对东日本大震灾复兴工作经验与教训的再思考

俞慰刚

（华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237）

“3·11”东日本大地震已经过去两年了，然而，这次破坏力极强的地震、海啸，尤其是受此影响而造成的福岛核电站的爆炸所造成的核泄漏事故所带来的冲击，依然在人们的心灵中蒙着一层拂之不去的阴影。在民主党垮台之后，自民党政权灾后重建工作还在积极的推进之中，报纸、电视也时常在议论、报道这场灾害的重建工作所取得的成绩及存在的问题。此外，学者们也在不断地总结经验，著作、论文、论点、调查等不一而足。如《巨大地震权威16人的警告》①《震災がれき処理震進捗》，《圣教新闻》，2012年5月9日。、《“受灾者视角”的复兴论》②日野秀逸著，新日本出版社，2011年10月30日。、《东日本大震灾》③日本急救队编，イカロス出版株式会社，2011年9月15日。、《震灾复兴的论点》④室崎益辉等，新日本出版社，2011年6月30日。、《官邸的100小时》⑤木村英昭著、岩波書店、2012年8月。等等。尽管对于日本这个多灾的国家来说有着十分丰富的救灾经验，但是，每一次灾难都会给政治家、专家们提出新的课题。2011年12月，笔者探访了位于宫城县名取市閖上地区，房屋破损、墓茔零乱、校舍荒芜、满目疮痍，实地感受到了灾害所带来的巨大冲击和破坏。关于东日本大地震笔者曾以《东日本复合灾害的本土应对与中国借鉴》为题对日本灾后复兴工作及政策等作了分析，指出了值得借鉴的方面。该文发表以来一年多过去了，当下，日本政府与民间依然在积极致力于该地区的灾后复兴，但是由于地方自治政府与中央政府的指导之间存在着严重的分歧，尤其是核辐射所造成的污染，导致复兴工作进展缓慢，尚有大量基础工作需要推进。另外，还有一个重要的工作就是在复兴重建的同时如何预防与防治未来的灾害。本文结合笔者在灾害现场的感受与在日本一年多来的所见所闻，对东日本大地震及核事故所带来的教训与启示从预防与防治的角度作进一步的思考。

一、在地震、海啸灾害现场的感受与震灾两年后的现状

（一）灾害现场的所见所闻

2011年12月的一天，笔者在朋友的陪同下去考察了受海啸灾害极为严重的宫城县名取市閖上的灾后情况。此处离仙台机场约五公里，汽车下了高速公路不久就看到公路边残存的渔船，沿路还有部分房子虽然保存尚为完整，但已无人居住，而更多的房子有不同程度的破损，房子的大玻璃窗上能明显地看到一人多高海啸水没的痕迹。

再向海边走，远远能看到一座破损的寺庙，走近以后才发现这里原来是一个住宅区，房屋桩基清晰可辨，区内路面上写着的“停车”等的字样，昭示着一个被平面化了的街区。寺庙周边是一个很大的墓地，据正在整理墓穴中遗物的墓主家人说，这里原来有两座寺庙，一座被海啸冲走了，现在只留下这一座残破的寺庙了，不少寺庙散乱的石佛、石碑及建筑石料部件被整齐地排放在地上。许多墓碑和墓盖都被冲走，甚至一些墓茔内的骨灰坛也被冲坏，整个墓地一片狼藉，散乱的墓石无言地述说着海啸的威力。

三层高的閖上中学是这一带最高的建筑，也是名取市指定的灾害避难场所。在閖上中学周边有几栋孤立的住宅，由于被海啸冲坏，也都是人去楼空。在学校玄关的玻璃大门上和一楼走廊的玻璃窗上，我们看到了一人多高的海啸水势的痕迹。据当地人的记载，一些在公民馆避难的居民为了到更高的閖上中学避难，在移动过程中没能赶上海啸的速度，在赶往学校的路上就被海啸卷走了。即使在这个避难场所，也有14名学生在地震海啸中罹难。人们在校歌纪念碑前用课桌搭了祭台，放上鲜花，祭奠在海啸中去世的同窗好友。穿过走廊，在教学楼后面的操场上有三艘被海啸卷来的渔船，静静地横躺在那里，还有许多被海水浸泡过的课桌椅、办公家具、地球仪等教学用具及电视机、鼓乐队的乐器等教学器材堆放在那里。这些景象都说明了当时海啸的严重凄惨。

