新社会组织从业人员政治参与的现状和问题研究

高 天

(中共石家庄市委统战部，河北 石家庄050000)

改革开放以来，各种类型的新社会组织在我国得到快速发展，其从业人员队伍日益壮大。他们在获得经济话语权的同时强烈渴求政治上的话语权和有序的政治参与。从目前的状况看，新社会组织从业人员的政治参与还处于初始阶段，还很不成熟。因此，如何畅通新社会组织从业人员政治参与渠道，积极推动、引导和规范新社会组织从业人员有序的政治参与，成为新时期统战工作新的着力点。为充分了解新社会组织及其从业人员的政治参与状况和存在的问题，我们在全省范围内展开了调查，并以这次调查获得的第一手资料为参考依据，提出了统一战线引导新社会组织及其从业人员有序政治参与的路径方法。

一、新社会组织的概念及基本情况

1.新社会组织的有关概念

1994年，党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》提出，“各种新建立的经济组织和社会组织日益增多，需要从实际出发建立党的组织，开展党的活动”，这是在党的中央全会文件上首次提到“社会组织”的概念。2006年《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》(中发［2006］15号)明确表示，新的社会阶层集中分布在新经济组织、新社会组织中，是统一战线工作新的着力点。2011年，我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》设立专篇，重点就加强社会组织建设提出指导意见。新社会组织也因此成为新时期对统战工作提出的新要求。

对于新社会组织的涵义，学界有不同的认识。综合已有的研究结论，本文认为，所谓新社会组织，是指改革开发以来，在我国社会主义市场经济发展过程中新涌现出来的、在民间组织管理局进行依法登记的、不同于政党、政府等传统组织形态之外的各类民间性社会组织的统称，其主体包括社会团体、基金会和民办非企业单位。调研了解到，新社会组织区别于传统民间组织和非政府组织，但又和它们存在内涵上的交叉，呈现出中国特色。特别是在外延上，新社会组织与传统社会组织界限鲜明，且兼有营利性和非营利性双重特征，这是新社会组织区别于传统民间组织、非营利组织的最重要特征。

2.新社会组织的主要类型

就组织职能来分类，新社会组织可划分为三种类型:一是公益性组织，表现出志愿性、服务性和非营利性的特征，主要包含各种以社会公众广泛受益为特征的基金会、慈善机构、志愿者团队、义工组织、社会救济组织、社区公益团队等。二是事业性组织，主要是指按《民办非企业单位登记管理暂行条例》的有关规定，根据其所属行业可划分为教育事业类、卫生事业类、文化事业类、科技事业类、体育事业类、劳动事业类及民政事业类等。三是社会中介组织，是指在市场经济活动中，以独立第三方身份受托而为，起桥梁或居间联系作用，运用专业技术开展智力性服务的机构。主要包含有联合会、行业协会、同业公会、商会、促进会、校友会、联谊会及各类学会、研究会等，其中有的行业协会具有营利性特点。

从产生的途径和取得的法律地位来看，新社会组织也可分为三类:一是由政府组建、政府领导的社会组织，一般都具有“行政色彩”和一定的“准行政管理”权力，也是政府管理社会职能的补充和延伸，如妇联、文联、工会、共青团等;二是源于行业、职业、专业、学术、文化、信仰的发展需要或新变化而形成的社会组织，如律师、会计师、评估师等，大多是伴随社会管理和社会分工日益精细化而产生的新生事物，对社会生活具有巨大的影响力;三是纯粹源于民间的生活交往、联谊联络、情感交流等需要而形成的社会组织，如老乡会、同乡会和各种联谊会等。

3.新社会组织存在的主要问题及发展趋势

新社会组织是随着经济社会发展应运而生、借势发展的，它是经济社会发展到一定阶段的产物。调研显示，新社会组织目前还存在一些不容忽视的问题，主要表现在:一是规模小，成立不规范。多数都为行业至上而下要求成立，并非社会力量自愿组织的，而且很多协会都处于“非法活动”状态，没有予以正式登记。二是行业发展不平衡。部分行业协会处于发展初期，自身建设还不完善;某些行业协会或中介机构挂靠在行政部门，职能作用不能充分发挥，管理体制不健全。三是相关法规不完备。尽管国务院出台了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(国办发［2007］36号)，但河北省还没有结合省情实际制定切实可行的实施意见。四是领域分布不合理。行业协会多数分布在工业领域，第三产业的协会数量偏少，甚至存在交叉重复组建现象。

