关于社会主义协商民主制度的若干思考

郑 宪

（中央社会主义学院，北京 100081）

党的十八大作出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断，并提出“健全社会主义协商民主制度”的目标任务，在理论界和统战、政协系统引起了热议。大家认为“社会主义协商民主制度”首次提出并写入党的代表大会报告，集中体现了中国共产党对社会主义民主的实践创新、理论创新和制度创新[1]。同时，围绕报告提出要“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”、“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”展开了积极的讨论，大多数人认为，党代会报告首次提到“协商民主制度”，是带有政治走向性的意见，是对人民政协工作的肯定，为人民政协的发展注入了动力或曰正能量。也有一种意见认为，随着社会主义协商民主制度的广泛、多层、制度化发展，人民政协有被“边缘化”的可能。看来有必要弄清楚我国社会主义协商民主制度体系，以及人民政协在协商民主制度体系中的地位问题，为此，笔者就准确认识“社会主义协商民主制度”的内涵、人民政协在协商民主中的地位及中西方协商民主的异与同谈一点意见。

一、准确理解协商民主制度系统和“人民政协作为协商民主重要渠道”的关系

十八大报告对深化我国政治体制改革提出了六条重要决策，其中第二条即“健全社会主义协商民主制度”。这一段由九句话组成。笔者理解，第一句“健全社会主义协商民主制度”是总题目，为中国民主政治建设指明了新的方向。第二句“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”回答了协商民主是我国人民民主形式的本质属性。第三、四句“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”，回答了我国社会主义协商民主制度的框架、协商民主的层次与内涵问题。第五句“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”，回答了人民政协在协商民主制度中的地位、任务及作用。以下四句“加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商”，则全面阐述了社会主义协商民主制度的原则、协商的实施形式等重要内容。笔者理解这段话包含以下核心思想：

第一，社会主义协商民主制度是一个系统。这个系统包括四个层面的协商，一是中国共产党与民主党派、无党派人士的协商。二是国家政权机关的立法、决策协商，即人大与社会各界的协商。三是党和政府在人民政协与各党派、各民族、各团体、各界人士的政治协商。四是基层的民主协商。包括多种形式的恳谈会、听证会、咨询会等。

第二，在社会主义协商民主制度体系中，人民政协的政治协商是协商民主的一种形式。虽然我国社会主义协商民主制度并非只有人民政协唯一渠道，但是报告中特别强调要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，为什么要专门强调人民政协的重要渠道作用呢？我理解，一是因为人民政协的政治协商有着深厚的历史基础。早在新民主主义革命时期，中国共产党就在同其他党派团体和非中共人士团结合作过程中形成了协商统一思想、解决问题的方式，特别是在“三三制”民主政权建设中有效进行的政治民主实践，可以说是我国协商民主制度的萌芽和雏形。二是第一届人民政协会议的成功召开就是各党派、各界人士协商合作的结果，中华人民共和国是通过协商建立的，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度也由此正式确立。三是人民政协经过60多年的发展，已形成了比较完备的制度体系、工作方法、实践模式和工作网络，产生了广泛的社会影响，为我国协商民主的继续推进积累了宝贵经验。四是改革开放以后，政治协商在其内容、形式和程序方面不断进行理论创新、实践创新，形成了在全世界独具中国特色的、制度化、规范化的协商民主形式，使得政治协商与其他协商民主形式形成了相互促进、相得益彰的政治民主渠道。五是人民政协是目前我国协商民主中最基本的载体和最佳的实践形式，也是协商民主精神运用最早、最成熟、最具有中国特色的协商民主形式。

正是以上诸种原因决定了报告提出要充分发挥人民政协在协商民主中的重要渠道作用。所以，我们既不能认为我国的社会主义协商民主制度只有人民政协政治协商一种形式，也不能把政治协商与其他形式对立起来，各种协商民主形式的关系是相互促进、相得益彰的关系，而非相互对立、相互取代的关系。虽然人民政协的政治协商不是协商民主唯一的形式，但并不意味着有了其他形式的协商民主形式就一定要削弱或边缘化人民政协的政治协商形式。相反，健全社会主义协商民主制度，不仅不能削弱和边缘化人民政协这种协商民主的最基本的载体和实践形式，而且这种“在现行政治体制框架内有组织、有步骤地推进政治体制改革风险最低、代价最小、效果最为显著的有效路径的协商民主载体和实践形式”[2]，应该被注入强大发展动力，促进其更好更快地发展，继续发挥示范引领作用。同时，我们也不能不认识到，社会主义协商民主制度建设为人民政协提出了更高的要求，需要人民政协在继承传统的基础上，继续创新发展，才能保证其永远立于中国民主政治模式的潮头，发挥引领、示范作用。

