城镇化进程中失地农民养老保障研究——以河北省石家庄市为例

左世元

(河北政法职业学院，河北 石家庄050061)

伴随着中国经济的快速发展和城镇化进程的不断提速，大批的城中村被转化为城市用地，城中村农民在失去土地养老保障的前提下没有了安全感，因此，如何合理妥善地安置失地农民，为其提供合理的养老保障，不仅关系到失地农民自身的利益，同时也关系到社会主义新农村建设和整个社会的稳定。

河北省是全国城中村改造力度较强的省份之一。其中石家庄市城中村改造成为全国的典范。2007年11月河北省石家庄市劳动和社会保障局等五部门联合发布了《关于市区被征地人员基本养老保险实施细则》的通知，《实施细则》对保障范围及对象、基金的筹集和管理、养老金领取条件和标准、参保手续的申报和办理、养老金领取手续的申报和办理、与其它社会保险的衔接、管理职责等都做出了详细的规定，石家庄市对所属的88个城中村和部分旧城区启动了改造工程。2009年河北省住房和城乡建设厅等部门发布了《关于进一步加强城中村改造工作的意见》，《意见》指出“城中村居民未参加城镇职工基本养老保险，且年满16 周岁及以上的居民(不含在校生)，由本人自愿申请，可参加城镇职工基本养老保险。已达到或超过按月享受基本养老保险待遇年龄(男达到60 周岁及以上、女达到55 周岁及以上)的人员，向前一次性补缴满15年基本养老保险费后，接月享受基本养老保险待遇”。截止到2011年2月，石家庄市已经将2.02 万城中村居民纳入城镇企业职工基本养老保险范畴。

一、石家庄市失地农民养老保障制度存在的主要问题

1.养老保障标准低。按照《实施细则》规定，16周岁以下人员(不含16 周岁)，按征地补偿规定一次性发给安置补助费，具体标准由村(居)民大会或村(居)民代表大会讨论确定，年满16 周岁以上的人员纳入保障范围。经调查了解，不少村16 岁以下的未成年人一次性获得的补偿为一万多元，补偿费远远不能抵消未成年人成长、教育、培训等多方面需要支付的费用，一次性的货币补偿难以发挥长远保障的功能。在“养老金领取条件和标准”中规定，参保人达到规定领取年龄后，养老金月领取标准为市区当年城市居民最低生活保障标准。2011年石家庄市最低生活保障标准为每人每月不低于340 元，如果按照340 元的标准足额领取养老金，以目前的物价水平，失地农民养老保障水平是很低的，而且，在实际操作中，各个村失地农民领取到的养老金数额参差不齐，不少村失地农民的养老金远远低于城市居民最低生活保障标准。

2.经费来源不合理。《实施细则》规定，失地农民养老保险基金按照政府、集体、个人三者共同负担的原则，实行统一筹集，政府承担部分不低于筹资额的30%，集体补助部分不低于筹资额的40%，个人缴纳部分不超过筹资额的30%。政府承担部分从土地出让金纯收益中列支，不足部分由市财政解决;集体补助部分从土地补偿费中列支，一次性缴清;个人缴纳部分从征地安置补助费中抵缴，一次性缴清。不论是土地出让金纯收益、土地补偿费、征地安置补助费还是来源于政府征收土地的收益，实际上都来源于农民的应得利益，只不过把农民应得利益按照一定比例分给了三个利益主体:政府、集体和个人，再由三个利益主体拿出一小部分费用为农民养老保险缴费，这是一种不合理的征地补偿和利益分享机制，其实质是“羊毛出在羊身上”，仍是从农民应得的土地补偿费中列支。

3.与城市养老保险衔接困难。《意见》规定，失地农民向前补缴基本养老保险费的基数为相应年份全省上一年在岗职工月平均工资，缴费比例为20%。所需缴费用由当地政府和城中村居民共同负担，其中，政府负担12%，个人负担8%。但是城市职工养老缴费比例分配是以个人基本工资为基数，个人承担8%，企业负担20%。比较两者的养老保险缴费基数可以看出失地农民养老保险缴费基数和缴费比例与城市职工基本养老缴费比例持平，缴费金额偏高，超过一部分农民的承受能力，而政府负担比例明显低于企业负担比例。《意见》还规定失地农民加入城镇企业职工基本养老保险的缴费工资指数按1 取值。但是城镇企业职工基本养老保险的缴费工资指数的下限是0.6，上限是3，具体每个职工的缴费指数根据本人的工资水平与所在城市的平均工资水平比较计算得出。失地农民与城镇企业职工基本养老保险制度的不一致性加大了两种养老保险在实际操作中衔接的难度。