在去仙台机场的几乎没有行人的道路两旁，随处可以看到堆积如山的灾后瓦砾与垃圾，有的垃圾山绵延两三公里。那些被冲走的、震塌的房屋，汽车、家具、衣类、玩具等都集中到了这些地方，形成了一座座瓦砾垃圾堆起的小山。

（二）灾害近两年后的现状

1.瓦砾垃圾处理的艰难

据日本政府的统计“3·11”地震海啸产生了2500多万吨瓦砾垃圾。就岩手县的垃圾而言，是该县平均11年废弃物的总和；而宫城县则是相当于该县19年所产生的废弃物的总量。据日本环境省统计，到2012年5月7日为止所处理掉的灾害废弃物只是总量的12.3%。①《震災がれき処理震進捗》，《圣教新闻》，2012年5月9日。日本环境省大臣指出即使是再建设临时焚烧炉的话也还是来不及处理，至少有400万吨废弃物需要各地方政府帮助处理。政府还明确声明，处理灾害废弃物的费用都由政府负担。尽管如此，灾后废弃物的处理依然十分困难，其主要原因是福岛核电站的核事故污染。虽然日本政府在《东日本大震灾复兴基本法》已经号召“包括灾民在内的全国国民每一人都要相互连带、相互协作，自发地承担起相应的责任”①《東日本大震災復興基本法》（平成二十三年六月二十四日法律第七十六号）。，然而牵涉到核污染，国民们还是心惊胆颤，不能轻易接受。日本环境省大臣到处演说，寻求各地民众的理解，并保证各地协助处理的瓦砾等的核辐射含量都在国家规定的基准以下，还亲自到静冈县岛田市的垃圾处理工厂参与试验性焚烧工作，焚烧后的残渣放到市政府等地方进行公开展示，以消除各地民众的疑惑。这种努力起到了一定的作用，2012年4月初已有11个都府县10个政令市②根据《地方自治法》第252条之19之第一项规定由内阁直接指定的都市。其主要条件是人口达到50万以上。与“都道府县”有相同待遇。到2011年10余为止，日本全国有19个政令市。表示愿意考虑接受处理瓦砾的灾害废弃物。然而，真正进入协助处理还有一段相当长的路要走，那些地方政府还要得到民众的理解与支持，才能进入到接受处理的程序中去。比如新潟县的新潟市、长冈市、柏崎市、三条市及新发田市等五市宣布愿意接收垃圾的处理，也取得了部分民众的理解。然而，新潟县知事还是表示因为核辐射问题需要谨慎从事，也有部分市民对核辐射的扩散表示担忧。到2013年这些市开始处理从灾区运来的垃圾，但是当地的县知事还是对此行动采取批判的态度，认为垃圾的焚烧使空气比以前恶化了，坚持反对将这些垃圾运到新潟进行处理③参见《がれき試験焼却延期 「市民の空気、悪化」 新潟市長、知事を批判》、《毎日新聞》2012年12月11日地方版；《がれき埋め立て、知事「殺人に近い」柏崎、三条市は作業継続》、《毎日新聞》、2013年 2月15日（金）13時2分配信。，这些都说明灾后瓦砾垃圾的处理还是一个很艰难的工作④《がれき受け入れ表明 新潟県の5市長》，2012.4.1，Yahoo！Japan。。这也说明在“民主”国家中，要做到真正的“万众一心”是十分困难的。

