邓小平社会管理思想探析

仰义方

（中共中央党校 党建部，北京100091）

邓小平向来高度重视社会管理，他曾指出：社会主义相比资本主义具有更大的优越性，不仅要体现在生产力的发展上，还要体现在要比资本主义具有更好的管理能力和管理成效上。他在继承马克思主义社会管理思想的同时，深刻总结中国传统社会管理的利弊，积极应对改革开放与国际形势迅速发展的现实，紧密结合中国的具体国情，形成了邓小平社会管理思想。邓小平社会管理思想是邓小平理论的重要组成部分，对如何营造良好的社会管理环境，怎样创新社会管理方式，如何改革社会管理体制以及怎样凸显社会管理效益等关于社会管理的一系列问题均作出了符合时代需要的回答。

一、优化社会管理环境，创造安定团结的政治局面

优良的社会管理环境，安定团结的政治局面是开展一切社会管理活动的前提，因为“没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”［1］284。

1.维护和巩固中央权威，保证统一领导。树立和巩固党中央的权威，保证党的统一领导，是创造安定团结的社会管理环境的根本保证。“有了这个权威，困难时也能做大事。”［1］319严格的纪律是维护和巩固中央权威的根本保障。邓小平认为：“一个党如果允许它的党员完全按个人的意愿自由发表言论，自由行动，这个党当然就不可能有统一的意志，不可能有战斗力，党的任务就不可能顺利实现。”［2］271民主集中制要求党的各级组织必须坚持“四个服从”原则，其中“最重要的就是全党服从中央”［2］271，“这是党的最高利益所在，也是全国人民的最高利益所在”［2］272。维护和巩固中央权威，就是要维护中央领导集体中的核心的权威。无产阶级社会管理必须坚持无产阶级政党的统一领导，是马克思主义社会管理思想的一条基本原则，也被中国革命和建设的实践一再证明。而维护中央领导核心的权威，是维护整个党的权威的前提和基础。“任何一个领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的。”［1］310邓小平以出色的社会管理才能和领导才能成为了党的第一代领导集体的核心成员和第二代领导集体的核心，在1989年建立第三代中央领导集体的时候，正值世界局势风云变幻之时，他强调，党的第三代中央领导集体也必须要有一个核心，那这个核心就是江泽民。邓小平要求：“新的常委会从开始工作的第一天起，就要注意树立和维护这个集体和这个集体中的核心。”［1］310

2.加强法制建设与教育，规范社会行为。“文化大革命”结束之后，社会管理工作千头万绪，邓小平认识到，营造良好的社会管理环境必须要建立完善的法律制度。针对我国当时法制建设薄弱状况，邓小平于1980年提出 “有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等”［2］254的法制建设原则。随着国内和国际形势的发展，刑法、民法、诉讼法以及经济法都要建立起来［3］394，立法工作要从实际出发，“法制要在执行中间逐步完善起来，不能等”［2］255。在邓小平的直接关心下，我国的法制建设步伐加快。十一届三中全会采纳了邓小平关于立法工作方面的意见，会议决定把立法工作摆到全国人大及其常务委员会的重要议事日程上。1979年，五届人大二次会议制定并通过了包括刑法、刑事诉讼法等在内的七个重要法律。1979年以后又颁布了新宪法、民法通则等重要的法律法规。在国家和社会生活中，一系列法律法规的颁布与执行，使得社会管理基本上做到了有法可依。此外，加强法制建设与法制教育，普及法律知识，是规范社会行为的关键，可以“使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律”［2］254。人既是社会管理的主体，又是社会管理的对象，因此，邓小平认为加强法制的根本性问题就是教育人，提高全民的法制观念。一方面，要加强法律的权威性教育，打击各种破坏社会稳定的犯罪行为，这个过程必须“要用法制来解决”［1］163。另一方面，要加强法律的稳定性教育，法律“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”［2］146，这为后来依法治国方略的提出奠定了思想基础。

