城中村改造中宅基地征收补偿机制的构建

郭兰英，刘丽萍，权守昭

(1.山西省政法管理干部学院，山西 太原030012;2.山西大学法学院，山西太原030006;3.山西仁鑫律师事务所，山西太原030006)

城中村改造中最重要的利益是集体土地，市场运作的最大动力也是集体土地，农民在利益的博弈中付出的代价是最大的，丧失了其生存的栖身之地、自主就业的工作岗位、房屋所有权等与土地密切相关的利益。城中村改造中涉及到的土地征收和补偿包括了耕地和非耕地两类，对于耕地法律、法规、规章及政策规定的比较周延，国家为了经济安全，确立了耕地数量红线和质量红线来确保村民享有的耕地权益，因此对耕地征收程序补偿标准有明确的法律依据。而对宅基地等非耕地的征收补偿立法明显滞后和不完善，具有随意性。因此，城中村改造法律应该先行，非耕地的征收和补偿急需规范化、公开化和法治化。

一、城中村改造中宅基地征收补偿存在的问题

(一)城改中对宅基地房屋征收补偿标准确定的困惑

从现行的规定来看，非耕地参照耕地的征收按照统一的年产值倍数标准进行补偿，而宅基地的用途与耕地相反，按“产值倍数法”来确定补偿标准极不合理，依此标准进行补偿难以使人信服。宅基地对于城中村居民而言具有资源性与财产性的双重禀赋，具有满足人们基本居住需要、又为他们提供了失去耕地后“种房”自救的手段，化解了他们的生存危机以及融入城市的资本问题，实现了自我救赎，成为村民生活的最后一片乐土。

改造前，城中村居民的收益主要为出租住房的收益和村集体经济的可分配收益。其中出租住房的收益在居民家庭收入中所占的份额最大，尽管这种收益是以承担建筑物可能随时被拆除(城中村居民的建筑物大多是没有合法的建房手续)的风险而存在，但对于城中村居民而言，这种收益具有现实的、最大化的自我控制性。

此外，目前市场经济条件下，土地使用权已成为重要的财富形态，城市土地价格的确定基本上实行市场化的路径，城中村改造过程中实力雄厚的开发商介入，宅基地征收就不可能是单纯的公共利益征收，更多的是混合利益征收，政府已不可能完全采用行政性的手段单方面确定补偿标准，补偿价格的形成应采用市场交易和行政强制相结合的方式来确定。因此，政府要限定开发商利润和摆脱土地财政思维。补偿款过高虽然可以提高农民的收益，但在补偿价格确定方面应考虑到补偿款金额定的太高的后续影响。一方面，补偿过高开发商的利润空间不变的情况下，抬高房价是其理性的选择。另一方面，城中村土地的巨额地租主要来源于级差地租，例如政府修建龙城大道后对黄陵村实施城中村改造，此增值利益让黄陵村人独享，不仅对城市居民不公平，对改造在先的村集体和村民以及远离城市的其他农村集体经济组织和村民也是不公平的。因此，需要制定一个合理的补偿方案，既能不影响城市化的进程以及农民的利益，又能使得企业赚取合理的利润，实现三方的共赢。

(二)征收补偿过程中的冲突与协调

1.征收补偿方案制定过程中的冲突与协调。物权法已确定了宅基地使用权的物权权利属性，集体土地所有权的功能和价值几乎全部内化到宅基地使用权中，这决定了宅基地使用权是对集体土地所有权进行全面限制的土地物权。所以，宅基地的使用权对集体土地的支配效力就应当优先于集体土地所有权对该土地的支配效力，集体土地所有权应当在宅基地使用权的全面限制下行使。因此，宅基地及地上建筑物被征收时不应当直接排除宅基地使用权人的适当干预，而只征求集体土地所有权代行主体的同意。

现实中宅基地集体所有权由于其利益主体的抽象性以及权利主体成员的不确定性，导致集体很难形成自我保护机制，非常容易受到来自于所有权行使者的贪污腐败和上级行政机关滥用土地征收权的侵害，宅基地房屋征收过程中理应让征收主体直接和使用权人谈判并给予其合理的补偿。此外，从程序上应让宅基地使用权人直接或间接参与协商谈判，避免补偿利益被相关利益集团截留、挪用、私分，这样可以化解很多矛盾，也可以大大减少上访等事件的发生。

