农村社区防灾减灾工作的若干认识

史海涛 付少平

（西北农林科技大学 人文学院，陕西 杨凌 712100）

一、引言

中国地域辽阔，陆上地形复杂，又具有较长的海岸线，因此成为自然灾害最多的国家之一。2008年的南方雪灾和汶川地震以严酷的事实告诉我们，灾害仍然是当今影响人们生命和财产安全、威胁经济和社会发展的重大因素。农村地区由于面积广大、人口众多、经济基础不牢、社会管理涣散而成为我国防灾减灾工作的薄弱环节。据统计，1990年至2011年这22年间，我国农作物受灾面积和成灾面积平均为46681.0、24457.5千公顷，受灾面积占全国农作物播种总面积的30.4%，成灾面积占农作物受灾面积的51.9%，这不仅显示了灾害对我国农业生产的重大影响，也体现出我国农业生产的抗御灾害能力欠缺的现实①此数据由中经网统计数据库数据整理所得http://db.cei.gov.cn/。

在联合国“安全社区”的理念之下，中国学者们从现实情况出发结合中国灾害工作发展的经验，提出了“社区减灾”的思路。中国社区减灾政策通过短暂的酝酿与发展，在城市取得了较为明显的效果。但是，以社区为农村防灾减灾工作开展的平台，在社区层面上进行我国农村地区的防灾减灾能力建设过程中会遇到哪些实际性的困难和问题、还需要哪些政策支持，这些问题值得我们思考。本研究主要以我国农村社区灾害政策为背景，以中国农村社区减灾工作开展情况为依据，对我国农村社区防灾减灾工作中存在的问题进行探讨并针对存在的问题相应地提出了几点建议。

二、农村社区防灾减灾的基本政策

与城市地区相比，我国农村地区地域广阔，人口众多，加之农村和城市地区经济发展不平衡，使得农村地区灾害应对能力建设迟滞，农村地区生态脆弱性和农村社区易损性较为明显。但是，农业大国仍然是中国经济结构和社会发展的现实状况，处理好农村社区防灾减灾问题对于提高国民经济水平，实现可持续发展战略以及社会系统的科学发展有着重大意义。因此，中国政府高度重视农村灾害防治问题，把灾害防治体系建设和防灾能力建设作为农村灾害工作的重要目标，将提高农村抵御灾害能力、减少农业灾害损失和促进农业稳定持续健康发展作为促进我国农业发展的重大问题写入国家发展规划。

改革开放初，中共第十一届中央委员会第四次全体会议通过的 《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中强调，“积极地逐步地改变生产条件，提高抗御自然灾害的能力，建设旱涝保收的高产稳产农田”[1]，提出要通过兴修水利工程、改良土壤、植树种草等措施来加强农业生产所需的基本建设。

近年来，中国政府不断加强对农村防灾减灾工作的重视，并把社区作为农村减灾工作的开展平台。2007年8月5日，国务院办公厅颁布了《国家综合减灾“十一五”规划》[2]，把加强城乡社区减灾能力建设作为今后减灾工作的八大任务之一，并决定在全国范围内开展综合减灾示范社区的创建活动，全面提高城乡社区防御灾害的综合能力。2008年10月12日，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》第一次把加强农村防灾减灾能力建设在农村发展问题中作为一个独立的建设任务做了较为详细的阐述，指出“我国农村自然灾害多、受灾地域广、防灾抗灾力量弱，必须切实加强农村防灾减灾工作”[3]。2011年6月6日，国家减灾委发布了《国家防灾减灾人才发展中长期规划》[4]，将人才建设作为增强国家防灾减灾综合能力的重中之重，着重培育和发展基层防灾减灾队伍，实施“社区防灾减灾培训者培训工程”，为了更好地进行城乡社区减灾能力建设，国家减灾委对城乡减灾人才队伍建设进行了分区域、分指标的量化，这是我国城乡社区减灾政策的一大突破。