3.正确处理各种社会矛盾，维护社会稳定。有效的思想政治教育是化解社会矛盾、维护社会稳定以及提高社会管理水平的重要路径。“我们一定要把思想政治工作放在非常重要的地位，切实认真做好，不能放松。”［2］342邓小平认为，化解社会矛盾“只能靠经常性的说服教育，必要时采取一些行政手段和法律手段”［1］208。在对待群体行为（群众运动）的问题上，邓小平从维护安定团结的政治局面出发，提出要在宪法中删去关于大鸣大放大字报的条文，指出不再搞革命战争年代群众性的政治运动，应采取理性的而不是采用粗暴的方式解决问题。社会矛盾的解决不能忽视人的经济利益，因为经济因素是人类社会发展和进步的决定性因素。解决生产力不发达的现实，是我们党的中心任务。经济发展过程中，部门之间和地区之间发展要实现基本协调，“各个方面需要综合平衡，不能单打一”［2］250。邓小平在总结改革开放取得的经验时，提出要“坚持两手抓”，“两只手都要硬”，要坚决“打击各种犯罪活动，扫除各种丑恶现象，手软不得”［1］378。根据“严打”斗争的现实需要，1982年全国人大常委会通过了《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》，以及1983年全国人大常委会通过了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》，为全国严打各种违法犯罪行为提供了法律依据。根据邓小平“严打”的思想，1991年全国人大常委会颁发了《关于加强社会治安综合治理的决定》。党的十四大把“社会治安综合治理”思想写入了党章之中，正是党中央把“稳定压倒一切”作为中国整体社会有序运行的指导思想，社会管理环境得到了进一步净化，为社会的发展与进步创造了安定团结的政治局面。

二、改革社会管理体制，达到管理主体多元化

社会管理体制改革，是社会管理的核心问题。邓小平高度重视社会管理体制改革，在吸取计划经济体制下依靠行政指令进行社会管理的弊端这一教训时，指出制度建设是一项根本性、全局性、稳定性和长期性工作。

1.主张社会管理权力下放，激发社会活力。无所不能、无所不包的“全能型社会”，是改革开放前我国社会管理体制的一般特征，国家是社会管理的唯一主体，整个社会管理状态呈现出高度一体化和政治化［4］，由此形成了“政府办社会”的“大政府”格局。随着改革开放的深入推进，国家主导型转向政府、社会及个人“三位一体”成了社会管理体制改革的目标。社会管理涉及“全局与局部的关系、中央和地方的关系、集中统一与因地制宜的关系”。邓小平始终坚持权力下放，主张“在经济计划和财政、外贸等方面给予更多的自主权”［2］146。调动基层工作者的积极性和工作效率，是权力下放的出发点。所以，推进人事制度改革与机构改革、转变职能就显得尤为必要，这是因为“精简机构，这和权力下放有关”［1］177。

克服党政不分、以党代政的问题，是改变社会管理主体一元化的关键。为此，1986年9月，邓小平在同日本公明党委员长竹入义胜的谈话时指出，党要“善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程”［1］177。党的十二大章程第一次规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”，为党依法执政提供了基本依据。党的十三大对党政分开作出了进一步要求，党对国家事务实行政治领导。之后，党的中央机构和国务院均制定了“工作规划”，为党和政府职能分开提供了初步规范。1979年召开的五届人大二次会议将原先的地方各级“革命委员会”改名为地方各级人民政府。作为地方各级人民代表大会的执行机关和地方各级国家行政机关的各级人民政府，对本级人大负责并报告工作，结束了党政军合一的“革命委员会”体制［5］394。党的领导职能转变以及国家的政权系统职能的增强，为社会管理体制中的党政职能分开奠定了坚实基础。

“中央集权，地方适当分权”的新模式，是适应经济体制转变的必然要求。在处理中央与地方关系这个问题上，邓小平认为，在维护中央权威的前提下，中央给予地方一定的自主权，以适应改革开放和市场经济的发展。为此，党中央对正确处理中央和地方关系作出了积极探索。在1978年至1992年，在中央与地方关系的处理上，以行政性分权为主导作为基本原则，实行了财税权下放、立法权下放和投资决策权下放为主要内容的权力下放。同时，在具体实施这一政策的过程中，也出现了权力下放不均、地方保护主义等方面的问题，形成了所谓的“诸侯经济”［6］。党的十四大的重要成果是把建立社会主义市场经济作为我国经济体制改革的目标，与计划经济模式、改革开放初期的运行模式和运行机制不同，社会主义市场经济体制下的社会管理模式要适应“从对物质资源的直接管理到非直接管理，从以管理物质资源为主到管理非物质资源为主”的变化。为此，1994年中央实行了新的财政体制分税制以及适应市场经济需要的其他管理体制，中央与地方关系的改革进入了崭新的阶段，中央的宏观调控能力得到增强，地方的积极性得到进一步发挥。邓小平正确处理中央与地方的思想，为发挥中央和地方积极性，增强社会管理活力的实践提供了理论指导。