在新的历史时期，按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的新要求，展望我国新社会组织的发展趋势，可以预见，我国新社会组织将进入一个飞速发展的时期，最终将形成具有中国特色的新社会组织及其管理模式:一是发展速度加快，数量、种类日益增多，志愿性、服务性、公益性的新社会组织将成为发展的重点。二是社会参与度提高，社会服务领域逐步扩大，将在改善社会环境，增进社会公平等方面发挥积极作用。三是功能逐步完善，运作更加规范，新社会组织将加强社会责任和公益意识，不断完善内部管理制度，规范内部治理结构，健全自律机制。

二、新社会组织从业人员政治参与的现状和存在问题

1.新社会组织从业人员的现实状况和基本特征

新社会组织从业人员，主要是指在新社会组织中以提供社会公共服务为主要职能，以服务政府、市场、社会为目标，从事一定的社会劳动并取得劳动报酬或经营收入的各类人员。当下已经成为党政机关、企事业单位和其他传统社会组织之外，参与人数众多、活动领域最为广泛的重要群体。以河北省为例，新社会组织从业人员表现出以下特征:

(1)结构特征比较明显。从年龄结构来看，以中青年为主并趋于年轻化，问卷显示，45 岁以下者占68.3 %。从学历构成来看，研究生以上学历为11.8%，初中及以下学历为3.5%，而处于高中(中专)、大专、大学本科这样中间层次学历的人数比例合计占80.7%，呈现两头低中间高的态势。

(2)来源广泛，自主流动性大。新社会组织从业人员独立于政府和企事业单位之外，分散在各领域、各单位、各行业，人数并不固定，其参与者很多并非专职人员，大量的是兼职和志愿人士。他们经常在不同行业、不同地域之间频繁流动，职业、身份、住所不断变换，流动性较大。

(3)整体素质有待提高。专业人才偏少，党政领导干部兼任负责人现象严重，许多新社会组织依靠一些兼职人员维持运营。有的单位把社会组织当作养老和就业的地方，不顾能力素质，将不能胜任工作的“关系户”安排到新社会组织，导致人员素质参差不齐。

(4)人才流失严重，储备不足。目前国家对新社会组织从业人员没有明确的社会保障政策规定，缺少必要的福利保障与条件，更缺乏职业上升空间。专职工作人员的社会认可度较低，社会地位不高，难以吸引、激励和留住社会组织优秀人才。

2.新社会组织从业人员政治参与的特点

新社会组织从业人员有序的政治参与，是其运用自己的政治权利、通过政治权力最终实现自身利益的主要途径。现阶段，新社会组织从业人员的政治参与呈现出以下特点和态势:

(1)政治参与态度上，积极和冷漠并存，并渐趋理性。一方面，社会主义市场经济的发展、社会主义民主政治的进步、中共对新社会组织的定位以及扩大其成员有序政治参与的举措，构成了新社会组织从业人员政治参与的经济基础和政治基础。因此，随着经济实力的增强、社会地位的提高，新社会组织成员出于反映和维护自身合法权益的心理需求，其政治参与的愿望和要求日益强烈。另一方面，由于新社会组织成员内部构成比较复杂，具有较明显的差异性和层次性，尚未形成明确的阶层意识，受经济实力、文化素养、人生际遇等因素的制约和影响，在新社会组织人员群体中也存在着明显的政治冷漠。作为改革开放的产物及其受益者，新社会组织人员普遍拥护改革开放以来党的路线方针政策，对坚持走中国特色社会主义道路充满信心，对融入现有政治体系在体制内参与政治日益表现出理性的自觉。

