国际CDM经验借鉴与分布式能源能效评估模式研究

上海市发展改革研究院能源交通研究所 刘惠萍

0 引言

分布式能源系统是对传统供用能方式变革的一种高效用能方式，是世界供用能方式发展的重要方向，近年来与智能电网、新能源发展结合催生一批新兴产业发展。2011年10月，国家四部委联合颁布《关于发展天然气分布式能源的指导意见》，明确到2020年示范工程应用和产业发展目标。经过十多年的探索实践和市政府两轮政策支持，上海分布式能源发展处于全国领先地位，未来几年，上海将继续推进重点行业、重点区域项目，支持相关能源服务产业发展。为此，上海正研究完善和出台第三轮支持政策，同时拟将政策支持与能效等项目实施效果挂钩。鉴于国际清洁发展机制(CDM)项目认证的目的和技术特点与分布式能源能效评估具有一定的相似性，为此，本文借鉴国际CDM经验做法，结合笔者工作实践体会，对分布式能源能效评估核查模式进行思考和建议，以供参考。

1 国际清洁发展机制(CDM)经验借鉴

1.1 清洁发展机制(CDM)概况

清洁发展机制(CDM)为《京都议定书》引入的三个灵活履约机制之一，用于发达国家与发展中国家之间的碳减排交易。根据《京都议定书》“共同但有区别的责任”的原则，发展中国家在《京都议定书》第一承诺期(2008～2012年)不需要承担减排的责任，且其可再生能源及节能减排等项目产生的减排指标可以交易到有减排义务的发达国家，以帮助发达国家完成温室气体减排的指标。

CDM项目在全球100多个国家和地区都有涉及，CDM核查过程的方法学涵盖了包括能源生产、能源输配、能源消耗、生产制造业、化学工业等在内的15个行业。截止2013年2月16日，中国已经成功注册了3 204个CDM项目，占全球总注册CDM项目数量的52.87%；已签发CERs7.3亿吨，占全球签发总减排量的61%。尽管由于《京都议定书》第一承诺期已于2012年12月31日终止，第二承诺期的谈判尚未实质启动，CDM市场目前遭遇了较大的影响，但经过近十年的发展，国际CDM项目评价的认证体系和方法模式已得到了国内外充分的实践与认可，所获得的宝贵经验将在今后国内相关能效评估、碳交易试点实践中发挥很好的借鉴作用。

1.2 CDM项目认证基准与审核流程

CDM项目的碳减排指标，是指在没有CDM项目时与正常商业情景时生产同样的产品相比减少的碳排放量。以风电项目为例，在没有风电项目时，电力主要由火电厂供应，而火电厂燃烧煤炭发电的同时产生了大量的CO2温室气体。因此，风电相比于火电而言减少了二氧化碳的排放量。CDM项目相关申报程序及有关信息发布可参见由国家发展和改革委员会应对气候变化司主办的中国清洁发展机制网http://cdm.ccchina.gov.cn。一般包括七个环节:CDM项目识别与设计、寻找合作伙伴和PDD项目设计文件开发、国内报批、国际报批、项目实施、监测、核查/核证、签发。具体认证/核查流程可简述如下:

(1)项目设计与描述。即通过项目设计文件(PDD)详细描述项目的情况、减排原理、额外性(为了防止CDM的资助资金流向自身具有盈利性的项目，降低了减排资助资金的有效性而设计的考核指标)、减排量计算等。

(2)国家批准。由于项目减排量交易涉及两个或多个不同的国家，因此需要项目主管国家认可和批准。

(3)审定。由联合国CDM执行理事会(EB)指定的有资质的第三方机构，根据CDM项目的考核标准、方法学，及通过现场实际考察，审查项目的CDM合规性及减排量计算，并出具审定报告；

(4)注册。EB审核项目设计文件及第三方出具的审定报告，如认定项目符合CDM的要求，则项目可在EB注册处注册为CDM项目；

(5)监测。根据CDM项目的要求，监测项目运行过程中实际产生的减排量；

(6)核证/认证。有资质的第三方机构根据项目运行期的监测报告和现场考察，核证和认证项目运行期内产生的减排量，并出具核证/认证报告；

(7)签发CERs。CERs即减排量。EB审核项目监测报告及第三方机构出具的核证/认证报告后，如认为项目产生的减排量真实、有效，则签发相应量的减排指标。

项目签发的减排指标即可用于国际交易，获得相应的补贴。

1.3 CDM项目认证的经验借鉴

从上述的CDM项目审核流程可见，此过程中有三个重点程序:国家批准、审查登记 、核实/认证。其中，审查登记是减排交易的前提，核实/认证是减排交易的基础，为此联合国气候变化公约执行理事会制定了一种新的模式来处理这两个环节的工作，即授权一种称之为“经营实体”的第三方机构对申报的CDM项目进行审查，核实项目产生的减排量，并签署减排信用文件证明使这些减排量可供市场交易。

纵观近十年来CDM项目的实施过程，第三方经营实体扮演了重要角色，其意义在于:

