城市社区自治动力因素与制约因素分析

巢小丽

(中共宁波市委党校，浙江 宁波315012)

城市社区自治是在党和政府领导下，城市居民通过自我管理、自我服务和自我监督，参与社区各项公共事物，它主要通过社区居委会的工作来实现。随着改革开放以来的经济发展模式的变化，我国社区自治也逐渐发展起来。

一、城市社区自治的动力因素分析

我国城市社区自治是经济社会发展的必然趋势，是城市社会结构和管理体制的改变和重建，是城市基层民主发展的一种制度选择。回溯政府与社会关系的变迁，可以看到城市社区自治有着来自政府改革的引动力、社会发展的助动力、市民民主意识觉醒的主动力、农村基层民主成功的外动力等动力因素的影响，其中市民民主意识觉醒是城市社区自治的主导性力量。

1.政府改革的引动力:经济体制的改革

新中国成立后，我国实行高度集中的政治经济体制，政府拥有对全社会所有资源的配置权。这种体制包揽了整个社会的福利与服务，社会综合职能由政府的行政网络来实现，社会对社区没有现实需求，因此社区自治和社区建设没有发展的基础和空间。十一届三中全会以后，政府通过经济体制改革，由计划经济体制走向市场经济体制。在体制转型过程中，涌现了一些社会问题，如国企亏损、城市流动人口增加、贫富分化、工人下岗等，这凸显了国家政治体制和社会管理体制与经济体制的不相协调。因此，政府进行了与我国经济社会发展相配套的各项改革，并积极推动政府职能转变。这样就打破了原有的一体化国家福利体制，也意味着原来的社会安全网失去了应有的作用，而又没有其他安全措施可以应对，于是就产生了对社区建设和社区自治的需求空间，要求社区进一步发挥社会整合、为社会提供多样化服务和管理社会的功能。从本质上来看，社区自治是国家原有社会管理体制即传统单位制解体过程中对社会管理模式的选择，重构了以社区制为主体的城市基层社会治理体系。该体系试图在政府职能弱化的基础上将部分社会治理权让渡给社区，通过社区自身的力量来参与社会管理。从这个意义上来说，政府改革是推动城市社区自治的引动力，其中经济体制改革是拐点。

2.社会发展的助动力:单位替代性力量的要求

在计划经济体制下，国家成为社会管理的惟一主体，通过行政体系对经济社会生活实行全权化管理。国家对社会的控制和管理十分严格，国家与社会的关系处于高度重叠的状态，社会淹没于国家之中，社会国家化。在此制度下，城市居民被政府组织到一定的单位中，由这些具体的单位赋予城市居民社会行为权利、身份和合法性，满足城市居民的各种需求，代表和维护城市居民的各种利益。个人通过单位组织获取相关资源，城市居民的工作、生活、婚姻、家庭无一不与所在单位紧密相连，离开了单位其生存难以维系。20 世纪80年代以来，随着改革开放的逐步深化，计划经济向市场经济转变，单位人变为社会人，大量农村人变为城市人，就业者成为下岗失业者，城市社会服务和社会管理问题凸显。利益需求主体一时之间呈现多元化趋势，显然传统单位制社会管理模式已无法适应社会形势的发展和要求，这使得“社区”成为单位制的替代性力量，取代“单位”承担起其原有的社会功能。亦要求改变原有的城市基层社会管理体制，使居委会成为群众自治性组织。

