村务公开长效机制研究

张丹丹 颜怀坤

（四川农业大学政治学院，雅安 625014）

实行村务公开和民主管理，是社会主义民主政治建设的基础性工程，是密切党和政府同人民群众的联系，是实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的必然要求。党的十七大以来，村务公开民主管理制度体系日益完善，组织载体逐步健全，内容不断丰富，形式更加多样。但从全国村务公开的整体情况看，村务公开在实际运行中仍存在公开内容不全面、信息失真、形式不灵活、村干部公开动力不足等问题。要从根本上解决村务公开中存在的问题，关键在于建立村务公开长效机制。

一、当前村务公开中存在的问题

1.村务公开内容不全面，信息失真。部分农村地区不按《村民委员会组织法》等法律法规公开村务，对于村民关心的重要村务、财务收支、土地承包以及宅基地审批等热点问题采取不公开、粗略公开或避重就轻的方法；部分村村务公开与实际不符，存在数据造假、巧立名目的现象。

2.村务公开流于形式。部分村有村务公开栏无公开内容或重村务公开栏建设、轻内容的完善和更新；村务公开实效性差，部分村不按规定公布村务，甚至一年公开一次村务或对重要事项实行事后公开；村务公开程序不规范，缺乏审议、反馈、监督、存档等环节。

3.村务公开发展不平衡。村务公开的发展状况受一个地区的经济发展情况、政治文化水平以及民主发展程度的制约。经济实力较强的农村，村务公开工作相对比经济实力差的农村质量高，公开形式多样化；城市边缘的农村比偏远地区的农村村务公开工作开展得好。

4.村干部公开动力不足。村干部是村务公开的主要负责人，其认识能力和贯彻执行力度对村务公开的发展有重要影响。当前，一些村干部对村务公开工作的认识不足，在思想上存在不想公开、不愿公开和不敢公开的现象；实际工作中对村务公开制度的宣传不到位，缺乏指导，很多村的村务公开工作有应付上级之嫌。

5.村民的参与性不强。村民是村民自治的主体和村务公开的主要监督者。但目前我国农民整体素质还不是很高，集体意识、民主意识以及法律意识都不是很强，这严重影响了村民参与村务公开的积极性，部分村民对村务公开表现出冷漠和不信任的态度。

二、村务公开存在问题的主要原因：长效机制的缺失

村务公开制度在实际运作中出现上述问题，其根源在于村务公开长效机制的不健全或缺失，造成这种情况的主要原因是：村务公开制度供给不足，压力型体制的影响以及监督机制的不完善。

1.村务公开制度供给不足对村务公开的影响。邓小平曾指出：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[1]当前村务公开制度供给存在不足，一是村务公开只有原则性、指导性的法律法规，而无具体的规则和程序。例如在《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办[2004]17号文件）中规定：“一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。”[2]而对于公开事项的具体分类及公布时间则由各村或乡镇自己制定，这无形中增加了乡（镇）、村级干部的自由裁量权，在一些贫困地区和民主意识相对薄弱的农村，村干部就会选择性地执行这一制度；二是相关的农村法律制度不健全，使村务公开的合法性大大降低。目前村民所关注的土地征用款分配使用、宅基地审批、重大建设工程项目招投标、误工补贴、招待费等问题，许多村没有相应的制度规范，使得村务公开在运作中缺乏公开标准和制度规范，导致村民对村务公开的信任度降低，一定程度上影响了村务公开制度的落实。三是村务公开制度缺乏有效的惩戒机制，使村干部公开村务的动力不足。任何一项理想、完整的制度都应该包括规范性制度安排和惩戒性制度安排两个部分，是行为模式和制裁手段的统一。[3]尽管17号文件规定对不合格的村干部可给予相应的党纪处分或予以罢免，但鉴于农民参与政治活动的分散性和直接民主成本的高昂化，罢免虽最具权威却不易实施。可除此之外的惩戒权几乎全掌握在村党组织手里，村干部既当运动员又当裁判员，而村民代表或监督小组却仅有“提出批评”或“限期改正”的权力，达不到惩戒目的，使村务公开陷入监督无力的困境。[4]

2.压力型体制对村务公开的影响。压力型政治体制是指在农村的权力体系中有两种相对独立的权力：一种是自上而下的乡镇政府的行政管理权，另一种是自下而上的村民委员会自治权，由于传统的金字塔式权力运行习惯，村民委员会并未充分发挥其村民自治组织的作用，更多的是行使村级准行政组织的职能，在农村治理中，更多受乡镇的领导和控制。这种压力型的政治体制很容易导致乡（镇）村一把手书记“集权式”控制、乡（镇）村相互争权夺利或乡（镇）村形成利益格局的出现，[5]从而造成目前农村基层民主的非均衡发展，使得村民自治难以有效推进，村务公开制度难以贯彻落实。

3.村务监督机制不完善对村务公开的影响。对村务公开进行监督是确保村务公开真实、有效的必要环节，而当前村务公开中存在村务公开监督小组和民主理财小组职能不清、监督意识不强、村务监督委员制度不成熟、村两委矛盾突出等问题，大大削弱了村级内部监督力量；同时上级监督不到位，使村务公开在执行中缺乏具体的指导和经常性的监督。