2.征收补偿利益分配过程中的冲突与协调。如何在集体所有权人和宅基地用益物权人之间公平分配补偿利益已成为地方政府对农村宅基地房屋进行征收与拆迁问题的焦点。在实践中由于集体土地所有权人的多元化及虚置现象，集体土地流转的巨大财富流转收益并不能转化为集体成员的权益，而是被村集体的代表即由少数干部和村民控制，宅基地补偿利益也容易为私人所瓜分。2010年《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》进一步强调征地补偿主要用于被征地农民的原则，并且对宅基地房屋拆迁补偿利益的分配作出了直接规定:征地中拆迁农民住房应给予合理补偿，拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，又要考虑被征收的宅基地。但该规定在执行过程中异化成所有补偿利益全归使用权人，不可避免地会带来一定的消极后果。一是对所有权人的利益置之不理容易造成集体的财产流失，削弱集体组织大规模协作生产的能力，使一些本已涣散的集体组织濒于解体。二是造成了社会的极大不公平。实践中，农民占据的宅基地一般未经行政村或社队的合理分配，多数是基于历史遗留下来的原因或通过先占原则取得的，如果按照宅基地的实际占有面积来计算补偿价值，则会明显不公平，完全剥夺了没有占据村中空闲地的村民的集体财产利益分配权。

宪法规定集体土地所有权主体是农民集体，但农民集体属于何种民事主体在法律上没有作出界定，在此意义上农民集体只是法律形式意义的民事主体而不是法律实质意义的能真正享有权利和承担义务的民事主体，从而造成农村集体财产权主体虚位或虚化。宅基地房屋征收补偿利益分配过程中对增值利益部分则应该由政府和集体经济组织和开发商之间公平合理分配，且集体经济组织的利益份额绝大部分应转化为有集体成员资格村民的共享利益，但目前的现状让人堪忧，土地用途转变增值的土地收益分配中，“地方政府和开发商大约获得 60%－70%，村级集体组织获得25%－30%，真正到农民手里已经不足10%，可见，农民基本得不到土地的增值收入，政府和土地开发商获得大部分土地增值收入。这种利益分配格局显然相当不公平。”

二、宅基地征收补偿的新思路

宅基地征收是一项合法剥夺私有财产的法律制度，也是现代国家协调私人利益与公共利益的必要手段。但是，在城中村改造、城镇化建设日盛的当下中国，则遭遇了被征地农民生活堪忧、“卖地式”土地财政、征地上访事件不断等一系列问题的诘问。我国现行的土地征用制度作为一种规范政府征地行为的基本制度，既没有在土地征用过程中实现公共利益的最大化，也没有通过政府的征地行为实现土地资源的优化配置，而且在一定程度上偏离了追求社会公平正义的基本目标，可见，征地制度改革必须加快，因为矛盾不会等着一切都设计好，矛盾不会自动消散，更不会因为改革的拖延而推迟引爆。

(一)总的视角——宅基地征收补偿理念的更新

1.摆脱计划经济思维，树立市场经济思维。随着我国计划经济体制的瓦解以及市场经济体制的建立，征收制度的外部环境发生了根本性的改变，政府职能也发生了重要的转换。集体土地征收“扬公抑私”的立法倾向，既不符合物权法平等保护的基本法理，也与行政法中的平衡理论背道而驰。而且，无论是征收中的现实诉求还是域外经验，都要求集体土地征收的立法完善必须首先要实现立法理念由“扬公抑私”向“抑公扬私”的更新或转变。政府的当务之急是要从思想上树立市场经济思维，化解隐藏于现行土地征用制度表象之下的种种深层次矛盾。

2.政府多予少取放活，促进村民全面发展。政府在拿走农民房屋的时候，不能只补偿其生存权，还要补偿其发展权，即必须一揽子解决原村民的生存、吃饭、发展问题，实现其朴素的“以土地换生存，以土地换出路，以土地换发展”的利益诉求。然而，目前相关政策的设计应充分体现把村民的利益“放在第一位”的要求，才能符合公平正义的法治原则。政府应本着“多予、少取、放活”的原则，确定合理的土地收益分配比例，让农民参与土地增值收益分配，以保护农民的长远利益。

3.征收程序法定透明，保证村民的充分参与权。我国目前征收程序不够完善，宅基地征收的前置程序、通知公告程序通常只有村委会干部参与，村民参与的程序基本上是事后程序，被征地集体经济组织和农民只能被动地接受征地方案，完全没有话语权，他们既没有参与权、知情权，更没有还价权。强调被征收人参与原则，并非是对有关行政机关征收程序的忽视或弱化，相反恰恰是以行政机关征收程序的合理设置及其执行的正当性为前提，而强调被征收人参与原则亦可彰显征收程序中的私法要素。被征收人参与原则是指在宅基地房屋征收的整个过程中应当全面打通被征地村民的介入渠道，保障村民可以提前介入、实质介入，保护村民的全面参与、实质参与权以及直接、间接参与权，强化村民的征收话语权。