3.居民民主意识觉醒的主动力:公民社会的初现

特殊的历史现实和历史原因使中国人缺乏个体意识和民主意识。在传统社会，我国实行的是封建专制统治制度，“家国同构”，个体的前途、命运依附于国家和家族身上;进入近代，又长期处于外国帝国主义入侵和国内军阀混战局面之下，个体力量显得卑微而渺小。新中国成立后，在落后生产力基础上和特殊政治背景下推行计划经济体制，社会成员的工作、生活和家庭都紧紧地依附于国家与单位，形成浓厚的单位意识和单位依赖。随着市场经济的发展，社会从国家分离出来，社区成为国家实施社会管理、提供社会服务的重要载体。“城市中真正有意义的‘公民’、‘公民意识’正在形成，正在觉醒，个体公民作为脱离单位的利益主体开始关注社区以及与自身利益有关的各种城市问题。涉及个人综合利益的‘公民社会组织’已经出现，居委会和由街道办事处派生出来的非政府组织正在努力扮演着中国城市社会结构的中间层。它们借助政府的力量，通过组织各种活动、提供各种服务，规范着社区居民的行为，增进着居民间的互动和互助，培养着公民的参与、环保、互助、公德等现代意识”。［1］居民自主活动空间得以拓展，人性中的个体意识、自主意识和民主意识复苏，公民社会曙光初现，城市社会成员由以前习惯于“被人管”到主动参与到社区事务的民主管理中。从根本上来说，市民民主意识觉醒是推动社区自治最重要的动力来源。

4.农村基层民主成功的外动力:选举制度的改革

1982年我国新《宪法》明确了村民委员会农村基层自治组织的性质，并规定村委会干部由村民直接选举产生。政府在农村推动村委会干部直选和村民自治，主动将村民邀请到直选中来，从制度上将村委会选举的组织权交给了村民。通过积极参与实践，广大村民开始用选举机会来维护自己的权利。全国农村普遍建立了实施民主决策的村民会议或村民代表会议制度;绝大多数村庄制定了实施民主管理的村民自治章程和村规民约，推行了保障民主监督的村务公开制度。这样我国广大农村初步完成了基层社会管理体制的重构，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为重要内容的村民自治，成为农村社会建设和管理的主要形式。农村基层民主的成功既推动了我国社会主义民主化进程的纵深发展，同时也给城市社区自治带来启示，城市社区开始进行居委会直选的探索和实践，并在选举方法、选举程序与选举步骤等各方面积极借鉴了村委会的直选经验。

二、城市社区自治的制约因素分析

从系统论角度看，社区自治是一个生态系统，它不可能孤立地存在和发展，社区自治必然要受到周围环境的影响和干扰，并和环境发生相互作用。审视我国城市社区建设现实，从内外部环境视角对城市社区自治的制约性因素进行分析。

1.从外部环境视角分析城市社区自治的制约因素

(1)政府各项改革的滞后与不完善。社会学家威廉·奥格本认为，在社会变迁中，社会观念、社会价值准则、意识的变迁是最为滞后的，它不仅滞后于物质文化的变迁，而且滞后于社会制度的变迁。我国政府的改革进程也反映了一点。由于观念转变的滞后、执行具体政策的不全面、不彻底，政府改革在给社区自治带来动力的同时也带来了巨大的压力。一方面，社会立法和社会福利制度建设相对滞后，这直接引发了诸多社会问题的产生，如人情冷漠、一些官员腐败、信仰缺失、精神空虚和道德滑坡等;另一方面，有些地方政府对社区的介入非常直接和具体，影响了居委会社区在法律阐述上的基层性自治组织属性，其独立性被消解，并在实践中被纳入到政府行政体系中。此外，一些基层政府依旧将抓经济看成是政府的主要职能，工作中把精力主要放在经济发展“硬件”指标上，而对关乎民生的教育、安全、健康和福利等社区建设和社会发展的“软件”指标兴趣不足或无动于衷。［2］

2.社区非政府组织发育不足。非政府组织，泛指所有独立于政府部门和商业部门之外的社会经济单位。目前，中国社会的非政府组织主要由社会团体、民办非企业单位、基金会、外国商会和社区居民自娱自乐的社区民间组织构成。［3］国内外实践表明，社区非政府组织在融洽与沟通政府与社区成员关系、提供社区公共服务等方面起着积极作用。然而在我国，由于社区服务是20 世纪80年代以来才有的，因此非政府组织的发展非常缓慢。同时，因为体制的原因，在我国城市基层社区，除了居委会以外，其他社会团体和中介组织不但数量有限，而且缺乏应有的独立地位，无法发挥其应有的社会作用。目前社区非政府组织，从资金来源看，可分为外部非政府组织和内部非政府组织。外部非政府组织即一些全市性或全国性的组织向社区的扩展，比如计划生育、妇联、工会、著名洗染连锁店、大型物业公司等;内部非政府组织即本社区内的组织，如:读书会、秧歌队、腰鼓队、邻里互助组等。我国社区非政府组织，在提供基本社会服务、融洽邻里关系方面起到了明显的作用。从总体上看，社区非政府组织尚处于成长的初期，社区非政府组织数量不多，效用也非常有限，与国外非政府组织的蓬勃发展有较大差距。我国社区非政府组织明显发育不足，这一现实影响了社区服务业的全面发展。