2.培育社会组织，促进社会管理主体多元化。

“文化大革命”期间，各类社团组织发展缓慢，基本上陷入了瘫痪状态，社会组织在当时并没有引起社会的普遍关注。改革开放后，邓小平对社会组织在社会管理中的重要性给予了更多的关注。工会、共青团、妇联等党的组织，各自联系着一部分群众，在调解社会纠纷、化解社会矛盾、维护社会稳定中发挥着独特的作用。邓小平在1978年的讲话中强调了工会的作用，指出：“各企业的工会，将成为职工代表大会和职工大会的工作机构。”［2］1371979年邓小平在谈到工商联的话题时，肯定了工商联在联系港澳台同胞和国外侨胞方面发挥着非常重要的作用，并且希望工商联“在促进台湾归回祖国的事业中，积极贡献力量”［2］206。1985年，邓小平在接见美国工会代表团时，指出中国工会的社会地位与所起的作用“可能更大一点”。改革开放的不断推进，加速了社会团体的发展。到了1989年，我国全国性的社团有1600多个，是1978年的16倍，而地方性社团的数量有20万个，是1978年的33倍［7］。在发生1989政治风波之后，党中央和邓小平认识到社会团体在维护社会稳定、保证安定团结中的重要性，之后加强了对各类社会团体的监管，为社会团体正确履行社会职责作了积极引导。

党的基层组织是党联系群众的桥梁，调动基层积极性是政治体制改革的主要目标。邓小平认为，政治体制改革的“第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性”［1］180，为此，必须“使人民有更多的民主权利，特别是要给基层、企业、乡村中的农民和其他居民以更多的自主权”［1］210。就基层而言，适当划分上级与下级之间的职权范围，权力下放给基层，就是最大的民主。城市里的街道工作是基层组织工作的基本内容，“在团结好人、改造坏人、树立好的社会风气、贯彻执行各种任务中，街道工作起了很好的作用”［8］314。

村民自治思想，也是邓小平社会管理体制改革的重要内容。美国前总统卡特曾指出：“我高兴地看到，1982年，中国修改了宪法，新宪法提出农村实行村民委员会制度。1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》在中国颁布实施。”“这些进展都是邓小平关于中国民主进程时间表的重要内容，是邓小平思想的体现。”［9］邓小平支持和倡导的家庭联产承包责任制是村民自治兴起的根本原因。1982年，中央肯定了广西等地农民根据实际的需要自发组织和设立的基层群众自治这一做法，1982年宪法对村民委员会的性质与地位给予了法定确认。1987年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》获得通过，全国农村实行村民自治拉开了序幕。到1990年8月止，全国共设立97万个村民委员会［10］。村民委员会作为基层群众性自治组织，在基层社会管理中起到了民主选举、民主决策、民主管理与民主监督的作用。

三、创新社会管理方式，实现管理方法多举并用

邓小平从变革社会管理核心理念入手，恢复了党的实事求是的思想路线，分析中国国情确立了社会主义初级阶段基本路线和“三个有利于”的核心价值观念。同时，他也善于运用多样的社会管理方式使社会管理核心理念深入人心，转变为现实。

1.物质激励与精神激励相统一的激励管理法。在总结社会主义革命和建设经验的基础上，邓小平强调社会管理必须将精神激励与物质激励两者相结合，两者不能偏废其一，否则不利于社会管理工作的顺利开展。邓小平阐述了意识对物质的能动作用，指出：“革命精神是非常宝贵的，没有革命精神就没有革命行动。”［2］146由于人们的知识水平存在差异，对事物的认知不尽相同，因此，邓小平又说：“不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行。”［2］146颁发奖牌和奖状的精神激励与物质鼓励都不可缺少。对于科研工作者和教育工作者，除了给予精神上鼓励之外，还要改善他们物质待遇。相对物质激励而言，精神激励能够释放出一种持久的、巨大的能量。邓小平在论述物质激励与精神激励的关系时，始终坚持辩证法思维。社会管理应该坚持“以精神激励为主，以物质激励为辅”的社会管理的激励方针。