(2)政治参与动机上，功利性与公利性并存，并渐趋多元。表达利益诉求，维护自身利益，是公民政治参与的内驱力。新社会组织从业人员政治参与的功利性，是他们追求、保护、发展自身利益的必然反映。新社会组织人员的政治参与，既有主动的个体和组织行为，也有政治安排型的参政行为。个体政治参与一般是利用自己的社会关系网络来寻求或保护自身的经济利益，行业协会或社团反映问题通常涉及行业整体利益的诉求。随着经济实力的增强和社会影响力的提高，新社会组织的代表人士也十分看重政治安排，但动机和心态复杂。有的为了提高社会地位，体现自身价值;有的为了提高知名度，增添商业信誉;有的为了戴上“红帽子”，寻找“保护伞”;有的为了接触领导层，建立关系网，方便办事等。当然，新社会组织成员和社会其他阶层在根本利益上又具有一致性，这就决定了他们在实现自身利益的同时，还必须承担起应有的社会责任。值得肯定的是，新社会组织成员业已关注社会公共利益，并对社会弱势群体表现出了极大的同情和关爱。

(3)政治参与途径上，制度化与非制度化并存，并渐趋有序。目前，新社会组织从业人员的政治参与主要有三种渠道:一是制度化的政治参与，即在我国现有的政治制度框架内，通过参加各级人民代表大会和政治协商会议来实现政治参与。二是组织化的政治参与，即在现有的政党组织和社团组织格局中，新组织成员通过参加中国共产党、各民主党派、工商联等来实现政治参与。三是个体性的政治参与，主要是利用个人的政治资源或网络媒体等来影响政府的决策，以实现或维护自身的经济利益等行为。与前两者相比，这是一种非正式的政治参与，在政治参与渠道不很畅通的情况下，这种非正式的政治参与往往又是较为普遍的。

(4)政治参与能力上，局限性与开放性并存，并渐趋提高。我国新社会组织还是一个非常松散的群体，参与政治本身有较大的局限性。由于生存和发展的需要，他们很大一部分精力要放到经济活动中去。从主观上讲，新社会组织成员政治参与水平不高，并不意味着他们对政治不感兴趣。问卷调查显示，新社会组织成员对于“是否关注政治现象”问题，有46%表示“非常关注”，表示“一般”的占31.5%，表示“不关注”的只有11.9%;对于“是否愿意参与政治”问题，表示“不愿意”的只有15.8%，表示“非常愿意”、“一般”、和“让我参与就参与”的分别为20.3%、34.5%和26.7%;三者相加，有政治参与意愿的高达81.5%。政治参与能力是随着社会主义民主政治的发展不断提高的，可以预见，新社会组织从业人员今后可以获得或争取到的政治参与机会将越来越多，所以其政治参与能力逐渐提高将是一个必然的显著趋势。

3.新社会组织从业人员政治参与中需要关注的几个问题

(1)原有政治参与架构和政治安排不足，组织化参与渠道不够畅通。调查显示，河北省新社会组织人员多数没有加入党派组织，即便是加入民主党派的人士，有机会参与中国共产党同各民主党派的政治协商活动以及对所在地方党委政府的监督等活动，或以人大代表、政协委员、社团组织负责人的身份参与政治社会活动的，总体来说呈现少而散的特点。在访谈中新社会组织人员提出，他们政治参与面临的主要困难，首先是“缺乏政治参与的平台，缺乏政治安排”，占统计的56.7%;其次是“党政部门不够重视”，占38.2%;然后依次是“缺乏了解信息的渠道”占33.9%，“反映舆情的渠道不畅通”占30.5%等。以上调查数据显示出新社会组织人员对于提高自身在政治参与架构中的地位和获得政治安排的迫切要求，其组织化的有序参与渠道仍显不够畅通。

(2)对体制外原生型新社会组织的引导有待加强。从现实情况来看，由于河北省大量新社会组织属于体制外产生的社会原生型组织，发展速度又较快，相关部门的组织关注还没及时覆盖，对这个新群体也比较缺乏深入的了解，因此在引导方面的工作还有较大的提升空间。尤其是一些地方引导新社会组织人士参与政治，更多考虑他们对地区经济发展的影响和财政收入的增加，而对于其道德人品、对社会责任的承担等一切非经济因素考虑尚少。近年来，在某些地方新社会组织中暴露出的许多社会问题触目惊心、发人深省即是明证。如个别担任人大代表、政协委员的新社会组织人士凭借其在政府中的力量，组织黑恶势力横行一方、欺行霸市等，在社会上造成恶劣影响。另一方面，社会风气尚未根本好转，一些部门吃拿卡要现象还较为严重，使新社会组织从业人员产生既不情愿又不能招惹、既想参与政治又担心深陷其中反受其害，从而降低了他们政治参与的积极性。