三、农村社区防灾减灾工作存在问题

（一）应急预案的纲领性强与可操作性弱的矛盾

基于我国自然灾害现状及其发展趋势，在总结了新中国成立以来自然灾害救治工作的经验之后，2007年中国政府编制了《国家自然灾害救助应急预案》[5]，从宏观方向上系统地规定了突发重大自然灾害紧急救助规范，并依据多项指标把应急预案分为四级响应，依据所发生灾害的不同程度进行分级应对。但是，对于广大农村地区来说，村级应急预案的建设才刚刚开始。

目前，乡镇和村一级的应急预案基本上是传达县级应急预案的精神，在应急预案的启动和自然灾害救助的工作流程和具体方法上没有结合基层实际进行延伸，而是停留在上一级应急预案各个条例的原则之中，缺乏应急预案本应具备的操作性和应用性，这样的应急预案在灾害来临时不免流于形式，失去其本应具有的实践指导作用。据不完全统计，我国每年因各类自然灾害造成的人员伤亡80%以上在农村，特别是台风、暴雨、雷电、滑坡、泥石流等灾害造成的人员伤亡90%以上在农村[6]，如果我国基层应急预案不能够建立并不断完善，那么我们仍然无法将灾害损失减到最小，这对我国紧急的发展和农村社会的稳定将会带来很大的不利影响。

（二）官方组织功能弱化与灾害工作社会化滞后的矛盾

改革开放以来，随着我国经济不断发展和救灾方针政策的调整，农村的官方组织——村委会的功能不断的弱化，特别是国家免除农业税之后，村委会和村党支部的管理范围大大缩小，多数村委会的基本职能仅留于宣传中央精神、宣传和实施计划生育、农业补贴发放以及传染病防疫等日常工作。近年十年来，农村的人口流动更加频繁，青壮年外出务工而妇女、老人、未成年人在村中留守成为农村社会人力资源结构变化的最终结果。行政村自治组织功能弱化使农村防灾能力建设缺乏有力的组织与领导核心，村中青壮劳动力外流使农村救灾能力建设缺乏群众基础力量，这样的现实成为我国农村防灾减灾能力建设的所需要克服的困难之一。

另一方面，中国农村救灾工作社会化推进较为缓慢。我国绝大多数农村地区发展滞后，经济实力薄弱，所以更倾向于国家和政府对救灾工作大包大揽的传统灾害工作模式，当灾害来临时，多数农村在自救的同时也被动地等待着国家救援的来临。这种以政府为救灾主导和主体的防灾减灾意识忽视了其他社会组织和力量的作用，不能更好地整合各种救灾资源并使其作用在农村救灾工作中得到最大程度发挥。

（三）社区易损性与防灾减灾设施建设落后的矛盾

农村地区没有像城市社区的大规模频繁的经济活动，因此，农村社区保留了更多的原生态元素，这也让其几乎零距离的受到灾害的破坏性影响。由于农村社区生活领域与自然、生态环境重叠的比重较大，当生态环境发生突变特别是巨大自然灾害的来临给农村所带来的后果将是毁灭性的，这是农村地区的生态易损性。另外，农村房屋的承灾能力不足，也表现出其在灾害发生过程中的易损性。农村社区居民住房大部分为毛坯房和自建平房，还有一部分为政府主持建设的补偿性楼房。前两种房屋由农村居民自己设计并建造，多数不能达到抗击灾害的标准，而许多政府建造的补偿性楼房由于各种原因也尚未达到国家住房建设安全标准。

除居住房屋之外，农村的校舍建设也是薄弱一环，从2008年汶川地震受灾情况来看，学校是受灾最严重的地方，也是灾害造成人身伤亡最多的地方。与高易损性相对的是，农村社区减灾防灾基础设施落后的现实状况。表现在以下几点：其一，农村社区医疗条件落后，在灾害发生时不能过受伤人员进行及时护理和医治；其二，农村社区没有典型的避难场所，当紧急情况来临时不能够目标明确的逃离和疏散；其三，农村社区防灾物资储备建设不完善，储备仓库距社区较远，储备物单一，甚至有些地区根本没有实行防灾物资储备。

