新中国体育法制建设问题阐释与完善研究

赵广涛

（河南教育学院 体育系，郑州 450046）

1 体育法制建设的时代烙印

法制建设离不开其赖以生存的政治、经济和法律的时代背景。中国体育法制建设除了起步阶段的烙印之外，从宏观角度讲，还存在着计划经济和未与国际完全接轨的特征。《体育法》是我国体育事业的基本法律，它的颁布填补了国家体育工作立法的空白。其余体育法规作为补充共同构建起了我国的体育法律体系。法律体系的建构标志着我国体育逐渐步入有法可依、依法行政、依法治体的轨道［1］。

我国体育法规建设主要可分为两个阶段，一是建国初期社会主义改造完成后的经济复苏阶段，二是改革开放后，计划经济开始转向市场经济的阶段。国家的法制建设也同样有其阶段性，在第二个阶段中，我国全民普法教育刚刚开始，公民的法律意识开始觉醒。但长期占社会发展统治地位的计划经济模式不可能即刻转化掉，包括体育法制建设在内的中国法治进程在社会变革时期也处于摸索和逐步完善中。

计划经济时代的体育事业管理多有“人治”色彩，毕竟计划经济时代是一个高度集权的时代，国家对体育工作的调整主要是通过行政手段，法律调整形同虚设。这一体制在一定历史时期曾起到过增强民族凝聚力和振奋民族精神的积极作用，但这种管理模式在更深层次上制约着体育资源的合理分配。现阶段的体育法规中，关于体育行政部门分工的描述还带有明显的国家管体育的计划经济特征，在一定程度上影响着各市场主体参与竞争的积极性。经济社会发展模式的转变是一个长期的过程，在从计划到市场的过程中，体育事业和其他事业一样受到了极大的冲击，同样需要一个漫长的转型过程。我国体育法制建设从完全计划经济走来，国民的思想意识虽然有了很大的转变，但具体到法规治理体育事业的诸多事务中，不可避免地带有浓厚的计划经济色彩。期间，从立法设计到法律通过，许多体育法规甚至包括《体育法》在内，都难以摆脱计划经济的影响［2］。

2 体育法制建设国际接轨的弱化

我国体育法制建设的开始阶段，国家建设处于相对封闭的状态，社会主义各项事业尚未与国际接轨，与外国尤其是西方国家的体育交流极其有限。改革开放以后，国门打开，国家法制建设全面提升，我国体育的对外交往也逐渐广泛而深刻。但整体来讲，国家法制建设还处于较低的水平。体育事业对国外法制建设的了解明显不够，所创制的包含《体育法》在内的法律制度在一定程度上还有其封闭性，难以在新时代的体育发展中，尤其是体育日益国际化的今天起到高效的推动作用。这里主要讨论两个问题。

2.1 关于体育权的问题

国际法规关于体育运动的描述，比较注重体育权利的表达与实现。《体育教育和体育运动国际宪章》第一条明确提出“所有人都有发展全面人格所不可缺少的参加体育活动的基本权利”，在某种程度上把体育权利和人权联系起来。在我国的法制建设中，公民权利往往被抽象和泛化在政治性而非法律性的规范条文中，这在很大程度上是由我国国情决定的。我国体育法规没有对公民的体育权利进行明确的界定和表述，尽管我国法学家坚定地认为人民自然拥有基本的权利，无需将完整和全面地尊重与保护着的人权写入法律中。但这种类似惯例的做法难以使我们对作为人权重要内容之一的体育权的概念有更深刻、更完整的理解。现代社会，体育作为一种文化现象已成为社会生活的重要组成部分，其持续性存在和发展必然要以法律形式明确［3］。只有这样，才能为保障体育这一基本权利在全社会普遍而平等的享有提供支撑。

2.2 竞技体育发展模式的问题

西方的竞技体育，无论是从时间上还是从发展水平上都领先于我国。特别是西方国家竞技体育职业化具有悠久的历史，并借助职业体育俱乐部模式而引领着世界体育文化发展的潮流。西方国家制定了完善的法律法规和实施细则，为竞技体育制度的高效运转提供了全面而有力的保障。中国竞技体育职业化起步较晚，在早期国际间俱乐部形式的体育交往中，我国的运动队往往由国家队或地方队应战。自1994年足球项目首创职业体育俱乐部之后，篮球、排球、乒乓球等项目也开展了职业俱乐部联赛。体育行政部门部分规章和单项协会的具体章程对俱乐部制度做出了多种调控和管理措施，也起到了一定的效果。俱乐部在运行规则、管理制度、运动员交流等方面逐步向国际惯例靠拢，并在发展中共荣共生，初步显示出一定的生命力。但是，我国职业体育俱乐部依然未能完全按照职业体育联赛的发展规律进行管理，在各联赛俱乐部运行过程中仍然存在许多问题，法律的调整便被提上重要日程。目前，我国体育法律体系中，除却层次较低的行业协会的章程外，鲜有明确的法律条文或法律精神涉及中国特色社会主义制度下竞技体育职业化运营的调控。这些也是未能与国际体育接轨的表现之一。

