大数据时代税源专业化管理面临的机遇与挑战

◆彭骥鸣 ◆曹永旭 ◆韩晓琴

继云计算后，大数据（Big Data）成为信息技术领域最为热门的概念之一。大数据有三个特征：一是数据的数量大；二是数据产生或被吸收的速度和频率快；三是数据的多样性。大数据被誉为“21世纪的新石油”。根据中国互联网数据中心的报告，2012年全球的数据总量为2.7ZB（1ZB=106PB，1PB=106GB），而加上物联网和移动互联网，各类记载了个人购物、位置等方面的相关数据更是海量。据美国研究机构统计，大数据能够为美国医疗服务业每年带来3000亿美元的价值，为欧洲的公共管理每年带来2500亿欧元的价值，帮助美国零售业提升60%的净利润，帮助美国制造业降低50%的产品开发、组装成本。中国庞大的人群和应用市场，使得中国成为世界上最复杂的大数据国家。数据挖掘不仅能够成为公司竞争力的来源，也将成为国家竞争力的一部分。大数据时代背景下税源专业化管理既面临机遇，也面临很大的挑战。

一、大数据时代下的税源管理及存在问题

税源管理是指税务机关依照国家的税收法律法规，采取切实可行的管理措施和行之有效的方法，全面掌握税源的规模、分布以及各税种税基的构成与变化特点，从而堵塞征管漏洞，防止税收流失，使国家税款的实际征收数尽量接近应征数，减少税收与税源之间差距的税务行政管理活动。税源管理的主要内容大致有三个方面：一是依照有关法律、法规、规章，对纳税人税源管理的基础性工作，如税务登记等；二是根据有关法律、法规、规章，对各税种征税对象、课税环节、税源税基以及纳税人各项具体涉税行为专业管理等；三是根据有关法律、法规、规章，对所管辖区域、所在地区的税源总量、结构、税收负担水平、税收潜力等进行的宏观分析、预测和管理，以及对所管辖纳税人生产经营、纳税情况及其真实性进行的微观评估和管理。税源管理是贯穿于税收征管全过程的管理活动，是税收征管工作的基础和核心。近20年来我国税源管理方式不断变化：1997年以前我国在税源管理方面实行税收专管员管户的模式，并进行了征管查三分离的探索；1997年国家税务总局在山东潍坊召开征管工作会议，确立了“30字”征管模式，即“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”；2004年以来为解决税源管理中“淡化责任、疏于管理”的问题，在原有“30字”征管模式的基础上增加了四个字“强化管理”，形成了现行的“34字”的征管模式，并先后配套制定了《税收管理员制度（试行）》和《纳税评估管理办法（试行）》；2008年，为适应我国经济快速发展的需要和落实党的十七大明确提出的要加快行政管理体制改革要求，解决税务机关机构设置中存在的职责交叉、管理缺位、效率不高、专业化程度较低等问题，国家税务总局提出了机关机构改革基本思路。2008年6月25日，国务院常务会议审议通过了《国家税务总局主要职责、内设机构和人员编制规定》，于2008年7月17日正式下发，启动了机构改革。在总局、省局成立了纳税服务、征管科技、大企业、督察内审等专业管理部门，并调整了相关工作职能，在省以下也进行了相关的机构和职能调整；2009年国家税务总局提出信息管税的思路，并开始部署税源专业化管理试点；2010年国家税务总局下发《国家税务总局关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》（国税发[2010]101号），决定在上海、江苏、安徽、河南、广东、青岛国税局和广东、山东地税局开展税源专业化管理试点工作。2012年7月，国家税务总局召开了全国深化税收征管改革工作会议，作出了进一步深化税收征管改革的重大决策，标志着我国深化税收征管改革工作进入到一个新阶段。

至此，全国税务系统税源管理模式基本上分为两种：一是进行税源专业化管理改革试点的地区基本实行以风险管理为导向的“专业化”管理模式，即将税源管理按职能划分成基础信息管理、风险分析、纳税评估、风险应对等环节进行“专业化”、“流水式”管理，并且大多数地区税源管理机构按行业设置或区分重点税源与一般税源来设置管理机构。将风险管理理念引入我国税收管理中，可以变事后打击为事前监控，变被动管理为主动服务，使有限的税务管理资源得到最大限度的发挥；二是因为各种原因未进行税源专业化管理改革试点的地区仍实行传统的由税收管理员的“划片管理”模式，即由税收管理员对所管辖地区内的税管户承担税负调查、税源分析和纳税服务等综合性职责的管理模式。

