完善我国存款保险制度的对策

胡 瑞，杨 洁

(河北联合大学经济学院，河北唐山063009)

在我国市场经济的发展进程中，社会经济建设只有在金融制度的协调配合下才能得以长远平稳健康。存款保险制度的建立，从我国经济建设的进程来看，是十分必要的制度补充。我国尚未建立该保险制度，但我国的商业银行却已被困扰于各种金融风险之中，存款人利益、银行信用正因此而受到威胁和挑战。因此在提高政府机构监管水平的同时，建立适应我国发展需要的存款保险制度，对稳定金融体系，增强存款人对银行信心等是十分必要的。

一、存款保险制度的内涵

存款保险制度作为一种金融安全保障制度，指以符合条件的各类存款性金融机构为保险对象，设立相关保险机构，投保机构按一定费率向保险机构缴纳保险费，建立存款保险基金，当投保机构发生经营危机或遭遇破产倒闭风险时，该保险机构对投保机构实施财务援助或直接利用存款基金补偿存款人的全部或部分存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。

存款保险制度分为隐性和显性两类。隐性存款保险制度指国家没有对存款保险做出制度安排，但在银行出现生存风险时，政府会采取某种形式保护存款人的利益，因而形成了公众对存款保护的预期，其多见于发展中国家或者国有银行占主导的银行体系中。显性存款保险制度是指国家以法律的形式对存款保险的要素机构设置以及有问题机构的处置等问题做出明确规定。

二、我国现行存款保险制度的性质与缺陷

我国目前虽没有明确建立存款保险制度，但实际存在类似隐性存款保险制度的金融市场担保制度。即运用国家信用，对商业银行的存款进行担保，在商业银行因经营不善退出市场时，个人债务的清偿责任由中央银行和地方政府承担，这使存款人的存款安全得到保障。

但在实际运作中，隐性存款保险制度表现出很多缺陷:

(一)隐性存款保险不存在清晰的保险范围界定

以国家信用形式存在的金融担保制度，使得制度在操作中覆盖的风险范围过宽过广，将不应该担保的资产囊括到保护行列。过于宽广的保障范围，使得政府财政和中央银行承担过大的经济及社会压力，一旦金融系统出现危机，将使财政和货币政策的实施阻力及风险性加大。

(二)隐性存款保险制度存在道德风险

如其他保险一样，存款保险也存在道德风险问题，这会降低银行控制自身风险的动力。现代银行业，以收益最大化、风险最小化为运营目标，隐性存款保险制度的存在，使金融机构的运营风险都转嫁到国家财政上，这使得金融机构的实际运作更关注于利润，而不在意运营中存在的风险成本，甚至使金融机构有动力通过承担过度风险来获取更高利润率，这就加大了整个金融市场运营的不稳定。

(三)隐性存款保险制度存在逆向选择

存款人，作为金融风险的规避者，存款的主要目的是规避风险，保障资金的数量安全，其次是获得相应的利息收入。在隐性保险制度运行的前提下，存款的安全性将因国家担保而被存款人忽略，存款行为将只考虑其收益。风险偏好型银行机构为追逐利润，会需求更多资金，以更高的利率吸引存款，存款人为了获得更多利息收益，将选择其作为存款目的地，这增加了存款人存款风险，给金融市场带来动荡隐患。

(四)隐性存款保险机制下无法对金融机构进行事前差别化监管

隐性存款保险制度不存在规范的制度设计，无法对金融机构的投资行为进行事前监督并依照金融体系的风险程度收取与所承担风险相匹配的存款保险保费，更无法在不同机构之间形成差异化管理。在这样的制度背景下，那些对风险控制不审慎的、激进的金融机构反而更容易胜出，从而使得隐性存款保险制度的存在不但无法实现优胜劣汰，反而会进一步放大金融风险。

三、建立制度化显性存款保险制度的必要性

(一)保护存款人的合法利益

存款保险制度，可以使整个金融体系处于制度保护之下，稳定存款人对金融市场的信心。存款保险制度可在银行出现运营问题的情况下，对存款人的存款进行适当的补偿支付，从而减轻存款人的存款风险，保护存款人财产安全，维护其合法利益。

