维护稳定 服务民生 探索社区管理新模式＊——基于新疆乌鲁木齐市北站西路街道办事处社区管理实践的分析

周 萍

（清华大学 高校德育研究中心，北京100084）

流动人口是城市发展和建设的积极力量，但同时流动人口的快速、无序增长也给社区管理提出了新的课题。新疆乌鲁木齐经济技术开发区下辖的北站西路街道交通便利，是新疆最大的仓储、货运集散地，成为大量外出务工人员的暂时居留地与中转站，辖区流动人口占总人口的82%，其中以装卸工人居多，流动人口的管理问题是北站地区社区管理的一个突出问题。街道办事处以流动人口的综合管理为突破口，创造性地提出了“五联动”机制这一新思路，力求从根本上打破社区管理工作的单一和被动局面，达到“信息共享、资源整合、管理统筹”的目的。

具体来说，五联动机制是指在街道党工委的领导下，以社区为基点和中枢，整合街道、派出所、用工单位、劳务派遣组织等机构的职能和力量，形成一个多元互动、协同行动的工作网络［1］，以期实现维护稳定、服务民生的社区管理目标。本文以此作为研究对象，运用系统论的分析框架，从信息输入、沟通协调、反馈调整三个方面对五联动机制的运行过程进行动态考察，以推动和保障其长期、有效实行。

一、以资源共享为中心，积极构建动态的信息输入机制

联动的首要条件在于确保联动各方都对社区情况有基本的了解，因此需要以资源共享为中心，积极构建动态的信息输入机制。北站地区通过居住登记、入户走访、网格巡逻、居民上报等途径，建立规范化的各类工作台账，实现对辖区情况的全面掌握。这是各方联动的结果，同时也为联动的进一步开展奠定了基础。

（一）信息的初次录入

其次，为了更好地维护社区稳定、服务社区居民，社区工作人员必须经常性地入户走访，通过轻松的交谈打消居民的疑虑，与居民成为朋友，从而深入了解居民的情况和需要，做到“四知四清四掌握”，即对辖区常住居民家庭知基本情况、知家庭经济就业情况、知家庭成员政治表现、知家庭成员遵纪守法情况；对辖区人口做到居民就业情况清、重点人员情况清、流动人口情况清、贫困群体情况清；对辖区情况做到掌握基本情况及社情动态、掌握宗教管理状况、掌握热点难点问题、掌握各类积极分子发挥作用情况。同时，也要定期走访驻区企业，表达街道、社区对企业发展的重视和关心，了解企业及其员工的发展动态及各类要求，为联动的开展做必要的准备。

最后，社区以人口信息台账为依据，实行“四类管理法”，即按照居住时间、职业稳定性、思想政治表现以及遵纪守法情况，将社区所有常住人口和流动人口按照放心户、基本户、重点工作户、重点管控户等实行分类管理。放心户每两个月走访一次、基本户每月走访一次、重点工作户每3天走访一次、重点管控户每天走访一次。分类管理法通过集中社区力量防控恶性犯罪，有效地配合了公安机关的工作，也有利于节省社区管理成本，使联动初具成效。

（二）信息的更新

由于北站居民以流动人口为主，且流动频繁，因此需要及时对人口信息进行更新。网格化管理在其中发挥了重要的作用。网格化是乌鲁木齐经济技术开发区内统一实行的社区管理与服务平台，它根据地理位置、方便管理等原则，将城市划分成约为10 000平方米的网格，并以网格为单位进行全时段监控与分片管理，以达到“全覆盖、无缝隙”管理的目标。北站地区按照“支部相邻、地域相近、小区相连、资源相通”的原则，把辖区分成15大片，社区工作人员分片包干，领导定点帮扶。每个网格配备一名社区干部（网格长）和一名巡警，对网格内的人、地、物、情、事、组织等各方面情况进行统一管理与服务。网格员通过入户走访将热心公共事务的居民组建为楼栋长、信息员队伍，对社区新到人员、民事纠纷、基础设施、环境卫生等情况进行及时汇报，同时通过网格巡逻、企业上报等途径，掌握社区最新情况，及时更新网格台账。网格化管理使社区管理由集体负责变为专人负责，推动社区工作人员密切联系群众、主动依靠群众、自觉履行职责。同时，相邻网格之间就近配合，遇到重大问题集体行动，壮大网格管理力量，变“单兵作战”为“组团式服务”，形成高效、有序、负责的工作局面。

二、以互利共赢为目的，积极构建通畅的沟通协调机制

获取社区基本情况后，必须通过联动各方之间的沟通协调才能真正实现资源的有效共享，因此需要以互利共赢为目的，积极构建通畅的沟通协调机制。从理论上看，个体参与公共事务，进行沟通协调主要基于三种考虑：追求情感满足、追求价值认同和追求利益实现，简言之就是“情感驱动”、“理性驱动”和“利益驱动”，而现实的参与行为往往是三种因素共同作用的结果［2］。针对这种情况，社区综合运用动之以情、晓之以理、授之以利三种方式，通过“情感性承诺”、“规范性承诺”、“工具性承诺”三种约束机制，实现联动各方之间的有效沟通与协调，这是联动的顺利展开过程。