3 体育法制建设的完善

3.1 现阶段体育法制建设中法规的修改

3.1.1 认真总结体育法制建设的基本经验，着眼未来体育的可持续发展

新中国体育法制建设取得了历史性的进步，既在不同的历史时期保障体育事业的航船不偏离航向，又为体育法治的未来发展奠定了良好的基础。体育的法制建设离不开社会主义法治理念的科学引领，依法治国方略在新的历史时期需要市场经济体制和民主政治的长足发展。体育事业发展离不开国家的经济社会发展环境，是社会主义事业不可分割的重要组成部分，因此体育法制建设从根本上必须与国家法制建设相适应并纳入国家法制建设的总体规划，在国家法治发展的大局中形成体育法治特色。社会发展模式改革是国家发展的重要命题，不断深化的体育改革是社会改革的组成部分，体育法制建设与体育改革发展应当相互促进，体育事业的深化改革为其法治化进程提供事实依据，体育法制建设旨在满足体育事业改革发展要求和为改革发展提供服务保障。体育事业发展最终是关心人、服务人，所以体育法制建设应当以人为本，切实维护和保障公民的体育权利。体育事业改革应当树立权利本位的法治理念，体育法制建设的根本要义在于依靠法治保障来满足人民群众的体育需求和权利诉求［4］。

3.1.2 深入研究体育法制建设的基础性问题

我国在计划经济体制下形成的政府直接办体育的管办不分的管理模式，难以形成组织间的竞争力。再加上体育行业的集中垄断特征，又缺乏相应的法律进行调控，体育改革相对迟缓，抑制着平等自由竞争的法治需求。体育行政部门实施社会行政和行业管理的职能有限，一些体育管理者缺乏法治自觉与动力，在实践中难以理论联系实际，体育法治有时难以纳入管理议程。另一方面，许多制约体育改革与发展的法规缺位，部分现行法规难以适应新形势的需要，在体育职能发挥过程中无法可依。进一步讲，体育行政执法检查监督职能缺失，有限的法律资源不能充分发挥应有的作用，在执法实践中没有建立起体育行政执法体系与机制，未能较好地把握体育发展的规律。体育系统内部为体育法规运行起到补充作用的纠纷仲裁等解决机制未能从根本上建立起来。

3.1.3 积极探索体育法制建设的任务和途径

中国体育发展的重要目标之一是从体育大国迈向体育强国，这更需要从我国国情和体育发展实际出发，富有成效地加强体育法治建设。第一，要强化“依法治体”理念，以科学发展观为总领，确立并不断提升法制建设在体育改革发展中的重要地位。不断改进和增加国家推进体育法治的积极作为，强化各级体育部门供给体育法治产品和对其进行法治保障的服务职能。第二，整合法律资源，健全体育法制建设和贯彻的体制与机制，进行体育法治化的制度创新，在执行与监督中贯彻落实《宪法》的体育规定，建立体育行政管理部门体育法治工作责任制，在我国体育法制建设中选择和构建多元互补、协调互动的动力机制和发展道路。第三，进一步扩充体育改革发展的法律依据，关注和完善保障体育权利的程序法制，促进价值理性与程序正义的统一，在体育市场规制、体育维权与救济方面加强配套立法工作，尽快健全有效解决体育争议的司法、仲裁和体育社团内部程序。第四，建立体育行政执法与检查监督体系，发挥政府在体育法制建设中的主导作用，实现国家推进与社会自治的互动结合。健全体育执法制度，完善体育执法程序，培养体育队伍的法治素质，营造良好的体育法治环境。第五，培育和拓展体育法治的社会基础力量，发挥法治理念的能动作用，坚持公民的广泛参与，努力促进体育管理的社会化转型和自治分权的探索，实现法治实体与文化环境的有机和谐。

必须正视体育法制建设中的各种矛盾和问题，在新的历史时期推进体制改革与制度创新，充分把握大型运动会尤其是奥运会为加快体育改革创新和体育法制建设所提供的良好契机，更加主动地融入全球体育法治化潮流，实现国际体育法治平台上的交流对话，使中国体育以更加开放的姿态走向世界，为中国从体育大国走向体育强国保驾护航［5］。

