当代中国基层民主发展的五个战略问题

毛东进

（江苏教育学院 如皋分院，江苏 如皋226500）

中共十七大报告提出，发展基层民主，“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”［1］30。自改革开放之初人大《选举法》和20世纪80年代后期《村委会选举法》《居委会选举法》陆续颁布以来，城乡基层民主发展如火如荼，对当代中国的民主政治进程产生了积极的影响，许多学者视基层民主建设为推动当代中国民主政治建设的主要路径。然而，改革开放以来的基层民主政治实践也积累了一些问题和矛盾，若不加以重视和解决，很可能使中国民主化的事业中途夭折。本文拟对如下五个问题作一梳理，以期加深对基层民主的认识。

一、因时制宜拓展基层民主的空间

从基层民主到高层民主是中国增量民主政治的主要路径之一。合理确定基层民主的空间范围，是推进基层民主的一个重大战略问题。基层民主包含哪些方面，其重点又是什么，这是发展基层民主需回答的问题，对这一理论认识所达到的程度，将直接决定实践中基层民主的深度和广度。民主，根据中国的现实国情，可以分为党内民主、人大民主和社会民主三大类。因此，横向而言，基层民主应包括党内基层民主、基层人大民主、基层社会民主。从基层民主的实践来看，以村民自治和居民自治为核心的基层社会民主实践最为抢眼，其核心是村委会和居委会的直接选举。而党内基层民主、基层人大民主则由于制度性创新略显不足而发展相对滞后。中国共产党作为执政党，党内民主对于推动人民民主具有率先垂范的意义，而党内基层民主对全党民主具有先导作用，没有党内基层民主，其它类型的基层民主也会因此从根本上丧失后劲；人大民主是人民民主最主要的形式。人民民主的本质是人民当家作主，而人民当家作主最主要的形式是代议的间接民主，人民代表大会制度这一民主形式就是为了维护好广大人民根本利益的间接民主制。因此，它是三种民主中“最重要的民主政治制度”［2］，加快党内基层民主和人大基层民主的发展步伐，使三大基层民主发展相协调是极为必要的。

即使是基层社会民主本身，也是发展极不均衡。村（居）民自治与作为社会基本单元的企事业单位基层民主相比如同冰火两重天。迄今为止，在知识分子较为集中的学校、医院、科研院所等基层单位，由于缺乏全国性的法律和政策支持，以竞争性选举为主要内容的基层民主并没能开展起来。这些知识分子高度集聚的地方，因为其相对较高的公民意识，理应率先“民主”起来，成为推进基层民主政治建设的一面窗口。因此，解决基层社会民主内部不平衡的问题，加快出台支持企事业单位基层民主发展的相关法律、政策，是适应于基层民主发展现状要求的。

从纵向上而言，目前基层民主主要侧重于村（居）一级。虽然在理论上乡镇处于最基层的国家政权组织，属于基层民主的实施范围，但是实践上由于缺乏法律的正当性，基层政权一把手的直接选举的试点工作在个别地区试点之后便处于一种停滞的状态。乡镇一级基层民主与村居一级形成的强烈反差，在一定程度上业已形成了倒逼机制，要求把村居的基层民主纵向延伸至乡镇，以直选乡镇一把手为核心，使政治合法性转化为法律合法性，从制度上保障人民当家作主。在推动乡镇民主发展的同时，我们以为，考虑到县（市、区）承上启下的特殊地位，在有条件的地区，在条件许可时，将县（市、区）纳入基层民主的实施范围。

基层民主有广阔的发展空间，依据我国人民民主的特点，从现有民主存量基础上进一步拓展基层民主的发展空间，这是增量民主的必然要求。从空间上而言，基层民主的现有空间业已不能满足基层民主的发展需求，要求从横向和纵向上培育基层民主的增长点。在横向上，立足社会民主这一相对强项，突出党内和人大基层民主；在纵向上，需要把以村居为重点的基层民主转向以乡镇为重点，而同时把县（市、区）纳入基层民主的（近景）实施范畴。

二、培养现代公民意识

民主，从制度上而言就是一系列保障人民当家作主的体制和机制，基础是利益表达。改革开放以来，随着市场经济取代计划经济，基于利益表达的民主业已成为人们的一种需要，日益成为人们的一种生活方式，利益诉求是推动民主的强大动力。然而，中国两千多年的专制主义培养了一种强大的惰性力量，它使得人们片面的义务意识发展到极致，以至于它可以压过人们民主参与的任何欲望，成为压在人们身上的一座精神大山。这种惰性力量就是专制与愚昧。

