水域及水利设施用地确权划界存在的问题及解决建议——第二次全国土地调查

俞太建，胡瑛瑛

(1. 密山市青年灌区水利水保总站和平分站，黑龙江密山158300;2. 密山市湖滨涝区水利水保总站承紫河分站，黑龙江密山158319)

2007—2009年开展的第二次全国土地调查( 以下简称“土地二调”) ，作为一项重大的国情国力调查，对全面查清全国土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，并对调查成果实行信息化、网络化管理，建立和完善土地调查、统计制度和登记制度，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展、土地宏观调控及国土资源管理具有重大意义。但在水域及水利设施用地确权划界中还存在一定的问题，需要修改和调整。

1 水域及水利设施用地确权划界存在的问题

1.1 未划定水利工程管理用地

“土地二调”按涵、闸、渠、堤等水利工程实体占地面积为水域及水利设施用地，未划定水利工程管理用地。例如密山市现有水利工程除青年水库、部分穆棱河堤防和庆康水库划定了水利工程管理用地，其它工程均未划定。因水利工程未划定工程管理用地，无营造工程防护林、草和防汛抢险、管理设施建设等用地，特别是水利工程的续建、扩建、除险加固等所占用土地需要征用。按现行水利工程建设一般原则，中小型水利工程建设占地主要由地方政府和受益单位自行解决。例如密山市裴德里河治理工程，批准加高培厚和平乡境内裴德里河右岸堤防17.18 km，总工程量为57.51 万m3，工程总投资999.04 万元。工程占地76 hm2，征地补偿费用为2 817.4万元，征地由自筹资金解决，自筹资金不足的由地方政府解决。地方政府财力不足，解决大额征地费用的难度较大，影响项目立项和工程建设。

1.2 水库实体面积偏小

“土地二调”规定水库水面为“人工拦截汇集而成的总库容≥10 万m3的水库正常蓄水位岸线所围成的水面”，即正常蓄水位( 兴利水位) 对应面积作为水域及水利设施用地，土地使用证发给水利部门或其他管理部门; 正常蓄水位以上的土地作为耕地等土地使用类型发给村集体或其他部门。而水库运行的最大水面为设计防御较大洪水的最高洪水位( 效核水位) 对应水面，最高洪水位对应水面大于正常蓄水位对应水面。如密山市青年水库最高洪水位对应水面为6 900 hm2，正常蓄水位对应水面为4 840 hm2，最高洪水位对应水面大于正常蓄水位对应水面2 060 hm2。正常蓄水位以上土地面积一般为耕地，一旦发生大洪水淹没就要给予高额经济赔偿，可能引发较大的社会问题。

1.3 未划定河道行洪区

我省有堤防的较大江河( 如穆棱河) 两堤之间的土地已划定为行洪区属国有土地，其它已建堤防的河流均未划定行洪区，行洪区内的土地按行政区划分段划给了村里，属于村级管理的集体用地。如密山市裴德里河两岸堤防是1982—1985年国家补助投资建设的，两堤之间已形成了实际的行洪区，但“土地二调”仍以1982年发的土地证为依据，将裴德里河行洪区分段划给了两岸的村里，属于沿岸各村管理的集体用地。未划定河道行洪区造成了水利部门对行洪区的行政管理纠纷、增加了管理难度和工程续建难度。

2 水域及水利设施用地确权划界存在问题的解决建议

为争取国家对水利工程建设的大力支持，加快建设速度，改善农业生产条件，提高抗预洪涝灾害的能力，对解决“土地二调”中水域及水利设施用地确权划界存在的问题提出如下建议:

2.1 依法划定水利工程管理用地

根据《水法》和《黑龙江省水利工程管理条例》［1］的有关规定，依法划定水利工程管理用地。

2.2 按工程运行实际划定水库水面

根据《黑龙江省水利工程管理条例》第十条相关规定，以最高洪水位对应水面划定为水库水面，纳入水域及水利设施用地管理，土地使用证发给工程管理单位。避免因淹没正常蓄水位以上耕地面积造成的巨额损失赔偿，有利于水库工程的控制运用和管理，也符合水库工程运行实际和相关法律法规规定。

2.3 划定河道管理范围和行洪区

根据《防洪法》［2］第21 条、《中华人民共和国河道管理条例》［3］第二十条“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地( 包括可耕地)、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定”的规定，无偿划定河道管理范围和行洪区。

2.4 按产权分级划定水域及水利设施用地

根据水利工程产权界定和工程管理的相关规定及“土地二调”确权划界的原则，将已建的水利工程，按产权、管理权分级划定水域及水利设施用地。大中型水利工程、相当于用水支渠及以上小型水利工程按使用国有土地划给工程管理单位; 相当于用水支渠以下小型水利工程、田间工程按使用集体所有土地划给工程管理单位或土地所有权单位; 工程实际占地尺寸小于“土地二调”落图规定的，按水域及水利设施用地地类统计。

2.5 建立各级水利工程建设占地补偿基金

按照《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》( 中发〔2011〕1 号) “大幅度增加中央和地方财政专项水利资金。从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。进一步完善水利建设基金政策，延长征收年限，拓宽来源渠道，增加收入规模。完善水资源有偿使用制度，合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格征收、使用和管理”的具体要求，按一定比例由土地出让金、水利建设基金、水资源费等建立各级水利工程建设占地补偿基金，用于水利工程建设征地的补偿费用。

3 结束语

水利工程数量多、范围广，中小型水利工程建设受用地的制约影响较大。各级水利部门应将解决水利工程建设用地纳入重要议程，根据法律法规和相关规定及工程建设的实际和特点，研究制定解决中小型水利工程建设和管理用地的办法，加快水利工程建设速度。

［1］黑龙江省第七届人民代表大会常务委员会. 黑龙江省水利工程管理条例［S］. 哈尔滨:黑龙江省第七届人民代表大会常务委员会，1991.

［2］第八届全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国防洪法［S］. 北京:第八届全国人民代表大会常务委员会，1998.

［3］中华人民共和国国务院. 中华人民共和国河道管理条例［S］. 北京:中华人民共和国国务院，1988.