4.基金监管制度规定模糊。依据《实施意见》规定，被征地农民基本养老保险基金全部存入在国有商业银行开设的基金专户，在国家法律法规和政策规定许可的范围内保值增值。具体如何保值增值并没有明确说明，很容易引发农民对基金安全性和是否贬值的担心，模糊的制度设计使得政府和农民都存在基金注入的风险。虽然《实施意见》也强调任何单位或个人都不得挤占、转借、挪用和截留被征地农民基本养老保险基金和风险基金，但是相关的防御制度规定不详细，仅仅设立被征地农民基本养老保险基金监督管理委员会，成员由监察、审计、劳动保障、财政、国土资源、农业等部门和被征地人员代表组成。这样的基金监督委员会难以发挥真正的监督作用，一旦被征地农民代表有名无实、监督委员会权力不足或成员责任意识不强，基金很容易被挤占、转借、挪用和截留。

二、完善失地农民养老保险制度的建议

1.提高养老保障标准。合理确定养老保障标准，有利于提高失地农民养老保障基金的支撑能力和保障失地农民养老保障制度的良性运行。以目前的物价水平和补偿标准看，要保障失地农民的养老水平，首先要提高征地补偿标准，我国现行征地补偿标准主要是按照其土地农用价值进行测算，补偿标准相对较低，导致失地农民没有经济能力参保。标准的建立应该参考当前土地的市场价格和收益、土地的潜在收益、农民使用土地的年限、农民失去土地的间接损失等因素，以保证失地农民有相对足额的资金缴纳养老保险费用。其次，切实提高被征地农民的养老保障标准，对于征地时未达到劳动年龄段的人员，除了考虑其应得到的土地补偿外，还应该考虑其成长、教育、技能培训等费用，并逐步为其建立个人账户。对征地时已经是劳动年龄段以上的人员，可将其直接纳入养老保障体系中，保障标准应高于而不是等于或低于所在市区居民最低生活保障标准。

2.地方财政是养老金主要来源。建立失地农民养老保障，关键是要有可靠的保障资金来源。按照“谁受益谁出资”的原理，地方政府是征收土地最大的受益人，地方政府的土地征收收益理所应当是解决失地农民养老保障问题资金的主要来源，地方政府应该拿出土地征收收益的一个较大的比例投入社保基金，作为失地农民养老保障专用的财政投入，进行专户管理，以解决所有失地农民的养老保障问题。至于具体拿出土地收益的多大比例投入社保基金，应考虑当地经济发展状况和政府从土地中获取的实际收益数以及农民因失地造成长期收益损失的情况而定，政府出资部分应不低于政府征地收益占征用土地总收益的比例，主要从土地出让金的留存部分和土地出让增值收益、政府财政专项预算中安排，并直接进入养老保障统筹账户。村集体所获的土地补偿金，大部分也应用于失地农民养老保障。

3.加强与城镇养老保险制度衔接。要保证失地农民养老保险与城镇职工基本养老保险的顺利衔接，首先要建立统一的缴费标准，统一失地农民养老保险与城镇职工基本养老保险缴费的比例分配，统一以本人上一年月平均工资或收入为缴费基数，统一缴费比例为28%，个人承担8%，政府负担20%，经济落后地区和贫困家庭可以扩大政府的缴费比例减少个人承担比例以减轻农民的缴费负担。其次，建立与城镇基本养老保险一致的缴费工资指数，缴费工资指数也在0.6 ～3 之间浮动，这样既能够使养老金领取数额与缴费数额关联，又能让失地农民中高收入人群可以获得高额养老保险，而且保证了两种养老保险制度的顺利衔接。失地农民养老保险关系转移时，不必按不同的缴费标准折算缴费年限，而是按实际缴费年限直接转至城镇基本养老保险，同时转移个人账户及保险关系。失地农民养老保险转至城镇基本养老保险关系后，继续按城镇基本养老保险规定缴足缴费年限，即可享受城镇基本养老保险待遇。

4.健全养老保障基金的监管机制。严格规范的监管机制是失地农民养老保障基金有效运作的保证。在基金监管中，中央与地方政府应该相互配合做好对养老保障基金的监督和管理，中央监管地方政府，地方政府应充分发挥监管职责，以保障失地农民养老保障体系的正常运行。政府作为基金的管理主体，不应充当基金运营角色，应当尝试将养老基金交由银行或非银行金融机构或者委托基金管理公司管理，引入市场竞争机制，实现投资方式多样化，可适当采用实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等投资形式，在确保基金安全的前提下，广开养老保险投资渠道，既确保基金的保值与增值，又杜绝基金被挪用、贪污现象的发生。但是这些投资领域的风险和收益具有很强的正相关关系，必须加强投资的风险管理，要建立健全相关法律法规，规范基金管理和投资运营行为，明确政府监督主体的职责，增加失地农民的监督渠道和扩大监督权利，依法监督，确保基金安全。

1.解其斌，刘艳梅.河北省失地农民的社会保障制度问题探索［J］.中共石家庄市委党校学报.2009，(4).

2.周蓓蓓，谢群.失地农民养老保障制度研究［J］.安徽农业科学.2008，36(35).

3.河北省石家庄市人民政府办公厅转发劳动和社会保障局等五部门《关于市区被征地人员基本养老保险实施细则》的通知(石政办发［2007］92号)

4.河北省人民政府办公厅转发省住房和城乡建设厅等部门《关于进一步加强城中村改造工作的意见》(冀政办［2009］43号)