2.核电站的全面停运与再启动

福岛核电站的爆炸事故所带来的影响和破坏是最大的。目前日本有十大核电力公司，拥有54座核发电机组。2012年5月，这54座核电机组都停滞发电，其中有许多是进入安全检查。为了缓解夏季用电高峰的危机，日本政府努力劝说关西电力公司大饭原子能发电站的3、4号机组能早日启动恢复发电。但是在目前核污染影响十分严重的时候，要让当地的民众统一思想，同意恢复发电是一件十分困难的事。因此政府希望地方政府能共同努力，尽早取得民众的理解。然而，该发电站所在地的福井县知事对于经济产业大臣的“已经按照新安全标准进行确认，有必要恢复运营”的说明表示对再启动的妥当性有必要进行“严格的确认”，保留了反对再启动的权利。知事还认为原子能发电站所在地的努力与贡献并不为电力消费的地区所理解，故也不愿意牺牲本地的环境为其它地区作贡献。然而，众所周知，核污染的危害并不限于核污染源的地区，严重的核辐射污染将影响到方圆100公里的范围，因此，福井县周边的大阪府等地区的政府与民众也反对核电站的重新启动。

然而，夏季用电问题也是直接影响着日本国民的生活与经济的发展的现实问题，在大量的工作和在首相的决断下，大饭原子能发电站于2012年7月6日在反对人群的抗议声中重新启动了。即使这样，地方政府依然强调重新启动只是权宜之计，两三年内原子能发电机必须停机⑤如日本大阪市市长桥下彻开始表示激烈反对，后又表示无奈接受，为此，他也在网络上遭到诟病。。启动以来的一个多月中各地大小反核污染的游行此起彼伏，在东京国会议事堂前还举行了数万人规模的反核能大游行，核污染的问题严重地震撼着日本的政治局势。

3.特区的认定与地域复兴

笔者在《东日本复合灾害的本土应对与中国借鉴》⑥见《城市管理》，2012年第1期。中曾提到日本政府复兴厅将按照《东日本大震灾复兴特别区域法》（以下简称《特区法》）设定复兴特区，在这个法令公布两个月后，即2012年2月9日宫城县申请的“民间投资促进特区”与岩手县申请的“保健、医疗、福祉特区”被正式批准。这以后又根据各地区的申请批准了不少特区，如福岛县的“保健、医疗、福祉复兴推进特区”、“福岛产业复兴投资促进特区”、“福岛医疗相关产业复兴特区”，以及仙台市“农业与食品新开地推进特区”等。这些区域按照《特区法》将享受：土地利用手续的简化、为企业能容易地取得渔业权（养殖业）等的规制缓解、新登记的企业免缴5年的法人税等税制的优惠、在一定范围内自治体可以自由使用复兴补助金等四个方面的政府优惠条件。而保健、医疗特区的医院、看护设施的医生及从业人员配置基准也得到缓解。如前所述，特区的批准是由复兴厅根据各地区的申请规划进行审核的，这里简要介绍一下受核灾害最严重的“福岛产业复兴投资促进特区”的《福岛县复兴推进计划》。该规划目标是除了尽早恢复支柱性产业以外，在用好产业复兴用地辅助金的同时还需要促进民间投资、重新构筑具有地方特色的制造业的宏伟蓝图。为了达成这个目标，该计划除了具体制定了“中小企业等的复兴计划”、“可再生能源推进计划”、“医疗关联产业聚集计划”等九个计划外，还对复兴产业聚集区域的范围、在复兴计划范围以及在复兴产业聚集区域内具体推进这些计划实施的事业内容、实施主体相关的特别措施及内容等方面做了十分详细的规定。①见『福島県復興推進計画』（ふくしま産業復興投資促進特区），平成24年2月29日。而医疗特区中的老人护理保健设施中的医生配置基准也得到了缓解，也认可在与医院进行联手的情况下不是法人也可以开设指定访问、看护预防访问等的医疗指导事业所，以解决灾区民众的医疗、护理等问题。实际上，灾区的民众还是难以得到很好的医疗与护理，2012年初复兴厅调查公布的数据表明，一都九县在灾后受地震影响而死亡的人达到1618人，远远超过了与受阪神大地震影响而死的人数。其中重灾区福岛县764人、宫城县636人、岩手县176人，是占绝对多的数字的。②『‘震災関連死’1都9県で1618人‘阪神’大幅に上回る』、『毎日新聞』2012年4月27日。这一现象也说明建立“保健、医疗、福祉复兴推进特区”对民众是十分必要的。