当前，我国税源管理依然存在的主要问题是：

第一，以促进税法遵从作为税收征管根本目标的理念尚未达成共识，“以收入论英雄”、把完成收入任务指标作为征管主要目标的观念依然较为突出。发达国家普遍将促进纳税遵从作为税务机关的根本任务和目标，因为税务机关所有征管和纳税服务的措施最终目的是促进纳税人对税法的自愿遵从。OECD国家普遍认为，“纳税遵从=服务+执法”，并把通过优化纳税服务与公正税收执法促进纳税遵从作为税务机关的战略目标。

第二，税收征管程序不完善，纳税评估不规范且相对弱化，与税务稽查存在工作交叉。在现行34字税收征管模式中，虽然增加了“强化管理”，制定了纳税评估办法，但并未将纳税评估作为基本征管程序，只是一种税源管理方法，并且在《中华人民共和国征收管理法》中也找不到纳税评估应有的法律地位。

第三，我国税收征管方式、组织机构不适应税源专业化管理、信息管税的要求，仍存在着各部门自行多头设置调查审批事项、多头要求基层和纳税人填报报表、多头下达评估和检查任务等现象，税收征管职能交叉，征管效率不高。主要表现在：县以上税务局主要以行政管理为主，很少直接从事税源管理；大部分地区基层税源管理依然停留在税收管理员属地划片管户方式，不适应专业化管理需要；而税收管理员疲于应付调查审批、填报报表、收入预测等事务，难以集中精力开展税收分析与纳税评估。

第四，税收征管信息采集效率低，第三方信息难以获取。近几年全国税务系统为了强化信息管税工作，国地税系统开发了许多征管软件，覆盖了从税务登记、发票认证、纳税申报、出口退税、税务稽查等多个环节。但在实际工作中，存在多头、重复采集数据，税源管理部门对纳税人填报的信息没有精力认真核实，使得税源管理数据质量不高，而税务机关自行调查的数据有限，第三方信息又难以获取或获取成本高，造成税收分析、风险应对等工作主要依赖纳税人提供的信息，使后续的税源管理工作得不到保障。

二、大数据时代税源专业化管理面临的机遇与挑战

大数据时代税源专业化管理既面临机遇，又面临很大的挑战。机遇在于：第一，随着经济的发展和时代的进步，纳税人遵从税法的意识逐步增强，对税务机关实施的税源管理办法和管理措施有了更多的理解、支持与配合。第二，随着整个社会信息化的发展，税务机关与纳税人的信息化水平也在不断提高，网上申报与电子化申报的覆盖率在逐步扩大，这为税务机关在大数据时代背景下采集、分析税收与经济数据、挖掘征管潜力提供了基础，比如CTAIS系统就掌握了海量的征管数据，税务部门的重点税源库里就有10万户企业的数据。第三，按照国家税务总局税源与征管状况监控分析一体化的工作安排，国家税务总局于2010年下半年开始组织全国地税系统征管数据集中工作，到目前为止已经集中了全国所有省级地税的征管数据。这些征管数据信息的全国大集中，为信息管税与征管模式创新提供了支撑。

但大数据时代背景下税源专业化管理也面临很大的挑战：

一是纳税人数量急剧增长，而且企业组织形式、经营方式、经营业务不断调整，经营业务日益复杂，呈多样化、多元化趋势。据统计，2001年全国税务登记总户数是2711万户。而到2012年底，全国国税系统税务登记总户数2332.67万户（税务登记期末户数=正常开业户期末户数﹢停业户期末户数﹢非正常户期末户数，下同）。2012年底，全国地税系统税务登记总户数3459.97万户。①《国家税务总局关于2012年度全国税务系统税源与征管状况监控分析情况的通报》税总函〔2013〕119号。截止2012年12月底，全国税务系统税务登记总户数是5792.64万户（2332.67万户+3459.97万户）。与2001年相比，11年里增加了3081.64万户，增长了114%。2001年全国税收收入完成15165.51亿元（不包括关税和船舶吨税，未扣减出口退税），2012年全国税收收入完成110740亿元（不包括关税和船舶吨税，未扣减出口退税），11年里全国税收收入增加了95574.49亿元，增长了630%。2001年全国税务系统在编的职工人数为74.7万人，而截至2012年底是75.7万，11年里在编的税务干部数量增加了1万人，仅增长了1.3%。2011年全国税收管理员是27.7万户，人均管户是127户，部分沿海地区已超过1000户，2011年正常工作日是251天，如果税收管理员对一个管户企业一年要下一次户的话，那就意味着在部分沿海地区税收管理员平均每天要下4个户，另外，税收管理员还承担大量事务性的案头工作，《税收管理员制度（试行）》第五条到第十条规定了税收管理员应承担的“工作职责”，粗略地计算一下，税收管理员有6大类17项职责，使得税收管理员主要精力陷于繁重的日常事务性工作中，疲于奔命，每天要下4个户根本无力完成。在全国税源管理人员人少事多、征管力量不足的矛盾十分突出。