(二)外部视角——城中村改造中宅基地安置补偿方案的生成

1.保护农民个体利益促进集体合力的形成。农民如何能在和开发商、地方政府的博弈中取胜，有赖于农民集体合力的形成。我国法律法规并没有明确规定中国集体土地所有权具体由谁来代表，但是实际上，村级组织掌握了农地的所有权，也获得了一定的权力寻租机会，而集体制度项下的宅基地的使用者作为征地行为的利益直接受损者，完全被排斥于征地过程之外，既没有知情权，也没有还价权，更没有决定权，使农村土地的自我保护机制变得残缺不全，没有形成可能对政府的征地权构成制衡关系的社会力量。改革和完善现行的土地集体所有制涉及到宪法的修改，在短时间内很难奏效，所以从务实的角度看应在村民宅基地征收过程中，在征收法律、政策中明晰宅基地征收补偿方案制定中村民的参与权以及处分宅基地所享有的利益补偿权，并赋予农村集体土地所有权项下的宅基地处分的话语权。

2.积极探索公平、公正、合理的补偿标准。在确定补偿宅基地标准时，应引入市场定价机制，发挥市场对土地资源配置的基础性作用，在外部建立起具有约束性质的土地评价机制，补偿利益中反映出村民土地发展权丧失的对价支付，也就是农民获得了部分被征宅基地的增值收益。由土地资产评估机构来取代征地主体决定补偿价格，既可以避免有些村民漫天要价，也可以限制政府和开发商的掠夺性定价，形成政府、中介公司、被征地农民三者之间的相互监督关系，可以更好地平衡国家、集体、农民个体的利益。

3.合理界定政府角色，强化政府管理监督职责。以动态系统论的观点来看，现行土地征用制度其实是一种以急功近利为总体特点的征地制度。这种制度设计从表面上看，征地成本是很低廉，只相当于后来土地批租价格的10% ～30%，能为政府带来丰厚的“利润”，但从长远的、深层次的方面看，征地成本非但不低廉，反而非常昂贵，一次不和谐的征地将会导致政治成本、社会成本、经济成本、文化成本的大幅度增加。政府需要彻底转变对“土地财政”的依赖，完成向“公共服务的提供者”的角色转变，探索城中改造多元安置方式，履行好城中村改造领导者和监督者的职责，防控城中村改造方案审批阶段的逆向选择问题和项目实施期间开发商的道德危险的发生。

(三)内部视角——城中村改造中村集体内部补偿利益的分配

提高征地补偿标准是农民保护合法权益的第一步，补偿利益的公平分配是农民集体维权的终极目的。依据《村民委员会组织法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地家庭承包纠纷案件适用法律问题的解释》中的相关规定，村级组织被赋予了极大的自治权力。实践中不少村民委员会及村民小组在村内分配征地补偿费的过程中，借“村民自治”违背法律、法规，滥用“自治权”，搞差额分配，随意剥夺部分人群依法可获得的征地补偿费的权利，引发了许多上访、恶性事件，严重影响了农村社会的和谐、稳定及经济的健康发展，这为立法权和司法权介入征地补偿费内部分配提供了现实的基础，此外“多数人暴政”、“集体行动的困境”等理论为司法干预提供了理论基础。赋予村民自治组织自治权，在城市化的背景之下，能够协助政府进行土地的监管和征用，长远看我们要更加重视维护农民的土地权益，更加重视扩大村民自治范围，完善与农民政治参与意识不断提高相适应的乡镇治理机制。补偿利益分配的内部矛盾主要靠村民集体内部去化解，这不单纯是一个法律问题，更是一个社会问题，各地情况差异很大，还涉及到村规民约、风俗习惯等，以法律的形式防控自治权异化并不是最优选择。眼下当务之急是顺势利导，疏而不堵，引入司法审查制度，合理限制自治权。

［1］刘得宽.民法诸问题与新展望［M］.北京:中国政法大学出版社，2002.

［2］孙春德.对农村宅基地征收对象与受偿主体对应问题的分析［J］.法制与社会，2010(6).

［3］黄河，李军波.试论农民集体土地所有权的本质、内容及其实现形式［J］.中国土地科学，2008(5).