二、加强自然灾害与人为事故的预防与预测

在《关于推进海啸防灾地域建设的基本方针》中提到“到目前为止的海啸对策是在预测一定频度的海啸等级的基础上以海岸堤防等硬件为中心所制定的对策，在这次东北地方太平洋地震经验的基础上，对于这种虽然是低频度但带来大规模广范围灾害的海啸来说，进一步认识到作为国家责任是要在表示海啸防灾、减灾的理念和海啸防灾对策的基本方向性及构造的同时，有必要具体地推进都道府县及市、町、村的海啸灾害的防止或减轻效果的提高，加强将来能安心生活的安全地域的建设。”③《津波防災地域づくりの推進に関する基本的な指針》，平成二十三年十二月二十七日。这段话也明确地表现出日本政府虽然对该地区有过对海啸的预测，但是这种预测与对策在这次的地震及海啸中并没有能起到作用。这样，如何正确预测与预防灾害就成为十分重要工作。

（一）进一步普及与深化防灾教育

日本是一个多灾的国家，长期以来十分注意防灾的教育与避难训练，很多中小学的校园本身就是灾害时的避难场所。尤其是在1995年阪神大地震以后，这种防灾教育被提到议事日程上来，日本文部科学省还开始实施对各学校的防灾体制的完善情况进行检查。各校专门成立学校安全委员会或防灾委员会，由校长挂帅，在灾害发生时就能启动应急防灾本部。学校在固定电视、书柜、药品库等用具上张贴救助袋、消防栓等防灾设备的配置示意图。学校还加强对学生的安全教育，政府也颁布了安全教育方针。安全教育主要有三个方面：首先要求学生在灾害发生时对危险有正确的认识，并能对不同情况作出正确判断来保全自身的安全；其二是在灾害发生时能融入到其它人群、集团中去，对地域安全起到作用；第三是能够理解自然灾害的原理、地域的自然环境、灾害以及灾害的预防等基础知识与基本事项。学校还让学生与家庭及地区等联合进行避难训练，以切实做好防灾避难工作。①以上参见《学校等の防災体制の充実について》，日本文部科学省网站，平成8年4月15日改定。http://www.mext.go.jp/a_menu/shisetu/bousai/06051221.htm。

防灾教育做得好坏与否与受灾程度有着较大关系，东日本大地震时，岩手县釜石市14座学校三千左右的中小学生中的99.8%得到了自救，这在日本的报道中称之为“釜石奇迹”。而这个奇迹正是得益于该地区长期以来的防灾教育。推进这一地区防灾教育的是群马大学的教授用八年的时间在釜石市推进防灾教育。这位教授要求孩子“在海啸来临时不要顾及家人，首先一个人先逃离”。并以此为话题，要求孩子与家长进行交流，以引起对海啸的关注。另外，他还要求学生对学校及家庭周边的地震发生时海啸避难场所进行调查，并将调查结果记录到地图上，然后将大家调查的结果画到大的地图上去，在确认这些地方的安全性以后，制成海啸避难场所地图发给每一位孩子，并将这些地图带回家去，给家长们讲解海啸的避难场所及路线。通过这些防灾教育，孩子及家长的防灾意识都有了一定程度的提高。②畑村洋太郎著，《‘想定外’を想定せよ！》（NHK出版，2011年8月），第107页。

为此，2008年日本文部科学省将这种防灾教育实践作为“防灾教育支援模范地域事业”在釜石市内所有中小学中推广海啸防灾教育，制定防灾教育的课程活动体系，还开始编写海啸预防教学用的教材。根据不同年级的理解能力选择不同的资料加入到教学课程中去，在原有的《海啸预防教育手册》的基础上各学校根据各自的地理情况，对内容进行调整，使海啸预防教育能切合实际。有的学校还与相邻学校进行共同的防灾训练，这样一些低年级学生也能得到照顾，在突发事件时也可避免两校间的避难冲突，使教育、训练与实际状况紧密相连，以起到实际的避灾作用。③畑村洋太郎著，《‘想定外’を想定せよ！》（NHK出版，2011年8月），第107页。2012年3月11日，就在学生都在学校的时候，伴随着地震海啸真的来了，两校的学生教师马上沿着训练过的避难路线相互照应，及时避难，途中还帮助幼儿园的老师与幼儿，大家一起到达避难所，同时及时根据情况进一步向更高处转移，这完全得益于这些海啸预防教育与训练，两校的学生约570人都避过了这场灾难。④畑村洋太郎著，《‘想定外’を想定せよ！》（NHK出版，2011年8月），第107页。