(3)部分新社会组织从业人员存在一定的政治身份依赖心理，需要进一步合理引导。个别新社会组织从业人员对进行政治参与的个人身份比较看重，他们认为，要取得比较好的政治参与的效果，就得有人大代表或政协委员这样的政治身份。问卷显示，认为自身培养方式效果比较好的是“担任人大代表、政协委员及有关组织的安排使用”，占调查统计的66.5%;认为需要“政治理论培训”的占43.3%，认为需要“参加考察交流等活动”的占35.6%，认为需要“挂职锻炼”的占33.9%，选择“其他”的占2.1%。这就需要我们要对其多进行思想政治引导，合理纾解其中不乏功利性追求的政治身份依赖心理。

(4)政治培养的主观要求比较强，政治素质尚有待提升。新社会组织人员中大部分人对于参加政治理论培训的积极性比较高，有63.6% 的人表示“希望参加”，有32.9%的人表示“无所谓”，但表示“不想参加”的只占3.6%。有序政治参与要求参与者具备一定的基本政治素养。当前，除律师队伍的政治参与水平相对较高外，新社会组织人士虽然在专业知识上具有优势，但往往欠缺基本政治理论的素养，表现在对政策及社会事件的关注度与敏锐性不够。在访谈中，有人坦率表示，“平时比较局限于自己的专业，对政治还是敬而远之”。部分人员虽然有较高的参与愿望，但不知道如何去参与和怎样才能实现有效参与。此外，参与渠道不畅和组织化程度不高等特点，也使其政治参与的水平相对较低，社会影响力受到局限。参与者往往限于个人或少数人的利益表达意见，试图影响的也仅仅限于政府对某一具体问题的处理，一般很少涉及方向性、战略性的方针政策。

4.新社会组织从业人员政治参与的制约因素

一是参与渠道不够畅通，影响了利益表达。新社会组织从业人员中有四成以上人员认为，当前政治参与的渠道不够畅通，缺乏反映意见和建议的平台，不知道到哪儿反映、向谁反映。二是组织化程度偏低，缺乏政治沟通机制，其政治参与主要是个体参与，往往不能代表本阶层的群体利益。三是参与环境不够宽松，法律化程度偏低，政治参与的体制和机制不够完善，参与的权利还有待进一步保障。四是自身素养的缺陷，造成参与水平相对较低。由于对自身政治权利认识不足，政治依附行为仍普遍存在。

三、统一战线引导新社会组织从业人员有序政治参与的路径选择

要充分发挥我国政治制度的特点和优势，积极探索新社会组织从业人员政治参与的多种实施模式，拓宽和创新他们有序政治参与的渠道和舞台，进一步从程序、机制和制度上保证他们的民主参与，因地制宜地走中国特色社会主义民主政治发展之路。

1.营造新社会组织从业人员政治参与的政治文化氛围

政治参与的有序化进行，需要充分发挥政治文化的调控作用，因此应该不断加强对新社会组织从业人员的政治文化教育，培育其普遍的平等观念、广泛的自主意识、强烈的社会责任感、理智的政治判断力，以及制度意识和守法观念，使其成为理性的政治参与主体。首先，新社会组织从业人员应有平等的话语权，并且保证这种表达话语权的渠道始终是畅通的。其次，党和政府对于新社会组织及其从业人员的利益表达和利益诉求，应当秉持“有则改之，无则加勉”、“言者无罪，闻者足戒”的政治风度，让不同意见、不同观点、不同要求在一个特定的平台、特定的范围内得到充分的表达。再次，应当制定相应的规则，从程序上保证新社会组织及其从业人员政治参与的规范和有序。同时，要提高新社会组织从业人员报效社会的责任感，鼓励和引导他们热心参与社会公益事业和慈善扶贫工作，发挥他们在推动社会进步、参与社会管理和促进社会主义民主政治中的作用。