(1)第三方经营实体以市场化的方式为监管方提供了技术服务，但由于第三方经营实体的选择权在项目业主，因此服务的费用由项目业主承担，这解决了政府监管部门缺乏相关专业技术能力的问题。

(2)政府监管部门并不指定参与具体项目的第三方经营实体，而是通过认证和评价的方式来保证有能力和意愿的经营机构均可参此项工作，市场化的选择和监管部门的考评又约束了第三方经营实体的服务质量，促进了自身的完善。

(3)第三方经营实体仅仅作为项目的咨询方，因此他们接触的项目数量要远大于项目业主，通过他们的技术服务得以将技术经验传递给其它项目，提高了行业的整体水平，而这种技术经验的传递由于有商业利益作为媒介，保证了有效性和可行性，项目业主也得到了具体的利益。

因此，CDM的上述认证/核查模式不仅兼顾了市场化运作和政府监管，客观上还促进了专业技术服务体系的发展，提升了行业整体技术水平。考虑到CDM认证的目的和技术特点都与分布式能源能效评估有一定的相似性，因此后者的模式设计完全可以借鉴上述的成熟模式和成功经验。

2 上海开展分布式能源能效评估的基础与难点

2.1 上海分布式能源实践与发展趋势

十多年来，上海从市场潜力分析、上海发展可行性研究、试点项目探索和国际合作研究交流等方面开展了一系列卓有成效的工作。特别是“十一五”以来，市委、市政府高度重视将发展分布式能源系统作为推进节能减排工作的重要抓手，市委市政府主要领导多次做了重要批示并召开市政府工作会议和市政府常务会议进行决策部署。市发展改革委会同市有关部门从建立机构、拟订政策、制订规范、项目推进、组织宣传等方面积极推动。2004年9月发布了《关于本市鼓励发展燃气空调和分布式供能系统的意见》，在此基础上，2008年11月又发布了《上海市分布式供能系统和燃气空调发展专项扶持办法》，进一步加大支持力度。包括设备补贴、优惠气价政策及在道路掘路、电力并网、政府投资项目优先使用等。组织编制全国第一个地方性工程规范，鼓励能源企业、设备制造和专业设计单位组建能源服务公司，在医院、宾馆、办公、学校、工业及区域供能等建成了一批分布式供能试点示范工程。并对已建项目开展了后评估为进一步发展进行经验总结。

未来几年上海将在虹桥商务区、世博后续利用、迪斯尼等重点园区开展区域分布式能源示范应用。同时在崇明生态园区、临港产业园区等积极开展基于天然气、可再生能源多能互补的区域分布式供能智能微网能源管理研究实践。应该说上海从推进规划落地、实施重点项目、推进关键技术攻关和国产化、加快发展能源服务及相关产业等四方面都有实质性进展和突破。这为上海第三轮政策加大支持力度，实施补贴与能效核查结果挂钩，实施政策后评价提供了良好的基础。

2.2 上海已建分布式能源项目后评估做法

2010年，市发展改革委牵头会同市分布式供能推进办组织市节能协会分布式供能专委会专家就上海市已建的11个分布式供能项目进行了评估，通过实地考察和调研，提交了有关项目运行的经济性、技术性和节能效果评价报告，总结表彰了优秀工程4项。此次评估总结了全市分布式供能发展的情况，为进一步的政策扶持提出了有针对性的建议。此外，相关政府部门还委托高校从科研的角度，就分布式能源项目的部分指标进行了运行情况的调研与考察。

基于新一轮分布式能源支持政策对能效评估的要求，能效评估已经不仅是单纯的项目总结和经验交流，其结论将作为政府补贴的依据之一，与项目投资的经济效益直接联系。因此即将开展的能效评估和以往的评估核查有着很大区别，主要的不同点如下:

(1)时间点不同。原评估为事后评估，不能对新项目有直接的指导作用，能效核查在项目过程的各个环节介入可以促进行业的技术进步，提高投资合理性。

(2)目的性不同。原评估以项目总结和经验交流为主要目的，本次能效核查以考察政府补贴的合理性为目的，即政府花钱买环保和买节能是否“物有所值”。

(3)实施主体不同。原评估以行业协会和高校为主体，虽然没有利益关系较为中立，但是也失去了对具体项目的推动力，能效核查涉及政府主管部门、认证机构、项目业主、工程实施方等多个方面，应形成一个综合体来保证项目补贴的有效性。

(4)评价的内容不同。原评估是对项目技术经济性的综合评价，本次能效核查为了充分体现核查的目的，评价的内容应该聚焦于项目的节能性和环保性，尽量保证相关监测内容的严谨和科学。

2.3 目前分布式能源能效评估核查面临的问题

(1)国内评估核查缺少现成的模式和标准。由于缺乏经济性约束，国内现有的分布式能源项目尚未采用统一的能效评估模式和标准，部分项目自行委托或政府部门以课题形式委托所做评估的结论很难作横向比较。例如，目前评估所用的数据往往以普查法或数理统计法获得，甚至部分数据还要依靠询问运行人员的方法获得，缺少项目监测计划的统一设计标准。此外，在目前评估中普遍采用思路是和项目立项依据，即项目可行性研究报告中相关指标对照的方法，以评价项目的设计能力、运行效果和投资合理性等。

