向。首先，城市的网格化管理是城市基层政权组织社会管理创新的新手段，而基层政府又是最贴近人民群众的第一阵线，所涉及到的公共服务都是关系到城市居民最直接的民生问题，例如，城市居民对居住环境的安全，美化等方面的要求，又如，流动人口和农民工等如何在所居住城市获得相应的保障等社会问题。这些问题看似琐碎，但是否处理得当却关系到人民群众的切身利益，进而体现出政府的社会管理水平和党的执政能力。其次，社会管理的关键还是对人的管理和服务，而社会管理创新的根本目标就是要实现人民群众的幸福安康，因此，城市的网格化管理作为基层政府的社会管理创新的新型举措，就必然要坚持民生的价值导向，将维系到人民群众最关心，最直接，最现实的社会民生问题作为城市网格化管理的方向性问题。

第二，城市的网格化管理要重视公民社会的培育。

社会管理创新的一个重要任务就是要实现社会管理从“为民做主”向“人民民主”的根本转变。2因此，社会管理创新的一个重要任务就在于加强公民社会的培育。城市的网格化管理的建立除了加强党在基层的执政基础，改善政府的社会管理能力以外，更是对城多元主体共同治理下的居民自治提出了更高层次的要求。因此，城市的网格化必须要重视公民社会的培育，这并非单一的政府对城市居民管理，也并非仅仅是政府单一提供的一种服务，更不能偏离城市网格化的根本价值导向，将维稳当做网格化的唯一价值。在城市的网格化过程中，政府应当和普通的城市居民一样，都是社会管理中的平等主体，双方利用网格共同对本区域内的社会事务进行协商治理，更多的重视居民的意见，更大程度的发挥居民的自理自治社会事务的能力。

第三，城市的网格化管理要加快配套的软硬件设施建设。

城市网格化管理的实施成效如何在很大程度上取决于相配套的软硬件技术的发展程度。首先，与城市管理网格化相配套的软件条件包括制度，组织，资金，人事等的配备。城市网格化如果一旦在全国全面推广，将从根本上改变现有的行政体制的格局，城市的政权组织将实现全面的扁平化管理，基层组织的人权，事权，财权将面临重新分配，因此，如何建立健全城市网格化相适应的制度保障，如何构建城市网格化的组织体系，如何处理好原有的人权，事权和财权的重构等都是城市网格化过程中值得重视的软件条件。其次，与城市网格化管理相配套的硬件条件主要是指相应的信息技术的支撑。城市的网格化是一种建立在现代信息技术发展上的新型管理模式，其实施必不可少的条件就在于现代信息技术能够将网格化面临的众多复杂的数据信息进行系统地管理，并能为上下之间信息的互通提供更为有利和便捷的途径。

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