（二）加强自然灾害与人为事故的预测

1.要重视历史的告诫

日本由于多灾而较为重视对灾害的预测，然而，这次“3.11”破坏严重的大地震、海啸及核泄漏事故，还是让人们感到了很多的“没有想到”。那么，怎么样的预测才能做到有效减轻灾害所带来的灾难呢？实际上1896年6月15日，日本东北三陆地区即“3.11”东日本大地震地区曾经遭遇8.2级大地震，并引发大海啸，从北海道到宫城县均受灾害。而现在的大船度市一带，海啸高度达到38.2米。⑤见『明治三陸地震』、フリー百科事典『ウィキペディア（Wikipedia）』。这是一场晚上袭来的海啸，造成22000余人遇难。1933年这一带又遭受了海啸的袭击。在这两次海啸大灾害以后，人们在许多海啸到达的地方树起了石碑，并在碑上刻下“高处的住宅儿孙和乐、想到大海啸的惨祸、从这里往下不要造房子”⑥同注16，第66-68页。的告诫。在岩手县宫古市姉吉地区也立有这样的碑。“3·11”的地震海啸的最高点离此碑仅为100米，海啸所经之处，满目疮痍，植被与表土被冲走，岩石裸露，而在这块碑以上地区的十多栋民宅都安全无事。因此，这块碑是前人滴血的经验，以告示后人预防海啸，保护生命。然而，随着时间的推移，海啸也不是那么平凡地来袭，慢慢地人们对于这样的警告已经不再敬畏，甚至于无视这种警告的存在，在山坡下面乃至海边开始建造房屋，生活居住，很遗憾的是这些人中有不少在这次地震海啸中失去了生命。

2.多方位地进行灾害预测

在“3·11”之后，日本政府、地方以及专家学者纷纷开始重新对灾害现象进行预测。2012年3月底，日本内阁召集有关专业人员对以往的南海低谷地震预测进行了重新测定，专家研究报告中指出地震源区域要扩大到先前预测区域的两倍。报告认为在从东海冲到四国冲的海底有一个大规模的地震发生带，如南海低谷发生最大等级地震的话将给从关东到四国太平洋一侧的6都县23个市、町、村带来满潮时高达20米以上的海啸的侵袭。并认为地震7级以上的区域将涉及到10县153市、町、村，这些预测对日本政府及地方自治体重新预测灾害及制定新的防灾计划起到了积极的指导作用。而这一大尺度的重新预测是建立在“东日本大地震”灾害后的最新科学总结基础上的。

同时各地方自治体也在进行重新预测，东京都防灾会议地震部于2012年4月发表了首都直辖市地震灾害情况预测报告。报告指出如果东京遇到7级地震的话，其结果会造成9600人死亡，受伤者将达14.76万，建筑物损坏将达到30.4栋，避难者将达到338.5万人，由于公共交通瘫痪而无法回家者将达516.6万人，而产生废弃物将达到4289万吨。这一预测是设定在冬季的傍晚6时，风速为每秒8米的情况下的。这个预测是与日本文部科学省研究计划小组在3月份时提出的预测震级报告的设定同为7级地震，比2006年预测的设定要提高了一级，这当然与“东日本大地震”是有关的。①参见《首都直下地震受灾预测修订》，《圣教新闻》，2012年4月19日。