李慎之曾指出，“中国传统文化中既无民主，也无科学”［3］1118。中国的专制主义以封闭的自然经济为基础，以文化专制和制度专制为两翼。以儒法为代表的传统专制文化作为一种意识形态，具有相对的稳定性和变迁的滞后性，即便是在专制主义的经济基础和制度基础消解之后，仍然是人们实现民主参与的精神桎梏。它用尊尊亲亲的义务代替了人的权利，如果说愚昧使人不能产生民主意识，那么专制则使人不敢产生民主意识。因此，培养健全的现代公民意识对于当代中国可谓任重而道远。公民意识从政治学而言，其核心是建立公民的权利与义务意识。缺乏健全的公民意识，民主政治就丧失了最起码的基础。对于文化层次相对较低的基层群众，专制与愚昧更容易在那里扎根。因此，培养现代公民意识的启蒙教育显得尤为重要。

公民意识的启蒙，首先是教育，当然这个教育是广义上的，不仅仅是指学校教育，它应该是包括学校教育在内的一种终身教育体系，没有这种互相衔接的终身教育体系，公民的权利与义务意识是难以深入骨髓的。但是，这一教育首先是指目前职前的学校教育，这是为培养合格的现代公民打基础的。目前，我们并没有专门的公民课程，仅有的一点涉及公民权利与义务的内容是政治课中的一小节，分量上很显不足，甚至可以忽略不计，国家宏观层面上应该引起足够的重视，开始着手这方面的工作。

如果对教育作一更为宽泛的理解，实践作为认识的来源，也许是更好的公民教育模式。“民主实践是最好的民主训练班”［4］，如火如荼的基层民主实践给我们提供了鲜活的模板。以村（居）民自治为核心的基层社会民主实践不仅告诉人们如何参与民主，而且潜移默化地培养人们的公民意识。因此，有益于形成一种极为良好的公民意识与公民参与的互动关系。在一定程度上讲，民主实践所能达到的广度和深度决定了公民意识所能达到的广度和深度。因此，基层民主实践空间从横向到纵向的拓展，不仅是基层民主政治实践自身发展的需要，也是培养健全的公民意识的必然要求。

专制主义对中国人民的毒害之深，甚至使得专制主义在中国拥有不自觉的粉丝。健全的公民意识的培养非朝夕之功能成，应作几代人甚至几十代人的努力，这个过程是无可跨越的。只有持之以恒地启“五四”以来高举的“科学”和“民主”之蒙，一个基于健全的公民意识基础上的公民社会才会形成。

三、竞争性民主选举

1.民主是一系列保证人民当家作主制度的集合。自从人类告别了“小国寡民”的城邦时代后，在每一个民族国家中，人民的统治主要是通过间接的代议制民主实现的，亦即通过委托自己的代表实现的人民的统治。即使是在某种程度上被视为直接民主的我国基层民主中，在通常被我们视为民主主要内容的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四个环节中，这种“直接”民主也主要体现了民主选举的直接，其它几个环节主要以委托制的间接民主为主。既然代议制民主是实现人民统治的最主要甚至是唯一的形式，那么代议制民主制度设置的科学化水平将决定人民统治的真实性与质量。

代议制民主的核心是科学地确定委托者和受委托者之间的“契约关系”，保证受委托者始终是委托者的公仆，这是“契约关系”的核心。实现这种主仆关系需要一系列相互衔接的制度设置，但是竞争性民主选举制度，是这一系列制度的基础和关键。亨廷顿在论述民主选举时指出，“根据选举来界定民主是一种最简单的定义……公开、自由和公平的选举是民主的实质，而且是不可或缺的必要条件”［5］8。竞争性民主选举是以竞争性的方式由委托者在多名候选人中差额产生受委托者以便实行统治的制度，它不同于等额选举，也不同于一般意义上的差额选举。竞争性民主选举体现了人民主权、权力制衡、优胜劣汰的原则，拓宽了党管干部原则的内涵，有利于社会的和谐稳定，是“推动当代中国民主快速发展的突破口”［6］。

2.竞争性民主选举充分体现了人民主权原则，落实了“权为民所赋”的理念。“权为民所赋”应该首先在事实上而不是口头上使人民的“统治者”体现为人民意志的产物，领导者从产生到罢免均体现人民的意志。竞争性民主选举使这一理念获得了充分的张扬，人民的主人翁地位获得了充分的尊重。

一是竞争性民主选举开辟了权力制衡的新道路。中国传统意义上的权力制衡主要通过公权力，亦即以权力制约权力，这是十分必要的，又是十分不足的，亟待由权利制约权力来补充。竞争性民主选举使“统治者”由人民“随心所欲”地产生，由人民“随心所欲”地罢免，在某种程度上解决了传统体制下干部监督的难题，置统治者于全体委托者面前，是对“统治者”最根本的约束。