第三，我国协商民主制度是一个不断发展、完善和健全的系统。改革开放以来，不仅是人民政协的政治协商形式在不断发展和完善，其他协商民主形式也广泛进入到国家政治社会生活中，呈现广泛、多层、制度化特点，并且不断丰富和发展。比如，浙江温岭市探索创建的“民主恳谈会”制度，就是从最初主要是农村思想工作载体，逐步转向以民主参与、民主决策、民主监督为核心的乡镇基层政府治理模式。全国还有不少地方在大力推进多种多样的民主协商实践。目前，全社会正在形成一种重视协商、崇尚协商的民主氛围。只有各种民主形式竞相发展，相互补充、相互促进，我国的民主政治氛围才能形成；只有不断探索和建立中国特色民主政治模式，才能创造社会主义协商民主的新局面，把我国的民主政治建设推向新的高度。

二、全面认识中西方协商民主内涵的异同

落实十八大精神，要求我们继续加大对中国特色社会主义协商民主理论的研究，特别是加大对人民政协作为中国特色社会主义协商民主重要渠道问题的研究。进入21世纪以来，中国学者借鉴西方协商民主理论，对人民政协的协商民主实践作了许多研究，取得了积极成果，但是中国人民政协的协商民主（consultation）同西方政治学者所说的Deliberative democracy并不相同，同时存在一些可以相互借鉴之处，因此需要我们在学习贯彻中首先弄清楚协商民主的内涵和中西方关于协商民主内涵的异同。

西方协商民主理论与人民政协的政治协商实践有重大本质的不同，至少体现在以下几个方面：

第一，与西方协商民主理论基础是自由主义理论和批判理论不同，人民政协存在和发展、政治协商的价值和方向的理论基础是马克思主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论。政治理论基础上的迥异，直接导致二者在协商的核心理念、范围、价值、目标乃至程序上的差异。

第二，协商民主制度在中国的确立与成长是人民民主实践的产物，体现的是人民民主的本质要求。中国共产党在长期的革命斗争中，根据中国的政治文化传统和国情创造了通过政治协商的形式，确立人民共和国，建立人民民主政权；通过政治协商的形式确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度，并使其成为中国的基本政治制度之一。进入新时期以后，中国共产党通过协商民主制度建设，充实和巩固了基层群众自治制度，使广大群众在日常生产生活中拥有了保障自己权利、实现自我管理、维护公共利益的制度基础和行动路径。可见，协商民主制度是与中国共产党领导的民主实践共同成长的，它不仅成就了中华人民共和国，而且也成就了中国人民当家作主的权利和实践。虽然，协商民主制度不是人民民主在中国实践的全部，但是它所观照的是人民民主在中国实践的全局。西方协商民主作为政治学和民主理论中一个较为边缘的学科，更多的是一种理想追求，它属于价值层面的东西；而中国的政治协商制度则明显是实际运行的制度安排，属于经验层面的设计。

第三，人民政协政治协商实践的某些特性和优势是西方协商民主理论难以比拟的。比如，人民政协的政治协商由一个强大的工人阶级执政党在国家制度层面从宏观上规划推动，人民政协团结和民主两大主题，围绕中心、服务大局的工作原则，以界别为主的组织方式，西方协商民主难以企及。又如我国协商民主制度与基层群众自治制度紧密结合，极大地拓宽了基层民主的外延，使基层群众有了发表自己声音的新平台。同时，又使中国共产党通过广泛的协商活动提升执政的合法性和有效性的目的得到充分实现，等等，这些都是西方协商民主理论所没有涉及的。

第四，以人民政协为主渠道和重要平台的协商民主，在中国已经上升到国家民主形式和民主制度层面，在实践层面呈现出系统化、规范性的发展趋势，而西方学者所研究的协商民主理论更多的是从概念、内涵、基层、民间、社团的角度和层面来进行探讨。尽管西方社会为了修补代议民主所带来的公民与公共决策之间的脱离，也进行了比较丰富的协商民主实践和理论概括，但是大规模、系统化的实证研究还很不足，相反，我国人民政协的协商民主实践却可以为其提供更多的实证案例。因而，在实践层面，西方协商民主理论所能提供给人民政协协商民主所借鉴的东西是有限的。也就是说，西方的协商民主更多的只是一种直接民主理想的复兴，而中国的政治协商制度则是由一套理论支撑的现实的制度安排，是中国“老一代领导人的伟大构想”。

第五，西方协商民主理论强调公民直接参与，而我国人民政协的协商民主在保持公民参与本质的同时，又具有一定代议性，这是由中国超大型、高度复杂社会构成等国情因素决定的。西方的“协商民主”主张最大涵盖面的包容，即所有受到决策影响的公民都应当包括在协商的范围中。虽然我国政协委员的行为是民众性的，属于民众直接政治参与的一种，但由于各界委员是通过各党派、团体、各族各界协商推举出来的，因而他们又具有一定的社会代表性，具有界别代表性，因此人民政协的协商民主具有一定的代议性质。参与协商实践的各界政协委员虽是民众直接参与，从总体而言也具有高度的社会理性，就整个社会而言，多数情况下仍然体现为一种局部的、有限的协商。这一点与西方协商民主理论也不同。