另外，不少地方的研究机构也对地区的受灾情况进行了预测。如静冈大学对本地区的地震情况进行了调查预测，结果表明富士山西侧南北走向的“富士川河口断层带”要比以往预测的要长10公里以上，达到40公里，这一断层带只要有一度的移动就有可能引起该地区8级以上的地震，而这样的地震将使邻近的山梨县产生强烈的震感，富士山等火山活动也会受到影响。②参见《富士川河口断层带调查，有可能引发8级地震的长度》，《圣教新闻》，2012年4月20日。

三、对预测特大灾害的防灾与减灾

针对东日本大震灾所表现出来的问题及上述各类的预测，各地方自治体积极采取措施，推进防灾、减灾的演练与预防措施，主要有以下几个方面。

1.加强灾害时城市人口疏散等训练

遇到重大灾害时，人口疏散是十分重要的一环。为了避免“3·11”大地震时就发生了主要公共交通场所所出现的混乱现象，各相关部门与地方自治组织积极组织人口疏散的预演。如2012年2月，东京地方政府与民间组织共同组织实施了以新宿、东京及池袋三个流动人口最多的综合性交通枢纽为中心的综合性的人口疏散训练。由日本铁路、私营铁路、百货店以及民间企业的一万多人参与这次训练。这样大规模、多地点、多人数的疏散训练在日本还是第一次。训练是假定东京湾北部遭遇7.3级地震导致公共交通瘫痪状况下实施的，周边的千叶、神奈川两县及自卫队等也积极配合演习，组织自卫队舰船等的相应运输手段将无法回家者运送回家。这一演练为组织管理者积累了实际的指挥经验与应对能力。

2.预测外灾害的对应训练

东日本大震灾中受灾严重，死亡了将近四千人的石卷市，在大灾第一年之后也举行了计划15万人参加的大规模综合型防灾逃生演习，这次演习尤其重视对地震以及迅速发生海啸的应对能力。然而，实际参加演习的人只占全市人口的12%，约有1.8万人，还有很多志愿者参与了演习。演练采用部分告知的实战型方式进行。预先发布的演习通知只标明演习时间，具体灾害情况及避难通知要求听警报与防灾行政无线广播，同时，演习要求参与者根据实际所在地的情况，自行选定高地及学校进行避难，这样就大大增加了演习的实用性和对“不可预测”问题的灵活性。不少参加演习的居民还是住在灾后临时房中的，这次演习也让不少灾民进一步熟悉了住地周边的环境。在演习中，组织方还发放了确认事项与提示表，如“火源是否关闭”，“必要的东西是否已经携带”及“是否能在预想海啸到达时间以前完成避难工作”等，以提高避难训练的实际意义。但是市政府防灾对策科认为如能有四分之一的居民参加这次演习效果就会更好，这显示出组织方对这次演习的民众支持度和参与度不满意。尽管如此，参加演习的居民认为，通过演习，知道了如何应对突发灾害①参见《防災訓練:震災後、石巻で初 全市民の12%参加》，《每日新闻》2012年7月9日。，同时对自治组织的防灾能力与行政管理机能得到了强化。

3.加紧以木结构为主的旧城区的改造

东京地方自治体对城市灾害受损情况预测中指出将有30.4万余栋建筑遭到毁坏，这个数字比2006年的预测减少了约17万栋。这是东京在建筑的耐震化方面做了大量的工作的结果，但30.4万依然是一个十分可怕的数字。为此，东京都制订了《东京都耐震改修促进计划》，计划用十年的时间来做好建筑物的耐震化与耐燃烧修缮工作，并将修善工作作为一种义务来推进，业主必须要做好这工作，并规定每三年要进行一次检查，以便根据执行情况及时调整计划。这一计划的主要对象为住宅、特定建筑物以及其他防灾上重要的公共建筑及福利设施等。地方自治体在经济方面也提出了不少优惠政策来推进这一工作。实施这一计划的基本方针是在自助、共助及公助的基础上由建筑物所有者为主进行实施，而东京都主要提供技术及财政上的援助，并与区、市及相关团体相互协作推进计划的实施。其政策主要为：免除工程费10%的所得税；对改建、重建的住宅减免部分固定资产税及城市规划税；一些区还对1981年以前建造的、柱梁为木结构的建筑物进行耐震化改造的话将予以经济上不同程度的补助，最高的可达100万日元。这一计划的实施对有可能遭遇的地震所带来的灾害损失会得到很大程度上的减轻，尤其是房屋倒塌及火灾等所带来的人员伤亡。