（四）村民防灾意识淡薄与防灾宣传不足的矛盾

虽然农村地区是因灾破坏的最严重地区，但农民的防灾减灾意识并没有因为灾害的发生而明显加强。农村居民防灾意识淡薄主要表现在两个方面，其一，在日常生活中缺乏危机意识，没有注意防灾减灾知识的积累，把灾害的发生当做是小概率事件或直接忽视灾害问题。当灾害发生时没有经过成熟思考的逃生路线，影响了自救效果；当灾害发生后，也没有食品、手电筒等灾害应急用品的各种储备的自我供给，只能被动等待政府救援。其二，由于缺乏防灾意识，村民在生产或经济活动中对自然资源进行不合理的利用和掠夺性开发，各种破坏农村资源、破坏农村生态环境的活动频繁发生，使得一些传统自然灾害中的人为诱因越来越强[7]。

增强村民的灾害意识需要有力的防灾宣传，但是，农村的防灾宣传在相当程度上力度不够。从宣传手段上来看，农村灾害宣传往往只通过发传单、放广播、开大会等形式，主要对国家的灾害政策和有关灾害的会议文件原文进行传播，而缺乏结合当地灾害特点的思考，并且在宣传中缺乏与村民之间的沟通与交流，村民仅仅能了解到灾害政策信息却不能获得防灾知识与自救技巧，这种仅限于文本上的灾害宣传不免流于形式。从宣传对象上来看，只侧重于对成年村民的宣传，而忽视了对学龄儿童的灾害教育，学校中缺乏系统的灾害理论教育和灾害自救演练。

四、做好农村社区防灾减灾工作的几点建议

（一）明确责权，建立切实可行的灾害应急预案

当前农村社会结构较为松散、社会管理较为涣散，加之农村地区地形复杂、多重灾害频发的现状要求农村防灾减灾工作的实施必须做到责权明确，只有明确行政村自治组织及村党支部主导责任和权力，明确规定其在制定预案、灾情预报、组织救急、灾后恢复、灾情统计和上报等救灾环节的职责与具体工作，才能够保证农村社区救灾及时、有效开展。因此政府应继续大力推进我国基层应急预案的建设，不断完善我国从中央到地方再到基层的应急预案体系。具体到农村社区，就是在明确农村管理组织责权的基础上，由村委会和党支部主持、灾害工作专家指导、村民广泛参与、社会力量有效合作，共同制定因地制宜的农村社区灾害应急预案。救灾是一个以减少生命和财产损失为中心的指向实践行动的系统工程，因此，应急预案的编制工作除了要具备对当地受灾环境的科学认识和突出的构想能力之外，更应该在减灾救灾过程的每一个环节依据当地自然环境、居民分布、人力物力以及地方管理模式等要素体现出更强的地域性特点。另外，农村社区灾害应急预案一定要具有很强的应用性，例如灾情紧急通报的多种方案、通向避灾场所的求生路线、弱势群体避灾的工作责任人、物资储备仓库的规模及灾时运送物资的方式和路线、志愿者队伍所负责的具体工作等事项都应写入预案之中。

（二）资源整合，推进农村灾害工作社会化发展

农村社区灾害工作社会化就是指挖掘和发动与农村居民生活范围相关的各种社会力量，凝聚和整合农村社区的有利资源，鼓励社区居民共同参与，逐步改变我国单由政府充当农村防灾减灾工作主体的传统灾害救助模式的过程，这一过程强调社会各方面力量共同参与的原则。第一，要制定相关优惠政策，倡导企业、社会团体与组织等多方参与的救灾模式。如通过积极的财税政策，鼓励企业在资金捐助、救灾物品生产、灾后农村社区建设以及灾区劳动力安置等方面做出贡献。另外，以政府救灾项目招标的形式逐步建立政府与社会组织的合作关系，社会组织通过参与救灾项目发挥出自己的优势，以损失评估、救灾物资合理分配、心理援助为切入点不断实现农村灾害工作的精细化。第二，继续发展和完善我国救灾捐赠和援助制度。在全国范围内开展并不断完善灾害救助经常性捐赠制度，建立农村社区灾害救助基金制度，以《中华人民共和国公益事业捐赠法》严格规范救灾款物的捐赠过程和使用过程。针对高频灾害发生的农村社区，实行地区之间的点对点帮扶制度，集中一方力量有针对性地促进社区灾后重建。第三，加强媒体和大众舆论的监督作用。网络科学技术的发展和应用，大大加速了信息在人们生活中的传播速度，信息的高速传播便利了媒体和人民大众对救灾工作的监督，并且，有力的监督弥补了我国在相关法律和审计制度中的一些不足。