第六，中国民主政治中的协商参与者的咨询性特点也与西方“协商民主”理论所表达的理念不同，同时，协商的过程也反映出中国的政治协商与西方“协商民主”在原则和理念上的差别。与西方学者所倡导的协商民主既是一种决策形式，又是一种治理形式不同，人民政协的协商民主实践既不作出决策，也不进行治理，而仅仅是襄助决策、影响决策、促进善治。究其根源，主要是东西方不同的政治传统和国情现实所决定的，因而在借鉴西方协商民主理论时需要予以切实把握。西方协商民主理论是在欧美社会背景下，以选举投票、代议制民主为主要代表的竞争性民主体制高度发展的基础上，针对其弊端而提出的一种公民直接参与的民主形式，是一种应对民主政治发展的被动选择，而我国人民政协的协商民主形式是在中国的代议制民主尚未充分发展的基础上发展起来的，是主动的选择。人民政协的成立和实践早于人民代表大会，在这样的形势下，只能按照中国人民政协的协商民主实践去发展中国特色社会主义协商民主理论，而不能用西方协商民主理论来切割人民政协的鲜活实践。

第七，人民政协的协商民主模式基本上还是植根于中国独特的历史与现实的政治资源之上。中国的协商民主制度所涉及的领域、范围比西方协商民主更为宽广、层次更高。因此，如果将西方审议（协商）民主作为基本范式来改造和构建中国的协商民主模式，显然是做不到的。

在看到中西方协商民主内涵不完全相同的同时，我们也承认，西方“协商民主”所要求和追求的一些理念和原则与我国协商民主有相似之处，因此不能否认这种理论所具有的借鉴和启示功能。此其一。其二，西方协商民主理论可以为人民政协开展协商活动提供方法论上的某种借鉴，即人民政协可以积极借鉴西方协商民主理论中的有益成分，进一步发展完善具有中国特色的协商民主形式。如全国政协原副主席郑万通所说：“不能不看到西方的协商民主以对话、交流、达成共识为公民参与民主的主要形式，西方协商民主理论所研究的协商民主的原则、内容、方式、实现条件等，对深入思考我国的协商民主也有重要的借鉴意义。”[3]

笔者认为可以借鉴的方面主要是：

第一，从理论范式的角度看，西方政治学家关于协商民主的研究要比我们更深刻、系统、全面和规范。关于协商民主，西方政治学家的诸多论述，已经比较清晰地展现出协商民主在现代社会的基本精神、独特优势和发展条件，构建了体现现代民主发展方向的协商民主范式，为推动我国人民政协协商民主实践提供了可借鉴的方法论，对于人民政协提升履行职能的规范性、协商实践的科学性具有积极借鉴意义。

第二，西方协商民主理论中的deliberation与我国人民政协的协商有许多相通之处。中西方协商民主的关系，是西方话语deliberation和中国话语体系中的“协商”的关系，而不是西方话语中deliberation和consultation的关系。人民政协作为中国最集中体现协商式民主的政治组织和政治形式，在实践上与西方学者所提倡的协商民主内涵有许多共通之处。例如，有人认为，deliberation强调审议和慎思，人民政协也同样强调慎思、审议，每年的政协委员调研、主席会议和常委会建议案的诞生，就是慎思、审议的过程和结果；二者都主张政党或政府、社会团体、公民等作为协商民主的基本主体，都把协商民主作为平等的多元主体间的互动过程；都强调协商的过程，把协商过程作为互相提供信息、交流意见、形成共识的过程，希望通过有效的协调机制与协商过程，平等、公开、包容地协商讨论，吸纳不同意见或相互之间妥协，达成利益协调与利益实现；都强调必须保护弱势群体在协商过程中的平等参与和权益，在意见分歧的情况下，以商讨等方式来取得共识，既尊重多数人的共同意愿又照顾少数人的合理要求等等。因此，即使以西方协商民主理论来审视，人民政协仍然是中国协商民主的典型形式和主要载体，我国人民政协发挥职能作用的各种履职活动就是独具中国特色的协商民主实践，是协商民主精神在中国的具体体现，因而人民政协是推进协商民主的重要渠道。西方协商民主理论可以为人民政协增强民主协商的实效性提供一种新的思考视角。■

[1]郑万通.贯彻落实中共十八大精神，健全社会主义协商民主制度.中国政协理论研究，2012（4）.

[2]李昌鉴.充分发挥人民政协在协商民主中的独特作用.人民政协报，2012-12-01.

[3]中国人民政协理论研究会第一次理论研讨会论文集（上）.中国文史出版社，2007：42.