3.2 体育法制建设进程中法规的执行

建国以来尤其是改革开放后，我国体育法制建设在全面加强中逐步进入体育行政管理范围，实现“有法可依”和“有法必依”的无缝对接［6］。特别是《体育法》颁布之后，全国人大教科文卫委员会充分发挥职能作用，对其实施进行严格监督，多次组织专项执法检查和调研，发现和纠正有关问题，促进了各地对体育法规实施的重视。从1995年起，中宣部会同多家中央部门发出联合通知，督促体育法规的有效执行。在对体育事业的管理中更加注重体育法规的贯彻实施，切实依法办事越来越成为体育法制建设的重点。结合体育事业的发展特点和“依法治体”的原则和要义，建立了体育行政执法的各种工作制度，“以人为本”“以体为本”，明确了体育行政执法机构和人员的权限与行为规范。体育行政管理部门以本部门为主体，兼顾其他社会主义事业对体育事业的渗透，联合有关部门开展了多个专项的体育执法检查。

群众体育的整体发展和竞技体育的腾飞，极大地带动了我国体育产业的繁荣。体育产业生产和经营的日趋活跃，加速了体育市场化的进程。体育产业国际化的特征和趋势使得道，体育工作琐碎而复杂，运动项目众多，又与经济社会发 展和其他事业有千丝万缕的联系，在发展中所产生的社会关 系都是具体的，就更加需要具体的法规对其进行调整。因而 地方法规和部门规章就在其中发挥了更加细致的作用。

六十年来，在法制建设水平不断提升和体育事业不断发 展的基础上，体育法律体系更加完善和系统。通过体育执法 与监督检查的不断推进，体育法规的实施正在形成良好的局 面，在体育事业发展中的诸多领域都取得了明显的效果。但 随着我国改革开放的不断深入，社会转型期间各种关系正发 生着深刻的变化，体育关系也不例外。国家法制建设为适应 社会关系的转变而逐步完善，作为子系统的体育法制建设亦 当紧跟时代步伐，不断分析各种复杂的体育关系，尤其要创 造性地分析新出现的各种体育关系，利用各种资源，促进体 育法制建设逐步完善而适应新的发展形势。体育市场更加灵活，也更易遭遇挑战。体育市场的监管执法已成为体育行政执法的又一重要内容。既要促进国内市场的稳定，又要兼顾国际市场的繁荣，体育和相关贸易领域的法制建设为保障体育经营秩序和维护体育消费者权益起到了重要的作用。

体育法规在执行中所遇到的问题日趋复杂。根据体育设施的重要地位和体育场地不足的现实状况，体育法规监督中及时把相关内容作为实施检查的重点。针对兴奋剂的生产销售，执法部门依法进行了检查和处罚，制止了一些违法行为，大大提升了我国反兴奋剂工作水平，产生了良好的国际反响。体育法规对群众体育和学校体育的支持和保障也逐渐加强，不断开展学校体育活动和场地开放的督导检查，加强对群众体育中某些体育资质与事务的依法审批。为了保障群众体育的安全和提升人民的健康水平，不断加大体育安全卫生监管力度。近年来，体育市场化程度进一步提升，司法机关所受理的体育民事诉讼案件、体育知识产权的保护、体育市场活动中的产权与合同纠纷等有逐年增多的趋势。体育仲裁机构也依法受理并解决了一些运动员转会、俱乐部内部劳资纠纷等，有效维护了体育事业的稳定、健康发展。

根据实施《行政复议法》和体育事业新时期发展的需要，省级体育行政部门普遍确定了体育行政复议机构，按照法定程序，组织法律和体育专业人员受理和解决了一些体育复议案件。在体育行政复议和体育执法过程中，坚持执法人员持证上岗，实行体育执法责任制。在实施《行政许可法》的改革中，对体育事项的行政许可也成为体育行政部门的重要工作，各级体育行政部门根据国务院和地方政府对体育行政许可项目的调整，按照运动项目的分类和体育管理事项，重新确认了体育行政执法项目和行政许可的范围和标准。在体育法规体系中，《体育法》是核心，体育地方法规和部门规章是重要补充。《体育法》对各种体育关系的调控相对宽泛和宏观，在具体体育事务处理中操作性不强［7］。我们知

［1］中央体委党组 .关于加强人民体育运动工作的报告［C］／／国家体委政策研究室.体育运动文件选编（1949—1981）.北京：人民体育出版社，1982.

［2］刘晖.新中国体育法制建设的回顾［J］.体育文史，1995（1）：57.

［3］刘鹏.在2009年全国体育局长会议上的讲话［J］.体育工作情况，2009（4／5）：16.

［4］于善旭.北京奥运会与中国体育法制［J］.成都体育学院学报，2008（3）：1－7.

［5］饶晓红，周爱光.浅议我国体育法法律特性的不足［J］.体育文化导刊，2006（6）：29－31.

［6］郝军龙，郝永朝，张居伟，等.我国体育法律秩序研究［J］.河北体育学院学报，2010（6）：1－4.

［7］国家体育总局政策法规司.中国体育：迈向“十一五”［M］.北京：人民体育出版社，2007：453－455.