（三）保护生态，完善农村防灾基础设施建设

灾害，仅从生态环境的角度来说，是环境发生变化的自然现象，只因为这些剧烈的自然环境变动给人类生产生活造成巨大损失，对人类社会的持续和发展带来威胁，我们才称之为自然灾害。而如今，特别是在农村地区，灾害发生的人为因素随着我们不科学的生产和生活方式而不断增加，围湖造田、乱砍滥伐、秸秆焚烧等生产活动给生态环境带来巨大压力，也给人类自己造成惨重损失。因此，保护生态环境、维护生态平衡、提高农业生产活动的科学性成为农村社区减灾防灾工作的必要前提。针对农村社区高易损性的特点，在保护生态环境的前提下，还要加强基础设施建设。第一，要继续完善农村社区房屋建设标准，在农村房屋建设过程中加强对施工单位的监督，要把学校、工厂等人员密集场所作为重点工程，多部门严格把关并接受上级检查和公众监督，确保建筑工程达到国家房屋建设标准。第二，建设农村社区中的避灾场所。与城市社区不同，农村社区没有较大的广场或花园，大多数农村校舍中的操场也不能满足避灾需求，因此要在每个农村社区建设一处结构牢固、布点科学、方便转移的避险安置场所，为农村社区居民提供应急避险和基本生活保障[8]。第三，建立农村社区物资储备。按照每个农村社区的实际经济情况和人口数量，以大队或小组为单位就近建立应急物资储备仓库，把握灾害救助的应急原则，量力而行。

（四）广泛宣传，增强村民灾害意识及自救能力

农村社区减灾防灾能力建设的本质是农村居民应对灾害能力建设，而居民对防灾工作重要性的认识、对参与社区救灾工作的积极性、对灾害应急自救方法的了解和掌握程度都取决于灾害意识的强弱。增强村民抗灾能力可以从以下三个方面着手：其一，加大灾害信息的宣传力度。村委会和村党支部可以运用讲授、讨论、案例分析、工作坊等多种形式对灾害的理论知识和当地灾害特点进行普及，在宣传过程中特别要注意与村民的互动，用典型案例提升村民对灾害知识的关注，用活泼的形式引起村民对灾害知识学习的兴趣，用简单易懂的话语将减灾防灾精神传达到村民的心中。其二，开展防灾救灾培训。一方面，由村干部组织村民进行逃生演习，并在演习中总结避灾经验和技巧。另一方面，加大学校教育中关于灾害知识和自救技能的比重，防灾减灾工作从娃娃抓起，让学生将防灾自救的技能带回家庭之中，进而提高每个家庭的抗灾能力。其三，政府部门要大力实行防灾人才建设。防灾人才建设具体到农村社区就是把村干部、社区内外减灾志愿者、减灾技术专家、减灾政策顾问均纳入农村社区防灾人才队伍中，形成农村防灾减灾工作的中坚力量，在灾害预防、组织救助、灾害教育等方面发挥各自特长，共同努力将农村社区减灾防灾工作朝着系统化、细致化、人本化的方向推进。

[1]中共第十一届中央委员会第四次全体会议.中共中央关于加快农业发展若干问题的决定[Z].1979.

[2]国务院.国家综合减灾“十一五”规划[Z].2007.

[3]中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[Z].2008.

[4]国家减灾委员会.国家防灾减灾人才发展中长期规划[Z].2011.

[5]民政部.国家自然灾害救助应急预案[Z].2007.

[6]秦大河.以民为本以农为重加快建立和完善农村防灾减灾体系[EB/OL].http://www.china.com.cn.

[7]程红.提高减灾防灾能力推进社会主义新农村建设[J].厦门特区党校学报，2007（1）.

[8]王朝掌.着力提升农村社区减灾能力[J].中国减灾，2009（5）.