3.社区内辖区单位的漠不关心。社区是地域性社会生活共同体，在这个区域内除了社区居民，还存在着一些机关、学校和企事业单位，这些辖区单位都应该是当前社区建设和社区自治的主体和重要参与对象。从辖区单位视角来看，辖区单位对地域社区公共事务的参与和支持既对地域社区有益，辖区单位也从中“自我受益”。以辖区单位中的商场、超市以及发廊等企业为例，社区作为企业的微观外部环境，社区环境的优劣对于企业的经营、发展，甚至形象都会带来直接影响。另外，参与地域社区的公共事务治理也是辖区企事业单位的责任与义务，是对其外部环境的投资。这种投资既会产生直接的经济效益，也会产生间接社会效益，并最终融洽企事业单位与社区居民之间的情感，为社区利益共同体的形成提供基础和可能。从社区居委会的视角来看，整合和挖掘地域社区内所有内部资源，激发社区内机关、学校和企事业单位的主动参与，固化其对社区建设的人力、物资和经济支持，这是居委会工作的重点，也是城市社区发展和社区自治的现实需求。然而，由于辖区单位和部门对社区和社区自治实际认知上的误区，以为“社区和社区自治是政府的事，与己无关”，这直接导致了社区内辖区单位对社区事务的不甚关注，因而其社区参与自然不足。这一现实，使得社区利益共同体无法形成，也让居委会无法协调好社区内居民与居民之间、单位与单位之间，以及单位和居民之间的利益关系，难以实现所有社区资源的共享和社区力量的整合，从而制约了城市社区自治的向前发展。

2.从内部环境视角分析城市社区自治的制约因素

(1)社区自治组织体系较为涣散。城市社区自治组织体系具体而言，主要是指社区党组织、社区居民会议(或社区居民代表会议)、社区居民委员会，三者分别在社区自治中充当领导层、决策层和执行层的角色。然而，在社区自治进程中，一些社区党组织、社区居民会议和社区居民委员会并没有各司其职、各尽其责，真正充当好领导层、决策层和执行层的角色。首先，虽然各社区都建立了社区党支部，但从整体上来说，社区党组织的活动模式还比较单一，仅限于听听党课、收缴党费;参与社区党组织活动的党员人群也不够全面，主要是被社会边缘化的党员，无法充分发挥社区党组织在城市社区管理和社区建设中的领导核心作用。其次，社区居民代表会议是社区最高权力机关，但现实中社区居民会议主要是在社区换届选举期间，或者罢免社区居委会成员时才会召开，在平时更多的是由居民代表会议来履行居民大会的职能。第三，社区居委会是社区自治组织的执行和贯彻机构。然而社区建设实践中，不少地方的社区居委会被置于政府行政组织体系之内，成为事实上的“准行政组织”，而不是社区自治系统和核心组织。

(2)社区居委会角色混乱。《居委会组织法》明确规定，居委会是基层群众性自治组织;社区是一个独立的组织，它不必完全听命于政府的指令。然而居委会的法律形态与理论形态并不等同于它的实际形态。首先，从《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办发〔2000〕23号文件)来看，政府在社区划定上“以调整后的居民委员会辖区作为新型城市社区地域，并冠名社区居民委员会”，这实际上就是将社区当作行政管辖区思维的另一种表现形式。其次，在实际工作中居委会承担的任务太重，“上面千条线，下面一根针”，居委会成为城市社会基层行政事务的落实层和操作层。因此，在社区建设实践中，社区居委会自治功能不足，而行政特征显著。第三，居委会的资金皆来源于市、区、街各级政府，其工作绩效、奖惩亦由各级政府部门来评定。由于居委会的绩效考核、工作经费，以及人员任免等由街道和各级政府职能部门决定和考核，这使得居委会实际工作中以满足和完成各级政府需求与指派任务为工作导向，从而难以或无力顾及到社区居民的现实需求。