二是跨国、跨地区、跨行业的大型企业集团相继涌现，税源国际化和跨区域化趋势日益明显。这就带来了经济跨区域化与税收征管属地化的冲突。企业所得税实行法人税制后，总分机构和母子公司结构的集团公司税负不同，如：一家内资企业有甲、乙两个法人子公司，甲公司盈利100万元，乙公司亏损150万元，那么甲公司需要缴纳企业所得税25万元，乙公司不用缴纳，集团企业所得税税负为25万元；但如果甲、乙两个子公司变为非法人的分公司，集团企业汇总纳税后，亏损50万元，企业所得税税负为零；公司之间的交易变为内部交易，印花税等也不需要交了。据不完全统计，我国跨国、跨省经营以总分机构形式组成的企业集团总部已超过1.9万户，其中分支机构达10万户，远超新企业所得税法实施前。

三是互联网、物联网、云计算的发展，掀起新一轮技术革命，必然对税收征管产生重大影响。在网络购物领域，2010年全球网络购物交易规模达5725亿美元，同比增长19.4%。有报告预测，全球网络销售将于2013年达到9630亿美元，每年增长19.4%。阿里巴巴集团2012年网上销售额突破10000亿元，其中天猫6万企业销售额达2000亿、淘宝600万个体户销售额达8000亿。

四是随着信息化的发展，纳税人核算方式呈现电子化、团队化、专业化趋势，税收征管的复杂性和工作难度不断加大。上述所有这些都对税源管理产生很大的挑战，税务部门必须进一步创新税源管理方式和征管方式，才能不断提高征管质量与效率，实现“应收尽收”。

维克托·迈克-舍恩伯格认为，大数据时代最大的转变就是放弃对因果关系的渴求，取而代之关注相关关系。税收分析是税收管理的眼睛。大数据时代就要发挥大数据优势，提高税收分析水平，深入挖掘海量税收数据与其他相关经济数据中隐藏的大量信息，不能只分析税收数据，更要联系宏观经济，分析税收与其他部门、其他领域的数据关系，深挖各种数据流之间的相关性，找出规律性，从数据分析中要税收，这是强化税源管理的重要举措。同时，加强纳税评估工作。发达国家和地区普遍实行五大税收征管程序，即纳税申报、税收评定①根据OECD组织成员国或地区的通行做法，税收评定（Tax Assessment）是泛指税务机关对纳税人纳税遵从风险进行综合分析判断，并据此作出一系列服务与管理行为的过程，我国习惯上称之为“纳税评估”。、违法调查、税收征收和法律救济。其中，纳税申报是纳税人自主行为，并具有自我评定的性质；税收评定是税务机关对纳税人纳税申报的真实性、准确性作出确定或调整；税收征收是对评定出的欠税或违法调查的结果实施强制追征，并非传统意义上集中征收。这次深化征管改革内容的核心问题就是要将 纳税评 估作为征管程序，通过确定纳税人的应纳税额，进一步明晰征纳双方的权利义务，使纳税评估不仅成为税收征管的基本程序，也是税收风险应对的主要手段。当然，要发挥大数据的优势，需要税务机关扩大数据采集范围，尽可能获取更多的涉税数据信息，并进一步加强数据质量审核，确保数据的真实性与准确性。同时还要完善征管法与相关针对涉税信息的法律制度，为税务机关获取第三方信息提供法律支撑。

[1]李林军.税源专业化管理与深化征管改革的思考[J].中国税务，2012,(7).

[2]林绍君.关于深化税源专业化管理的几点思考[J].税收经济研究，2012,(4).

[3]维克托·迈克-舍恩伯格,肯尼思·库克耶.大数据时代：生活、工作与思维的大变革[M].杭州：浙江人民出版社，2013.

[4]《中国税务》编辑部.科学做好税收分析工作，着力服务经济社会发展[J].中国税务，2013,(8).