(二)减轻政府压力

稳定的经济环境是社会稳定的主要因素之一，然而在市场经济环境下，因竞争而发生优胜劣汰是必然的。在没有存款保险机构存在的情况下，当一家银行出现经营问题，存款人会冲击银行和政府，请求其解决存款支取问题，由于羊群效应的普遍存在，这将在银行业内产生连锁破坏效应，使未出现经营问题的银行同样遭受挤兑风险，导致整个金融体系的动荡，破坏整个社会的稳定发展环境。存款保险制度设立后，由存款保险机构来支付倒闭银行的债务或对其进行接管重组，从而减轻金融体系动荡造成的连带影响，使央行的货币政策少受干扰，大大减轻中央银行和政府的压力。

(三)推动市场化利率的形成

市场利率是易变的，围绕基准利率上下波动。利率市场化，将使利率起到配置资源的作用，改变原有政府指令性资金调控方式，使资金的流动以收益最大化为导向，流向能实现最大收益的项目、企业中去，提高资源的运用效率。

市场化利率的形成，只有通过金融机构间的竞争才可实现。利率市场化决定了金融机构间竞争的必然性，但竞争也意味着风险。如果风险得不到有效控制，即使是金融机构间的正常优胜劣汰也有可能严重冲击整个金融系统。因此，要为金融市场内的竞争设立保护制度，以防竞争风险引发系统性危机，在这类保护制度中，存款保险制度居于基础地位，这样才能使利率市场化得以顺利实现。

(四)提高金融监管水平

存款保险机构的建立，存款保险制度的存在，使监督银行运营流程、及时提出警告、整合经营不良银行或为财务困难银行提供贷款等行为有了制度依据。存款保险机构可成为金融体系的专业监管机构，在做好事后补救的同时应更着重于事前防范，使其成为央行重要的信息来源和金融监管的补充手段，从而有助于金融监管水平的提高。

(五)维护金融秩序的稳定

存款保险制度将以向投保银行收取保险费的形式积累起大额度的保险基金，保险基金可对陷入困境的金融机构实施资金救援，也可动用保险基金对存款人的资金损失进行赔付，从而使存款人的损失降至最低限度，减少挤兑潮发生的几率，减轻金融市场连锁破产的破坏性，使市场退出能够平稳进行，维护社会经济的安全稳定。

四、完善存款保险制度的对策

随着我国社会主义市场经济发展的日渐深入，政府全额背书的隐性存款保险制度已经无法适应市场的需求，政府应下决心改变这一现状，合理处置银行经营不善的损失，建立起适应市场经济发展需要的制度化存款保险制度。由国家信用的金融保障转变为有制度约束的显性存款保险制度不仅是制度上的进步，也证明了我国社会主义市场经济建设正逐步朝着系统化、完善化方向平稳发展着。

制度化显性存款保险制度的建立可推进市场化利率制度的完善，推动金融体系的改革与发展，规避金融机构的风险投机行为，保障存款人的资金安全及合理收益诉求，创造公平的竞争环境，吸引更多社会资本投入到资本市场之中，建立金融机构退出机制，降低金融机构运营风险性。但由于该制度在我国尚属空白，现有金融制度还不完善，体系内各方利益的难以调节及制度本身存在制度缺陷，制度化存款保险制度在我国的建立将存在很多波折，只有在制度设计、建立过程中逐步规避或解决这些缺陷和不足，才能保证制度建立的初衷得以实现。

(一)当前金融制度对制度化存款保险制度的建立存在的制约及对策

1.隐性存款保险制度的普遍存在

隐性存款保险制度的存在，使得存款人对国家金融体系的信用信心提高，且金融机构得到了无成本的高保障。建立制度化的存款保险，将向存款性金融机构收取保险费用，这无疑增加了银行的运营成本，相关银行会抵制这一制度的实施。再者，显性存款保险制度的颁布实施，会使存款人对金融体系的安全性提出质疑，增加存款者对市场前景的悲观情绪，影响经济环境的稳定，阻碍经济发展。