二是竞争性民主选举体现了优胜劣汰的人才选拔原则。“举直错诸枉，则民服；举枉错诸直，则民不服”，竞争性民主选举把优秀人才的选拔权交给人民，有助于优秀人才的脱颖而出。

三是竞争性民主选举拓宽了党管干部原则的内涵。在传统观念中，党管干部意味着党对干部任免权的垄断，干部选拔由少数人说了算，这在实践中助长了“买官卖官”等权力寻租现象的空间。竞争性民主选举使干部选拔从少数人手里解放出来，经过群众的手把德才兼备的人才选拔出来，符合党对人才工作的要求，是对党管干部原则内涵的拓宽。

四是竞争性民主选举也有助于社会的和谐与稳定。特别是在基层，由于基层党政干部在较长一段时间内是由上级党政部门指派，在群众中缺乏公信力，一旦工作失误伤害群众利益，便可能产生严重的干群冲突，影响社会稳定。竞争性民主选举是破解这一难题的一剂良药，它从根本上摆正了干群之间的关系，即使干部工作造成伤害群众利益的负面影响，群众可以在制度范围内自我纠正，不会造成社会乱象。因此，与少数人担心的完全相反，民主是实现社会由“乱”而“治”的根本保证。

目前，竞争性民主选举在我国基层民主中表现为大势所趋。基层社会民主的核心，村（居）委会直选主任和委员的工作已经进行了20多年，现在主要应在提高选举的质量上求突破；党内基层民主的重要标志——“两票制”选举村党支部的工作亦在部分地区试点，取得了较好的社会效果，现在应该进一步总结提升，使之制度化并逐步推广。当前需要努力推动的是，竞争性民主选举制度随着基层民主空间的拓展需要逐步占领新的阵地，不断拓宽实践空间。

四、坚持和改善党的领导

中国共产党是中国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。中国共产党致力于中国的民主化事业，在中共十六大和十七大上分别提出了“党内民主是党的生命”和“人民民主是社会主义的生命”的著名论断。在中国，中国特色社会主义民主事业始终是在党的领导之下进行的。

基层民主是党内民主和人民民主的重要组成部分，它的产生、发展得益于改革开放以来党对基层民主认识的不断深化。改革开放以来，中央和地方各级党政部门先后出台了一系列法律、法规、政策文件支持基层民主的发展，因此才有了以差额直选人大代表为显著标志的乡（镇）、县（市、区）基层人大民主，才有了以村（居）委会直选为显著标志的基层社会民主；才有了以“两票制”选举基层党支部为显著标志的党内基层民主的探索。党的领导是基层民主事业发展的关键，任何幻想脱离党的领导，另辟蹊径“完全自主”地发展基层民主，是脱离中国实际的。在中国共产党领导下走增量式的基层民主发展道路，被实践证明是行之有效的，它妥善处理了改革、发展和稳定等三者之间的关系。

“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导”［7］268，邓小平的这句至理名言也完全适用于党的领导与基层民主的关系。基层民主在经历了跨越式的大发展后，目前也出现了“选举疲劳”等阻碍基层民主发展的现象，在基层民主发展的道路上，特别是在基层民主纵向拓展空间的过程中，以竞争性选举为核心的乡（镇）、县（市、区）民主遭遇到新的瓶颈制约。这一瓶颈既不是公民意识，又不是一般的制度性匮乏，而是基层民主制度与党的某些具体领导、组织、人事制度之间的冲突与矛盾，这一冲突与矛盾目前是以基层民主制度服从于党的制度而解决的，而这样的结果必然使基层民主失去生机与活力。

以党的县（市）级委员会为例，党的县（市）级委员会按照党的组织法规定是一个县（市）党的权力机关，拥有本地区党内事务的决策权和人事权，书记、副书记、常务委员均由其选举产生，任期5年。以江苏省南通市原代管六县（市、区）2011年6月底党委集中换届之后县（市、区）委员会选出的县（市、区）委常委变动为例（截止2012年7月25日），说明党的县（市）级委员会所处的尴尬位置。海安新一届县委常委11名，1名调离；启东新一届市委常委11名，2名调离；海门新一届市委常委11名，2名调离；如东新一届县委常委11名，4名调离；通州新一届区委常委11名，4名调离，其中党政一把手均调离；而新一届如皋市委11名常委中，有近半数的5名离开了现有工作岗位。在短短的一年时间内（任期5年），各县（市、区）党委常委人员发生如此频繁的变动，是由于在党的县（市）级委员会这一法定的权力机构外，来自于上级组织人事部门的任命亦是目前事实上的合法权力来源。当两大权力来源并行不悖时，冲突便内在的产生了；而一方是事实上的权力来源时，另一方便虚化了。在这里，党的基层委员会在某种程度上成为了聋子的耳朵——摆设。无论是在党内基层民主，还是社会基层民主、人大基层民主，这都是一个带有普遍现象的问题，这就提出了改善党的领导以利于发展基层民主的问题。