2.民主管理和集中管理相结合的效能管理法。民主集中制原则是党的根本组织原则，邓小平认为，社会管理也应“毫不例外地实行民主管理，使集中领导和民主管理结合起来”［2］137。在民主管理与集体管理方面，他强调，在管理制度的设计上，应“特别注意加强责任制”［2］150。针对当时我国许多企业出现的“无人负责”现象，他指出“要建立岗位责任制，要坚持按劳分配的原则”［3］233。1978年，邓小平对如何建立责任制问题又做了进一步阐述，明确要求责任制就是要实行“分工负责”［2］97和建立“岗位责任制”［2］97－98。人民群众参与社会监督是民主管理的重要形式，邓小平认为，要建立群众民主监督制度，让干部置于群众和党员监督之下。广大人民群众有权对搞特权和搞特殊的干部，“依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免”［2］332。邓小平认为社会监督可以通过多种方式，人民政协、工会组织、群众团体以及新闻舆论机构的监督是促使社会管理工作落到实处的重要保障。

3.借鉴国外先进社会管理经验与中国国情相结合的优化管理法。邓小平继承了马克思主义社会管理的基本方法，认为要能够大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴一切国家的先进经营方式和管理方法，因为，“至于管理方法、科学技术，则没有社会主义和资本主义之分，资本主义在管理方面好的东西，社会主义也可以用”［11］63。例如，在谈到社会管理环境治理时，他就指出新加坡良好的社会秩序靠的是严格的社会管理，其经验值得我国学习与借鉴。邓小平强调要学习国外先进的社会管理理念和管理方法时，还强调社会管理主体应本着“钻研、吸收、融化和发展”［2］212的态度，对待本民族优秀的传统文化。中国传统优秀文化中蕴含着丰富的社会管理思想，对于当今的社会管理工作仍有借鉴价值。

四、凸显社会管理成效，维护社会公平与正义

凸显社会管理成效，维护公平正义是社会管理的价值追求和最高准则，是社会管理水平高低的重要尺度。邓小平认为，维护人民群众根本利益是社会管理的价值追求。

1.实现人的全面发展，是社会管理效益的最终体现。社会管理归根到底不在于如何“管”社会，而在于如何提高“服务”社会的水平和质量。邓小平把四个表态——“人民拥护不拥护”“人民赞成不赞成”“人民高兴不高兴”“人民答应不答应”——视为衡量党的各项工作得失的标准。社会财富是属于全体人民的，它的分配是为了“改善人民生活，提高人民文化水平”［1］123。作为社会管理的对象，邓小平要求社会有关部门应培养具有一定的科学知识和生产经验的劳动者。作为社会管理的主体，人民群众有广泛参加社会管理活动的民主权利。邓小平还认为，社会管理的成效体现在人的全面发展上，必须充分发挥人的潜能和实现人的价值，在满足人的物质生活需求外，人的精神文化需求也必须满足。“文化大革命”结束以后，针对文化领域内仍存在的文化读物数量偏少、质量偏低、人民群众文化生活贫乏的状况，邓小平尖锐地提出：“文化领域必须解决读物问题，要有书给人看。”［3］360

2.维护社会公平正义，是社会管理效益的价值追求。维护社会的公平正义是保障人的全面发展的根本。邓小平关于社会公平的思想是从“起点—过程—结果”三个维度展开的，三者的统一，构成邓小平社会公平思想的实践形式和理论凝结。

首先，起点公平。这是实现社会公平正义整体目标的基础。邓小平关于起点公平的思想，来源于马克思的社会公平观。邓小平认为，始终坚持生产资料公有制是起点公平的制度保证。社会主义根本制度与社会主义公有制“是不能动摇的”。当有人担忧发展个体经济和外资经济会影响整个社会性质时，邓小平指出，个体经济的发展、中外合资经营企业与外资独营企业的发展，要“始终以社会主义公有制为主体”［1］110。邓小平在强调起点公平的同时，也注意到其他经济形式的发展对提高生产效率的重要性，强调社会管理中要做到公平与效率并重，坚持“效率优先，兼顾公平”，从而为起点公平夯实了基础。