2.在现有制度框架内推动新社会组织从业人员的有序政治参与，实现政治参与有序性和利益诉求多元性的统一

在现有制度框架内的政治参与是指新社会组织从业人员政治参与的原则、取向、程序和行为等已获得政治系统的认可，如担任人大代表、政协委员，加入中共、民主党派和社团，担任政府官员，参加各种民间社团组织或各类专业人士联谊会和各种联席会议制度等，这是新社会组织从业人员从个人参与为主转变到组织参与为主的重要通道之一，也是其政治参与有序性的前提，更是我国政治稳定的基本保证。如果不能引导新社会组织成员在体制内进行政治参与，关注和传达新社会组织成员的政治需求和利益表达，有的成员可能会采用不合法的手段来寻求政治庇护等。反之，如果在党委的统一领导下，统战部门、工商联、民主党派、社团等社会组织对其成员政治参与实现归口管理和指导，既满足了新社会组织成员对组织归属感的需求，引导其形成正确的参与观，而且也保证了政治参与的有序性。

3.建立健全新社会组织从业人员有序政治参与的工作机制

首先是工作联系机制。由党委统战部牵头，有关部门参与，通过定期或不定期召开联席会议、座谈会、信息交流会，及时了解和掌握新社会组织从业人员的全面情况和发展动态。其次是教育培训机制。一方面，在新社会组织中建立党团、工会等组织，建立健全新社会组织从业人员思想政治工作机制;另一方面，举办各种类型的培训班，或推荐参加各级党校和社会主义学院学习，教育引导他们树立正确的政治参与意识，提高其政治文化素质和政治参与能力。第三是选拔使用机制。要深入研究新社会组织从业人员的特点和成长规律，放宽视野，通过各种形式和渠道，在新社会组织从业人员中物色一批有代表性的人物，建立档案，动态管理，有意识地进行培养。

4.建立全面、客观、科学的新社会组织代表人士考评体系

建立新社会组织从业人员的考评体系，是使其政治参与有序化、规范化的重要举措，是把住新社会组织从业人员政治参与主渠道、主阵地的入口环节。统战部门要通过完善和改进新社会组织从业人员综合评价工作，规范操作程序和准入制度，在搞好综合评价的基础上，切实做到把综合评价的结果作为对新社会组织代表人士在各级人大、政协及工商联等组织作政治安排、实职安排和社会安排初选的前置程序，实行“凡进必评”，真正使得到安排的新社会组织代表人士得到社会的广泛认可，并在广大新社会组织从业人员中树立科学、正确、鲜明的导向。同时，引入“退出机制”，对于那些安排不当或安排后不称职的人，应及时予以调整。

5.认真做好新社会组织的党建工作

通过教育引导，把新社会组织从业人员中的优秀分子吸收到共产党内来，是发挥政治参与功能、规范政治参与行为、保持政治稳定的重要而现实的途径。在发展新社会组织从业人员入党这个问题上，必须谨慎，要严格按照组织程序，成熟一个发展一个，防止一哄而上，避免适得其反。同时，要针对新社会组织从业人员中党员思想活跃、分布领域广、个体情况差异大的特点，本着求真务实的精神，在传统工作方法和活动方式的基础上开拓创新，有针对性地开展党员教育工作，通过扎扎实实的党建工作，使新社会组织中的党组织在政治引导、开展有序政治参与、合理合法进行利益诉求中发挥坚强的战斗堡垒作用。

6.创新新社会组织有序政治参与的平台和载体

首先是在人民政协中增加新社会组织界别。人民政协具有统一战线、团结联合、亦官亦民、兼容并包的优势，在人民政协中增加新社会组织界别，就能够把新社会组织从业人员广泛团结在中国共产党领导的多党合作和政治协商的架构内，从而发挥其凝聚人心、汇聚力量、协调关系、化解矛盾的作用。其次，建立新社会组织建言献策的常态机制。除国家和地方人大、政协“两会”外，国家机关、政府部门还应在有关媒体、网站等开辟固定的栏目或沟通渠道，为疏通新社会组织人员的政治诉求，反映党内决策层重大决策，提供参考和信息服务。第三，建立重大行业决策征求相关新社会组织意见的制度，以此提高新社会组织应有的政治地位和社会地位，为其健康发展和实现有序政治参与提供有力保证。