四、日本灾害复兴工作的教训与启示

综上所述，两年多前的东日本大震灾是人类历史上最为严重的复合型灾害，它给人类留下了一个大大的警示号。人类所谓的“安全神话”都是没有根据的，于是，总结经验与教训就显得尤为重要。而此次大灾中的福岛核电站事故经过严密的调查被确定为是“人祸”，认为是政府及东京电力公司缺乏对生命及社会责任感的缺乏所造成的，这一结果更有必要让我们引以为戒。②参见《福島原発事故は“人災”》，《圣教新闻》，2012年7月6日。通过上述对日本在灾后这一年多的时间内所作的努力和复兴工作的回顾，笔者以为至少在以下几个方面是值得我们思考的。

1.如何处理中央与地方协调沟通是灾后复兴的重要环节

日本是地方民主自治的国家，从政治管理的角度来看在国家治理方面是有其优越性的，然而在大灾复兴工作中，各地方之间的配合与通力合作就存在着问题，各地自治政府“我田引水”的现象还是比较严重，尤其是这次复合型灾害所造成的核污染问题，各地方自治体都十分谨慎，这在很大程度上影响了灾后复兴工作的进程。如何发挥政府与各地方自治体间的协调合作、统一规划、协同指挥的作用依然是日本政府的一个重要课题。

2.尽量摆脱对核能源的依赖

如上所述，东日本震灾复兴工作中最大障碍就是核电站爆炸所造成的核辐射污染问题。核能源所带来的廉价电能确实为解决电力问题起到了积极作用。但是，一旦发生事故，那将造成无法挽回的巨大损失和灾难。不仅受核辐射污染的地区不能进入以外，就连受核辐射影响的瓦砾垃圾的处理都很难顺利进行，会造成严重的次生灾害。因此，人类有必要尽早摆脱对核能源的依赖，坚持新能源的利用与开发。人们要用科学来造福人类，而不能用科学来灭绝人类自身。

3.加强对于特大灾难的总结、预测与预案的调整

在经历了这次大灾以后，日本政府及民间机构在加紧复兴工作的同时，对已有的各级防灾预案进行重新评估，以避免出现“没有预料”到的事故的出现而造成惨重的损失，尤其是总结这次海啸与核电站事故的教训。同时加大了对灾害预测工作的力度，及时对预案进行调整，这种调整并不是一味地加大灾害损失的等级，而是结合实际状况科学地进行预测，以便更有效地应对突发的灾害。

4.加强防灾训练，提升灾害防范能力

在推进灾后复兴、加强灾害预测的同时，还要积极组织各种形式的避难训练与宣传。而且这种避难防范演习要尽可能地接近实际预测灾害的规模，这样才能真正起到避难训练的作用，至少使各部门的管理者、参与训练者及其周边的人在发生灾害时能及时判断灾害情况，根据平日的训练，本能地作出反应，以便顺利地进行有组织或自发的避难行动，以减少实际的经济损失与生命的牺牲。

5.城市规划建设要重视历史教训

每一次的灾害都会给人们留下历史的教训，人们通过立碑等方式来警示后人，然而时间往往会冲淡人们的记忆，慢慢地滋生起侥幸心理，于是人们便开始无视这种历史的告诫，而变得我行我素。然而，作为行政管理部门则有责任重视历史的教训，尤其是城市规划部门要关注历史上自然灾害规律及教训，在进行城市建设过程中，对于灾害多发地区更要进一步加强城市规划管理，避免重蹈覆辙。

如上所述，本文围绕东日本大震灾的复兴中所出现的问题，尤其就如何做好复合型、大规模、长期性以及超地域性灾害的预测、减灾及复兴工作进行了再思考，总结了这一年多来灾后复兴工作的经验与教训。还有许多问题尚有待于进一步的研究与完善。