农村人民调解机制的构建

曹 飞

(西安电子科技大学人文学院，陕西西安710071)

建立农村和谐社会是全面实现社会主义和谐社会的关键。当前，随着农村改革的深入和经济的发展，社会各类主体和群体的利益格局发生越来越大的变化。各种纠纷和矛盾越来越多，特别是各种法律纠纷日渐增多，影响和制约了农村的安定和发展。人民调解在农村有着深厚的文化传统和历史渊源，人民调解程序简便、不伤和气、成本低、效率高，因此完善农村人民调解制度有利于化解农村法律纠纷，并促进农村和谐社会的建设。

一、农村人民调解机制的独特价值

人民调解是中国非诉讼纠纷解决机制的典型代表，也是一项具有中国特色的法律制度，并被西方学者誉为司法制度中的东方之花，它是在传统民间调解制度的基础上发展起来的，与我国的政治、经济和社会生活具有密切联系。在情、理、法支撑的特殊农村社会结构中，人民调解更是作为一种行之有效的纠纷解决方式，发挥着重要的作用。同样，在我国广大的农村，由于交通、信息传播、文化等许多方面的因素和条件，人民调解制度具有了其它纠纷解决途径不可替代的作用，适应了当前中国农村的经济与社会发展，符合了广大人民的根本利益，在预防和解决农村纠纷、实现村民自治，营造良好村风等方面发挥着重要的作用，成为维护农村社会稳定的第一道防线。

(一)人民调解在农村社会有深厚的历史文化根源

任何纠纷解决方式都是与其社会背景相吻合的，都有其存在与发展的理由。同样，调解制度在农村能长期存在、发展也是有着深层次的历史文化原因。从一定意义上说，中国传统文化可以概括为在天人合一的哲学观下形成的和合文化，传统调解正是这种和合文化的产物。民间解决争端首先考虑情，其次是礼，然后是理，最后才诉诸法，讲求协调、平衡、中庸，排斥对立、差异的价值取向和思维模式。农民在建立自己的行为预期时，习惯于依赖传统伦理和乡土规范确立的行为规则，而不依赖或不主要依赖法律所提供的制度资源。［1］在日常生活中一旦谁破坏了传统伦理或乡土规范，舆论就会站出来制裁冒犯者，使其在生活中孤立起来，这就使得法律被排斥在农民生活之外。因此，在我国农村传统的自给自足的经济形态下，以血缘关系为基础的宗法制度，以及儒家思想的行为规范决定了人民调解深深植根于中国农村社会之中。用人民调解的手段来解决矛盾纠纷，运用说服教育的方法，使当事人双方在弄清事实真相、明确是非责任的基础上，本着互谅互让、公平合理的原则，自愿达成和履行调解协议，从而达到既维护当事人的合法权益，又维护社会稳定和形成良好人际关系的目的。

(二)农村社会法律供给的匮乏

我国实行改革开放以后，确立了市场经济制度，农民的权利意识开始强化，社会由计划经济时期对权利的忽视到当前社会主义市场经济条件下对所有权、使用权、收益权的日益重视，随之而来的诸如宅基地、承包地、山林、水利、借贷乃至婚姻、家庭、邻里等纠纷也在不断增加。可以说，这些纠纷的增加是一种正常的现象，反映了农村社会成员法律主体意识和独立地位开始形成。但令人感到无奈的是，农民真正需要的法律救济，国家往往不能及时提供，国家施于农村的法律，未必都切合农村的实际。［2］可想而知，一个对司法程序为何物都不知的农民，如何谈得上在法庭上去开示证据与互相质证。正是由于现代的国家法律在中国农村社会的“水土不服”，法律对于农民来说还是一种高成本且较陌生的消费品，在遇到纠纷需要解决时，他们自然就会选择规避。国家司法资源供给不足更重要的原因还在于当农民需要国家法律救济时缺乏足够的支付能力，农民支付不起诉讼的费用和请律师的费用。而人民调解在农村社会纠纷解决时之所以受到欢迎，在很大程度上是因为人民调解所提供的法律服务是不收费的，对于广大农民来说，这是一份免费的午餐。

(三)人民调解适合农村纠纷解决需求的自身特点

与其他的纠纷解决方式相比，调解具有程序简易便捷、方式灵活、低成本、高效率等特点，使调解成为农民解决纠纷的首选途径。首先，从调解过程看，人民调解可以根据当事人双方在时间、地点上的要求，灵活安排调解，最大限度地满足当事人的要求，而不必拘泥于特定的程序，这种程序和方式上的简易灵活性更适应农村纠纷解决的需要。其次，通过诉讼解决纠纷固然具有权威性、公正性，但必然要付出大量的人力、物力、财力。农村地区纠纷中大多是标的额较小的纠纷，比如邻里纠纷、家庭纠纷、土地纠纷等，如果因为这些不大的纠纷而诉诸法院，往往要花费大量的律师费、诉讼费、误工费、实施费等，远远超出农民群众能够承受的范围。人民调解所需要的成本就小的多，对于收入较少的农民群众来说，选择人民调解来解决纠纷则要经济的多。再次，由于人民调解可以采取当场、现场调解等多种方式，田间地头都可以成为调解场所，同时调解者往往是在纠纷的初期就能发现并积极介入其中，能够迅速有效地解决许多有可能激化的矛盾和纠纷，提高了时间效率。最后，在农村地区这样一个熟人社会中，人民调解能够区别于诉讼的对抗性，因为许多纠纷并非是一锤定音，而是涉及到长久的关系和利益。如果采用诉讼的方式解决纠纷，对于村民来说表面上是解决了纠纷，但可能损害了社区中原来存在的、尽管有纠纷但仍能互助的社会关系，损害了社区中曾长期有效的、且在可预见的未来村民们仍将依赖的、看不见的社会关系网络。