(2)评估核查过程需要多技术专业支撑。分布式能源系统是建立在能量梯级利用概念基础上的分布式能源系统，理论上相比传统的远程送电和独立热泵空调的能源利用效率更高，但前提是分布式能源系统需具备良好的协调性和集成性，这涉及到建筑、电网、发电、供热、制冷等子系统。因此在核查过程所需的专业领域就跨越了电力、控制、暖通、动力等多个专业，单一的政府监管部门显然不具有如此众多专业的人才储备，政府以公开合理的方式购买技术服务成为必然的选择。

(3)评估核查结果涉及到多方利益和政府补贴公平合理性。近年试点项目实践证明，如设计、运行不当，其能源使用效率或将达不到预期目的，甚至可能比传统的供电/热/冷系统还低，因此，无论是从节能减排效果还是政府补贴的公平性考量，尽早建立分布式能源能效评估核查模式和框架都是非常必要的。

3 分布式能源能效评估核查模式与方法

借鉴国际CDM经验，结合近年来数十个分布式能源项目实践，重点对上海未来几年开展分布式能源能效评估实施主体、评估核查程序、内容和方法建议如下:

3.1 明确实施主体和参与方

明确政府主导评估核查工作的实施主体，代表政府建立评估核查体系、制度和标准，组织评估核查和补贴审批工作，对整个能效评估核查体系的公平、公开、高效运作负责。

受政府监管的第三方评估机构严格按照规范对项目业主进行客观审查，为满足要求的项目提供第三方审查报告，政府管理机构根据报告决定是否审批该项目。

项目业主严格按照要求对建设项目进行前期的能效评估和后期的持续能效监测，使项目满足能效要求后得到政府补贴支持。

3.2 建立评估核查程序

建议采用两阶段审查方式，第一阶段在项目实施前，进行前评估，对项目进行筛查，该过程可以放在项目立项过程的能效评估中，但是须对现有的能效评估提出与分布式能源相关的技术要求，评估合格的作为第一笔补贴发放的依据之一；第二阶段，待项目运营一段时间后，进行后评估，决定第二笔补贴的发放。审查采用第三方机构审查，政府主管机构批准的方式。

(1)有能力和意愿的经营机构向政府监管部门申请分布式能源核查咨询资质。合格的经营机构作为第三方通过项目业主的市场化选择参与具体项目不同阶段的技术辅导和审核工作，并接受政府部门的考评和约束。

(2)取得资质的第三方机构开展运行监测和能效后评估。指导项目业主按规定的标准监测并记录项目运行数据(建议不少于1年)，并负责考核和审查，出具相关证明报告提交政府部门审批。

(3)政府部门发放补贴与后期复查。根据第三方机构出具的项目能效考核报告，政府部门决定是否给予项目补贴，并在发放补贴后半年到一年内对参与项目的第三方进行评价。

3.3 确定能效评估核查内容与方法

(1)技术范围。以天然气分布式能源系统为例，主要涉及热电冷三联供范围内的建筑、电网连接设施、供电设施、供热设施、供冷设施等。

(2)内容方法。依据国家地方法规、相关规划及产业政策、产品技术标准及规范，从有效热能、系统供电量、备用电、额外供电、备用供热、备用制冷、总体能效、不同设备参考能效、热电比、系统规模分类等方面进行定义。同时要考虑国内现有的技术条件及发展趋势，选择合理的参考能效标准，如常规发电效率、供热效率和制冷效率等作为能效计算的依据。

(3)数据监测。包括燃料量、燃料热值、上网电量、总供电量、自用电量、电网下网电量、有效供热量、有效供冷量、供热面积、供冷面积、环境温度、室内温度等。

(4)能效指标。主要指标包括热电比、总热效率和节能率三个。热电比是划分分布式能源项目和常规发电项目的主要区分依据，总体能效和节能率体现了评估和核查的目的。根据上海市《分布式供能系统工程技术规程》的规定，分布式供能系统的总热效率年平均不应小于70%，热电比年平均不应小于75%。

3.4 完善相关评估标准规范

能效评估核查，标准规范先行。从未来发展需求和建立评估制度来看，建议政府主管部门尽快牵头组织相关部门和单位修订技术规程，同时尽快编制分布式能源评估核查体系相关规范性文件，具体包括以下六项:

(1)项目设计与描述规范文本(规范对象:项目业主)；

(2)前评估审查操作指导规范(规范对象:第三方审查机构)；

(3)前评估审批指导规范(规范对象:政府管理机构)；

(4)能效监测方法(规范对象:项目业主)；

(5)后评估审查操作指导规范(规范对象:第三方审查机构)；

(6)后评估审批指导规范(规范对象:政府管理机构)。