从国家宏观金融安全角度考量制度化存款保险制度，其建立是推进并适应金融市场化的重要和必备环节，所以废弃原有隐性制度转变为制度化运行是可行的也是必要的。从金融体系的运营平稳安全角度考虑，显性存款保险制度的建立应在隐性保险制度的正常运转情况下进行，在一定时间范围内仍以现行隐性制度为主，逐步增强和完善显性制度的抗风险及其保障能力，逐步提高其保障比重。

2.金融机构的公有化程度过高

我国银行所占比重最大的四大银行都是国有银行，其风险监控能力强，资金实力雄厚，且背后完备的国家信用支撑，使其基本不存在破产倒闭的风险，这导致国有银行没有动力参与显性存款保险制度的资金投入，因为这样会无谓的增加其运营成本、降低利润率。且存款保险制度的主要受益对象以中小银行为主，这就要让大银行为了中小银行的经营而付出不必要的成本。

然而一国金融体系的安全关乎国家整体的稳定，金融体系中的所有机构都有维护市场平稳持续发展的责任，银行不能因个别利益得失而降低整个金融体系的保障度，四大银行所占的市场份额大，理所当然担当更大的责任，为此制度化显性存款保险制度的投保人应囊括整个体系内的所有存款吸纳机构，实行强制存款保险，以使整个体系处于保障之中。

3.缺乏必要的法律体系

我国至今仍没有与存款保险制度相关的法律出台，而存款保险制度却处于已基本通过研讨随时可能出台的状态，若存款保险的相关问题无法得到法律层面的约束，就无法形成明确的强制实施的基本原则标准，该制度的实际执行过程将会十分艰难。

我国应适时出台《存款保险法》等相关法律条例，明确存款保险的基本原则。明确的法律约束，将加大投保机构的过激投资成本，这将迫使机构重新衡量其投资得失，避免触犯法律;也使得存款保险机构的监管有法可依，使监察到的金融安全隐患能得到循序有效的排除，提高执法效率。

4.缺乏完善的信用评级体系

我国信用体系建设尚不完善，制度化的信用管理还无法满足经济社会的需求，难以以各金融机构的信用情况作为其风险状况的参考。且即使我国已经有完备的金融机构信用情况统计数据，并以此为依据对各银行的日常投资业务进行审查监管，本着知情权的要求，这些数据是否有必要对外公布，一旦对外公布，可能会对信用水平相对较低的银行带来不良社会影响，从而造成经营风险，直至影响整个金融体系的稳定运行。

着眼于金融体系市场化运行的建设大局，逐步建立完善信息公开的可被存款人普遍利用的信用体系是必要且必须的。我们应顺应市场经济需求，积极学习引进国际先进的评级手段，寻找适合我国实际运行的统计评价口径，建立借鉴性强的评价结果，为存款人的理性投资行为提供公平的交易环境和数据支持。

(二)制度化存款保险制度建立中的制度设计及制度缺陷完善对策

1.存款保险机构的性质与归属

若界定保险机构性质为行政性的，其若隶属于央行、银监会，虽然其有能力对投保银行的经营项目的风险性及其风险可控性进行事前评测，但无法保证行政命令的唯一性与有效性。若界定保险机构性质为商业性的，将如何运作公司才能达到预期的效果，是否赋予其监管金融机构的监管职能等问题，也将伴随着存款保险制度的发展。并且无论机构性质如何，如果保险基金枯竭，该如何补充资金等问题，也将使机构的存在性受到影响。

组织机构的组建是政策得以实施的必备前提，我国可建立由央行组织组建的，由银监会监管建立的存款保险机构，保证在制度安排下，运用其被赋予的行政干预权利，努力减少金融体系内可预见和可避免的各类风险;机构下组建起存款保险基金的专业运营机构，其运营不以盈利为目的，而是在保障资金安全的前提下进行高流动性的投资活动，以使资金在保值的前提下，在需要相关资金提出时，随时可变现行使其保险责任。

2.自愿投保制与强制投保制

在自愿投保制下，风险规避型银行因自身作风谨慎，极少出现风险情况，倾向于选择不投保，而风险偏好型银行为转嫁风险则会积极地参与存款保险，这样会加大存款保险机构所承受的风险，严重的还会危及存款保险机构自身的生存。在强制保险情况下，存款保险机构要求所有银行均参与投保，这会因各银行对风险偏好的不同而造成各银行成本上的不平等，势必会遭到风险规避型银行的反对。