其次，过程公平。这决定着劳动成果的分配方式。通过对社会主义分配方式和资本主义分配方式的比较，邓小平指出：“按社会主义的分配原则，就可以使全国人民普遍过上小康生活。”［1］64社会主义公有制条件下的按劳分配制度是最公平、最合理的分配方式。坚持社会主义按劳分配的原则，“就不会产生贫富过大的差距”［1］64。按劳分配以劳动者所提供的劳动的数量与质量为标准，而不是以对生产资料的占有关系为衡量标准。当然，按劳分配，要求“按劳取酬”，并不是指平均分配，搞平均主义。基于我国幅员辽阔，生产力水平相对落后，区域经济发展也不平衡的基本国情，邓小平提出，可以让一部分地区、企业和工人农民，通过自己的辛勤努力，在经济政策上，让他们的生活水平先好起来，然后，通过示范力量，带动其他地区、单位的人们向先进学习。计划经济时期的社会管理高度强调“一大二公三纯”，严重束缚了人民群众和基层积极性的发挥，鉴于此，邓小平高度注重对传统的分配方式的改革。1978年5月，国务院于发出了《关于实行奖励和计件工资制度的通知》，要求社会逐渐恢复与实行奖励制度及计件工资制度，分配制度改革的大幕由此拉开。改革开放初期，个别农村地区实行了“缴够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”的分配方式，实行家庭联产承包责任制，改变了过去“干多干少一个样”“干好干坏一个样”“干与不干一个样”的分配局面，调动了整个农村的生产积极性，成为我国农村贯彻按劳分配原则的一种有效实现形式。党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》，明确提出要建立和实行以承包制为主的经济责任制，随后，国有企业也实行了工资体制方面的改革。党的十三大提出了“以实行按劳分配为主体，其他分配方式为补充”的分配原则，一方面有利于一部分企业和个人先富起来，另一方面，可以防止贫富悬殊，最终实现共同富裕的目标。

3.结果公平，是公平价值尺度的最根本的衡量准则。社会管理的效果体现在社会服务上，而社会服务最终成效体现在分配结果的公平上。邓小平说，改革开放以来一直讲共同致富，共同致富必将成为未来中国社会的“中心课题”。“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。”［1］110－111基于中国经济底子薄弱、现实生产力落后，他提出了“区域非均衡发展”思想，中国经济的发展要考虑“两个大局”，一部分地方可以先富起来，沿海地区要加快对外开放，沿海地区经济发展起来后，带动内地经济发展。通过先富地区的带动作用、示范作用，带动经济欠发达地区发展起来，实现区域协调发展。在他看来，这是实现共同富裕的一条途径——只有在所有制结构上坚持社会主义公有制，在社会发展目标上坚持共同富裕，才能真正实现社会公平正义，这同样是社会管理的价值追求；在结果公平维度上，实现社会共同富裕是结果公平的终极目标，是社会主义社会优越性的根本要求。

［1］邓小平文选：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993.

［2］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［3］邓小平年谱：上［M］.北京：中央文献出版社，2004.

［4］郎友兴，汪锦军，徐东涛.社会管理体制创新研究论纲［J］.浙江社会科学，2011（4）.

［5］迟福林，田夫.中华人民共和国政治体制史［M］.北京：中共中央党校出版社，1998.

［6］文红玉，邢德永.经济体制变迁与改革开放以来的中央与地方关系［J］.当代世界与社会主义，2010（6）.

［7］刘勇.建国以来我国社团发展状况及其对政治发展的影响［J］.理论与改革，2005（4）.

［8］邓小平文选：第1卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［9］金红.邓小平与中国农村村民自治的发展［J］.山东科技大学学报：社会科学版，2004（3）.

［10］刘煜.邓小平村民自治思想浅论［J］.泰安教育学院学报岱宗学刊，2000（2）.

［11］邓小平年谱：下［M］.北京：中央文献出版社，2004.