三、构建村务公开长效机制的路径选择

村务公开长效机制的构建应从现有的制度、体制、机制等方面进行完善和创新。

1.建立健全村务公开制度。健全的制度是村务公开长效机制建立的前提，因此要完善现有的村务公开法律法规，加大制度建设力度。研究制定《村务公开程序》行业标准，进一步规范村务公开内容，明确村务公开程序，促进村务公开和民主管理工作的规范化、程序化和制度化；制定农村审计文书示范文本，起草《关于进一步加强农村审计工作意见》，规范审计的程序和内容，建立农村审计违纪问题移交制度和责任追究制度，确保审计监督职能有效发挥；[6]要加强制度创新，在村务公开制度中引入惩戒性制度安排。如浙江省杭州市江干区的村（社）股份制财务会计集中办公制度、山东潍坊市寒亭区的村务公开民主管理的网络化管理方式、广东省佛山市的社会中介组织参与村级财务管理制度、广东省云浮市的阳光村务工程和陕西省眉县的“政务、村务公开”四级联动制度等。[7]另一方面，要加强对村干部的惩戒力度。目前从广大农村的实际看，有些地区将村务公开成效与村干部绩效考核、民主评议、农村的党风廉政建设以及创先争优活动有机结合起来。如在村务公开制度中凸出考核和责任追究制度，对工作突出的村干部给予奖励，对弄虚作假、变形执行政策的干部进行处罚，只有将他们的经济利益同政策绩效联系在一起，才能杜绝工作中的形式主义。[8]

2.积极推进农村基层政治体制改革。要加快转变县乡（镇）政府职能，强化民主意识，加强对村务公开的领导和监督。各级党委、政府要将村务公开民主管理工作列入重要议事日程，纳入当地经济社会发展规划，加强组织协调和督促指导。各级村务公开领导机构成员单位要各司其职、各负其责，相互支持、相互配合，逐步形成党委统一领导、党政齐抓共管、村务公开领导机构组织协调、有关部门各负其责的领导体制和工作机制；要加大村民自治的力度，深化村级民主选举制度，加强村级民主管理、民主决策和民主监督制度建设。例如，浙江省近年来在加强村民自治制度建设上积极探索创新：2005年3月杭州市余行区唐家埭村在全国首创“自荐海选”的无候选人直接选举方式；在2008年换届选举中，金华市在全市4000多个村庄普遍实行村干部创业承诺机制。又如，绍兴新昌县开展的制定“村务公约”活动，台州温岭市的“民主恳谈法”，衢州市衢江区实行的“五步工作法”，金华武义县通过建立“村务监督委员会”。[8]这些做法不仅推动了村民自治的进程，而且为村务公开民主管理提供了良好的民主环境。

3.不断完善村级民主监督机制。一要强化村级内部监督，提高监督能力。明确村务公开监督小组和民主理财小组的监督职能，提高其成员的法律意识和监督能力；完善村务监督委员制度、村民会议（或村民代表大会）制度，突出村民代表大会和村民会议及村务监督委员会在村务公开中的监督作用；加强基层党风廉政建设，以农村廉政建设推进村务公开民主管理工作。要激发村民参与村务管理的主动性，逐渐提高群众的监督能力。二要加强村级以上（县、乡）监督指导部门对村务公开工作的监督，建立监督检查、考核验收制度，由县、乡两级纪检、监察、民政、农经、财政等有关部门组成督查验收小组，定期或不定期地对各行政村村务公开工作的情况，尤其是财务收支情况进行监督检查、审核验收，发现问题及时予以纠正，保证村务公开工作真正落到实处。[9]引入第三方的监督进入村级权力构架系统。从村民自治的角度看，村民会议（或村民代表会议）是村级最高权力机构和决策机构，但从当前我国大部分农村的权力运行来看，村民委员会的权力凌驾于村民会议（村民代表大会的权力）之上，加之村级内部监督薄弱，上级监督又不到位，使得很多村的村民自治演变为村民委员会自治，而村民委员会又是村务公开的执行主体，在村民委员会权力不受监督或监督不力的情况下，村务公开制度很容易受村干部个人行为和素质的影响，在现实中出现不公开或公开流于形式的问题。因此，引入第三方的监督，加强村级监督的权威性成为深化村务公开工作的一个重要方向。从当前各地的实践创新来看，从村级权力内部成立一个独立的监督组织——村务监督委员会（如浙江武义县“后陈经验”），或将纪检委监督纳入村级民主监督机制（如湖北省通山县试行将村庄民主治理纳入纪委专室监察和山西省阳光农廉网的建立与推广）是近年来村级民主监督制度创新的有效形式。

本文为“211”双支计划阶段性成果。

[1] 邓小平文选（第2卷）.北京：人民出版社，1994.333.

[2] 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见[N].光明日报，2006-06-22.

[3] 贺雪峰.论理想村级组织的制度基础 [J].政治学研究，1998，（3）.

[4][8] 杨翠平，徐增阳.从公共政策视角看村务公开与民主管理过程中的问题及对策选择[J].调研世界，2006，（9）.

[5] 杨嵘均.乡（镇）村关系视阈中“村务公开”的困境及其破解路径[J].中国行政管理，2007，（5）.

[6] 全国村务公开协调小组2012年工作要点［EB/OL］.百度文库，2012-02-21.

[7] 李默海.村民自治的现实路径［EB/OL］，2008-12-08.

[9] 黄梦其.村务公开：让村务真正得以公开[J].领导科学，2003，（15）.