改善党的领导以利于发展基层民主，要求以坚持人民主权原则为核心，不断改善党的领导、组织、人事制度，使党的制度与发展基层民主相适应。从基层民主发展的现状来看，唯有通过改革的继续深化，基层民主才可能获得可持续发展，不存在固现状、求改革的可能性。因此，在这样一个重要的历史节点上，迟改革不如早改革，被动改革不如主动改革，改革只要符合党的领导、人民当家作主与依法治国原则的有机统一，这样的改革就应该大胆尝试。

五、注重基层民主的细节

中国有句古语，细节决定成败。这句话也完全适用于民主政治建设。民主不仅是由一系列相互衔接的制度构成，从另一个视角言之，民主也是由一系列相互衔接的细节构成。如果在民主生活中，我们不注重细节，甚至故意忽视细节，那么不仅降低了民主政治的质量，更主要的是损害公民意识的养成。在我国基层民主中，由于诸多因素的影响，这一点尤为显著。

基层民主政治有很多细节，值得我们注意。我们固然可以从民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四个环节中分门别类地进行探讨，不过这样需要专门的一篇文章来探讨。老百姓民主参与最主要的，同时也是今后影响最大的，正如上述，是民主选举。民主选举是群众政治参与的最重要环节，因为它涉及到选择什么样的人代表自己进行统治。因此，这一环节的细节尤为重要。

1.候选人的提名环节。无论是基层人大代表选举还是目前已经运作了20多年的村（居）委会的直接选举，都有提名环节。提名环节是委托者表达初步愿望的重要环节，正是如此，有些类型的选举还对提名环节作了细致的划分和提出了严格的要求。虽然制度上有相关规定，但是我们有些地区、有些部门在候选人的提名环节上显得很不谨慎，三步并作两步，两步并作一步的现象比较严重，甚至把个人的提名权在无形中取消，成为实质上的单位提名权。这种包办行为有意无意地侵犯了公民的政治权利，妨碍了公民意识的养成。

2.候选人与选民的见面。这是候选人脱颖而出的环节，是选民综合比较以确定由谁代表（统治）自己的环节，是整个竞争性选举中最重要的环节。目前，候选人见面环节在不少地区基层人大代表差额选举中仅仅是走过场性质，没有实质性的候选人与选民沟通环节，有些地区干脆取消了这一环节。作为选举最重要的环节，候选人与选民的见面，是对选民权利的最大尊重，而这一环节的缺失，是对选民权利的最大侵犯。

3.选举投票时设有独立写票和秘密投票间。这不仅是一种人文关怀，也是宪法和法律赋予公民的一项基本权利。在基层民主选举中，由于物质条件，更是由于观念的滞后，在经济落后的地区很难做到这一点。因此，随着经济社会的发展，合理设置现代化、人性化的选举场地，亦是我们在细节上需要不断提升的。

在一个公民意识比较薄弱的国家，民主细节的营造是唤醒、培养公民意识的必要前提。当前，基层民主细节流于形式甚至缺失不是个别的和偶然的，它在某种程度上反映了相关部门并没有把基层民主建设看作是与经济建设一样的大事，值得引起高度警惕。民主细节的形式化或丧失，只会导致形式主义的民主，使推动基层民主的努力付之东流。因此，加强基层民主细节的建设，各级领导者无论从战略上还是战术上都应该重视起来。

总而言之，基层民主的发展是一项复杂的系统工程，既要遵循民主政治发展的客观规律，又要充分发挥人的主观能动性；既要以经济发展为基础，又要有政治上层建筑的支持；既要尊重人民群众的主体地位，又要坚持党的领导；既要有相匹配的文化氛围，又要有科学的制度保障；既要超前谋划，又要立足当前、脚踏实地。

［1］胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2007.

［2］浦兴祖.以人大民主为重点，继续推进中国民主政治的发展［J］.复旦学报：社会科学版，2005（5）.

［3］邱石.解放文选（1978－1998）［M］.北京：经济日报出版社，1998.

［4］蔡定剑.公民素质与选举改革调查［J］.战略与管理，2003（2）.

［5］亨廷顿.第三波：20世纪后期民主化浪潮［M］.上海：上海三联书店，1998.

［6］毛东进.论当代中国民主发展的五个战略问题［J］.唯实，2012（5）.

［7］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.