虽然强制投保制会使风险规避型银行付出过多额外成本，但以保护金融体系安全的全局考虑，我国应实施强制投保制，要求所有存款类银行机构参保，而风险规避型银行遭受的额外成本损失，可通过建立其它利益补偿机制给予弥补。为避免风险偏好型银行将存款保险制度作为其投机行为的损失承担者，存款保险机构应加强对投保机构日常运营情况的监管力度，发现过高风险项目，及时进行监管，并惩处相关冒进机构，从源头上减少损失情况的发生。

3.单一费率制与差别费率制

实行单一费率的优点在于制度设计成本低，易于实施。但这一制度将使中小银行机构保费负担过重，且对于风险规避型银行来说，其保费投入多是为了保障风险偏好型银行的安全，这会造成其对该制度的抵制。若实行差别费率制，资金总量充足，内部管理完善的国有商业银行的投保费率一定低于中小商业银行，中小银行高额的保费会使其无法与国有商业银行进行平等竞争，难以吸收充足的存款。

我国存款保险制度的建立是为了金融体系的平稳发展，以此初衷来考虑费率收取方式，单一费率制更适合我国的实际需求，它虽加大了中小银行的成本压力，却为其创造了公平的竞争环境，这有利于促进我国金融体系整体水平的提高。

4.保险范围的界定

如何界定不同来源的银行存款的重要性及其潜在危险性，哪些存款在银行出现危机时会进一步加深其危机强度，为了避免加大投保机构和保险机构的不必要负担，在去掉不必要投保的部分时，在个人存款与企业存款间如何做出选择，这些都使得保险范围界定，难以保证公平对待。

个人存款的储户来源分散，存取行动无规律可循，且一旦社会经济出现危机传闻，个人储户便会盲目跟从，他们是造成挤兑风潮的主要力量，而挤兑的出现对银行体系的生存打击是致命的。为此，存款保险制度的保险范围应囊括个人存款在内的被保险银行的定期和活期储蓄，支票及退休金等账户存款，从而保障社会大多数存款人的基本利益诉求。

5.外资银行的纳人问题

中国银行业已全面对外资银行开放，取消了对外资银行在华业务的所有限制，外资银行可为我国提供全方位金融服务。随着外资银行人民币业务逐步向着本地化、多元化方向发展，其日常业务的运作可能因缺乏必要的上层监管而偏离，为追逐利益有违规经营的可能。

在我国制度化存款保险制度的建立初期，为建立起公平竞争的经营环境，也为使外资银行享受国民待遇的同时，受到我国金融体系相关制度的约束，我们应考虑将所有提供人民币业务的具有独立法人资格的外资银行归入存款保险体系之中。

6.道德风险、逆向选择问题

建立存款保险后，投保银行通过缴纳保险费，将维护存款人信心的责任转交给了存款保险机构，存款人由于得知自己的存款将受到存款保险的保障，其存款行为将放弃对风险的考量，决策会更多的以收益的绝对数为参考内容;高风险投资往往利润丰厚，一旦成功利益归银行所有，失败则由存款人主要是存款保险机构承担大部分损失，银行仅仅损失少量自有资本，这种风险与收益的不对称性必定会加大银行道德风险发生的几率。

为防止此类情况发生，应采用限额赔付制度，使存款人与银行共同承担风险损失。提高存款人风险意识，拓宽存款人获取相关信息渠道，公开银行投资资金去向，增强存款人对银行行为的监督，使其存款决策的制定建立在理性获取存款机构存款安全的前提之下。

四、结 论

综上所述，虽然存款保险制度的建立是势在必行的，但由于我国现有制度的制约及相关需配套辅助制度的缺失，该制度的建立实施会遭遇很多困难的挑战。当务之急，我们应针对存款保险制度的建立展开有针对性的实证研究，从我国实际出发，制定出适合我国实际经济需求的存款保险制度的机构框架及制度设计，以使存款保险制度的实施达到最佳预期效果。

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