二、完善农村人民调解制度的路径选择

面对农村社会经济持续发展的时代契机和农村纠纷的多样化、复杂化，以及现行人民调解制度的局限性和弊端，如何更好地促进人民调解制度的进一步发展，这不仅仅是人民调解自身的问题，更是关系到整个社会稳定和法治化进程的重大问题，尤其是构建和谐农村的实现问题，人民调解制度定位的准确、完善，必将会加快法制现代化的进程，否则，将不利于中国司法改革，有碍整个农村社会的发展。

(一)拓展农村人民调解工作的受理范围

社会主义新农村建设有许多问题和纠纷亟待解决。如果建立起县、乡、村三级的人民调解组织网络，立法上在农村地区扩大人民调解的纠纷解决范围是完全必要的，现实上也是可能的。《人民调解法》对人民调解的具体调解范围没有做进一步的说明。因此，有必要根据这一规定作出更加具体的解释。同时，根据农村纠纷的实际情况，人民调解的受案范围还可以扩大，刑事诉讼法上规定的属于自诉类的案件也可以通过调解解决，调解范围可以涉及人身、财产、环境、经济、管理以及道德等诸多领域。［3］此外，对于农村当前的突出问题比如交通肇事、医疗事故也应纳入农村人民调解的范围。

(二)优化农村人民调解的队伍建设

《人民调解法》规定了人民调解员产生的法律程序与调解资格，但是，由于农村村干部自身的文化水平与法律素质，应该由镇一级组织调解员通过采取轮流培训、在岗业务学习、相互交流经验等多种形式对其进行系统的法律、法规培训，并使培训工作制度化、系统化，还可以有计划地安排镇和村调解员进修课程，由法官做法学讲座的形式进行调解技术性指导，逐步改善和提高人民调解员的知识结构和业务水平。在提高现有人民调解员素质的同时，优化调解人员的来源结构，应推行新的用人机制。考虑到农村新型纠纷的出现，一些专业化的问题可以通过聘任专业人士及有威望、有一定经验的退休法官、退休检察官、律师等，充实农村人民调解员队伍。不断优化人民调解员的整体结构，并对不称职的调解人员及时撤换。同时，还要加强人民调解委员会与基层人民法院的业务联系，使人民调解员的工作能随时得到人民法院业务上的指导和帮助。

(三)完善人民调解组织网络

要加强以村庄为基础、以乡镇为重点的层级体系建设。［4］村级人民调解组织的调解员与当地村民生活在同一个地域，可以充分利用地方资源，包括公共道德、习俗、乡规民约以及特定的人际关系等条件促成当事人达成和解，具有便民、快捷的优势，因此必须确立村一级人民调解的基础地位，增强组织的战斗力。在一些人民调解制度发展比较完善的地方，已经形成一定的、稳固的调解网络，内部有了一系列的严格程序，比如下级对上级的疑难案件逐级申请解决程序、上级对下级调处工作进行指导的督察令，以及上下级之间的联动制度等等。许多镇的司法所设有调解庭，很多村和管区解决不了的纠纷到了这里一般都能得到有效的解决。另外，如果镇调解中心遇到了比较大的疑难纠纷，有时候会抽出各地的人员，集中到纠纷发生地进行会诊，争取尽快解决问题，各镇下属的管区、村的调解站、调解委员会的工作方式更为灵活，民间很多纠纷是在当事人家里或是田间地头当场由调解员解决的，这既节约了当事人的时间，又防止了案件的进一步恶化。

(四)促进人民调解与诉讼程序的有机衔接

人民调解不是法治的对立面，而是法治发展的促进性力量。人民调解组织与基层人民法院具有双向需求，同时又优势互补，有效地建立基层人民法院与各人民调解组织间的通联互动机制，使其在各自的执法活动中做到必要的衔接互补，对各自的职能有效开展将起到促进作用。一方面，在组织上，加强人民调解组织与法院的信息沟通、协作配合。鼓励人民调解员参与法院的案件调解，通过参加法院庭审活动，更好地了解和熟悉法庭的民事诉讼程序，学习有关法律知识，提高其业务水平和化解农村纠纷的能力。同时，在法院设立人民调解窗口，实行调解协议审核，以及通过支付令督促当事人履行有给付内容的调解协议等等，这些都有利于促进人民调解制度与诉讼程序之间的衔接，促进形式正义与实质正义的真正实现。另一方面，在程序上，应明确人民调解协议的合同性质，强化协议的法律效力，使人民调解获得司法的有效支持，更好地强化人民调解的执行力。

［1］王海涛.中国农民法律意识现状探讨［J］.政法论坛，2000(5).

［2］刘万才，姚合平，王晓敏.论我国新农村建设中人民调解制度的完善［J］.河北农业大学学报(农林教育版)，2007(3).

［3］沈恒斌.多样化纠纷解决机制原理与实务［M］.厦门:厦门大学出版社，2005.

［4］曲崇明.人民调解制度在农村的价值回归与完善重构［J］.广东行政学院学报，2008(3).