3.社区自治制度体系缺位。我国城市社区自治的法律和制度依据主要是《居委会组织法》。但是，其相关条款相互之间存在一定矛盾和冲突:第一，居委会工作导向在法律界定和实践中的矛盾与冲突。如《居组法》第3 条第6 款规定社区居委会“向人民政府或它的派出机关反映居民的意见、建议和提出要求”;第10 条又规定，“居民委员会向居民会议负责并报告工作”。［4］按照这两条条款注释，社区居委会属于居民群众自治性组织，它在工作中以居民利益为导向，向政府反映城市居民的现实要求，凸显居委会社区自治的功能。然而，《居组法》第2条又规定，“居民委员会要协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”［5］据此条款，社区居委会在工作中则应该听从基层政府指令，维护政府部门的行政权威。由此，社区居委会在工作中需要履行自治和行政双重职能，但目前社区居委会资源有限、力量不足，根本无法兼顾，因而处境尴尬。第二，包括《居组法》在内的相关法律文本缺乏对社区内组织间权责关系的明晰界定，如社区居委会与社区党组织的关系，社区居委会和物业管理公司的关系、社区居委会和业主委员会的关系等，这使得在社区建设中问题复杂、矛盾丛生。以社区居委会和物业管理公司关系为例，根据《物业管理条例》中物业公司的管理项目和《居组法》中居委会职能的界定与描述，两者虽然行政不同，但明显存在管理职能上的交叉;因此发生矛盾时，社区居委会和物业管理公司之间，经常“自说自话”、相互指责。归根结底，法律的不完善、自治制度体系的缺位是导致社区居委会与社区党组织以及其他社区组织之间产生矛盾的主要原因，这一状况必然制约城市社区自治的进程。

4.社区居民参与意识淡薄。社区是具有共同利益的居民的结合，重视人和人的相互交往和互助。这种相互联系，是一种资源的配置过程，也是一种民众参与的过程。从社区居民视角来看，社区自治是社区居民主动参与到社区公共事务中，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，决定社区领袖的产生、社区福利的分配，由居民自己来解决社区问题的过程。现实中，城市社区居民的社区参与意愿和行为与社区自治要求之间存在较大差距。首先，城市居民受计划经济时代传统单位制管理模式的影响，对单位和政府依赖意识很强，社区意识匮乏、社区归属感较弱，这使得城市居民较少参与到社区事务中。其次，城市居民对社区和社区自治认知的“误区”。社区，本身是舶来品，它是改革开放以后随着社会管理问题的出现，政府作出的需求式选择，期望社区承担以前由单位所提供的社会服务和社会管理职能。对中国城市居民而言，社区和社区自治是新鲜事物、了解甚少，他们对社区自治的认识必然要经历从陌生到熟悉的过程。在此过程中，城市居民建立起新的价值观念和行为方式。然而，传统的价值观念和行为方式已经成为城市居民的思维定势，必然会与新的观念和方式“纠结”，产生误区或误解。第三，社区居委会工作的缺失，以政府行政性工作为主导，较少考虑或经常忽视城市居民的需求;在社区活动方式、活动内容设计上也较少深入、实际地考虑到与社区居民的利益相关度问题。这些现实的情况，必然会让城市居民对社区参与持观望、犹豫、怀疑或抗拒态度，也就不难理解社区居民对社区选举的被动参与，对社区公共事务的漠视了。

［1］俞可平.中国公民社会的兴趣与治理的变迁［M］.北京:社会科学文献出版社，2002:96.

［2］夏学銮.中国社区建设的理论架构探讨［J］.北京大学学报.2002(1):129.

［3］吴忠泽、陈金罗.社团管理工作［M］.北京:中国社会出版社，1996:99.

［4］［5］王邦佐.居委会与社区治理［M］.上海:人民出版社.2003:215.