需要说明的是，由于联动事实上是交叉进行的，即并不仅仅是社区与其他四方之间的平面联动，而是联动五方之间的多向、交叉联动，因此沟通协调问题也应该是五方之间都存在的。但由于社区在联动中起着枢纽作用，而沟通协调的机制又是相同的，因此问题的重点在于社区如何与各方沟通协调。同时，街道、派出所与社区在某种意义上都属于行政系统，它们之间的沟通协调很大程度上依赖于硬性的组织安排与行政命令。基于以上两种因素，笔者将着重阐述社区与驻区单位之间的沟通协调，即横向沟通协调问题①根据一般的社区管理理论，社区管理主体之间的关系大致可分为两类——纵向与横向。纵向关系指的是基于行政级别而对管理主体作出的上、下级区分，社区管理实践中的街道与社区事实上属于这种类型；横向关系指的是在社区管理中扮演不同角色、发挥不同职能的各类管理主体，它们的地位是平等的，不存在隶属关系，譬如各种社会组织、居民、理论上的社区居委会之间的关系。据此，笔者将沟通协调也分为纵向与横向两种，纵向沟通协调主要基于行政权威，而横向沟通协调则主要基于平等协商。。

（一）相互信任：沟通协调的“情感性承诺”

“差序格局理论”告诉我们，情感是建立紧密关系的重要途径，而信任是产生情感的第一步。信任是施信者与受信者之间的一种对称性的信赖关系，基于信任的回应行为就是信任主体之间的沟通与合作。因此信任成为促使社区各主体间沟通交流、良性互动的“情感性承诺”，社区信任机制的构建影响着社区管理机构与其他社区组织的关系，更关系到社会资本存量的提升与整个社区的建设与管理。而“信任可以在一个行为规范、诚实而合作的群体中产生，它依赖于人们共同遵守的规则和群体成员的素质”［3］。这种“规则”与“素质”对信任的影响在社会宏观环境和社区微观环境中有着不同的体现。在宏观层面，主要通过整个社会的法治氛围与道德风尚来产生影响；在微观层面，则主要通过社区工作人员日常工作的开展来实现，具体表现为社区规范和社区工作人员的素质。社区掌握着其他主体不具备的公共资源，是公共产品与公共服务的主要提供者，在信任机制构建中居于主动地位。社区主要通过以下三种方式与联动各方建立相互信任。

首先，推行政务公开，加强民主监督。信任源于知情，因此社区大力推进政务公开工作，提高政务活动透明度，以促进依法行政、促进民主监督。街道召开重要会议时邀请新闻单位参加并报道，让居民与驻区单位能及时了解街道的各项决策，并监督执行情况；定期召开听证会、座谈会，就社区管理、建设重大问题和重要决策，广泛征询、听取辖区居民与驻区企业意见；开辟政务、党务公开告示栏，公开办事制度、公开办事流程、公开办事结果；设立群众意见箱，及时解决群众急难问题；街道规定，每次入户、巡查都必须携带矫正执法记录仪，以真实记录工作情况，便于群众监督。

我的朋友当中，也有娇嫩的月季花，月月盛开着美丽的花朵，像灯笼一样高高悬挂的石榴，碧绿的海桐，默默站立的女贞树……

其次，转变工作作风，改进工作方式。信任源于平等，因此社区大力转变工作作风，改进工作方式，力图实现由刚性管理向柔性服务的转变，以提高工作效率、提高服务质量。“真情携手、真诚服务”的服务口号是转变工作作风、改进工作方式的目标定位，“六站一室”工作机制则是其具体表现。无论是街道还是社区都实行“一厅式”办公，在健全完善内部管理制度、明确各自职权、整合内部资源的基础上，将党建工作、民政服务、劳动保障、医疗卫生、环境卫生、文化体育与司法警务等社区服务项目设在一个大厅进行集中办理。同时，实行首问负责制、限时办结制，这些举措简化了办事程序，提高了办事效率和服务水平，赢得了群众信任。

最后，加大服务频度，倾听群众呼声。信任源于奉献，因此社区大力推行“错时服务工作制”和“预约服务制”，实现社区工作人员工作时间与居民作息时间的“无缝对接”，以增加服务频度、增加沟通力度。“错时”工作的人员认真接待来访者并填写工作记录，对不能即时解决的事项告知原因，然后实行“预约服务”，由服务对象定时间、定方式。同时社区周六、周日也安排工作人员值班，努力确保社区服务无死角，时时有人接受咨询、进行处理等，极大地方便了住户和企业。工作人员还通过日常的走访、巡查与驻区企业频繁接触，与相关人员进行深入交流，了解企业的需求与困境，从而与街道一起创新服务政策，制定支持措施，尽力帮助企业解决问题。同时整合社区资源，在安全生产、环境卫生、社会保障等方面给予企业实质性帮助。

（二）公共理性：沟通协调的“规范性承诺”

信任是沟通的前提，但并不必然促成沟通。信任只是一种“心理（情感）契约”，是很不确定的。因此，为了克服这种局限性，社区通过大力弘扬公共理性，明确社区共同利益，增强社区集体认同来巩固彼此间的信任，以推动沟通协调的进一步发展。

“所谓公共理性就是指各种政治主体（包括公民、各类社团和政府组织等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，对公共事务进行充分合作，以产生公共的、可以预期的共治效果的能力”［4］。实施“五联动”机制的中心旨在促使社区内各种力量以平等的身份共同参与社区管理，通过沟通协商形成持久的合作共治局面，以推动社区和谐发展。因此，公共理性构成沟通协调的“规范性承诺”，只有在公共理性的指引下，联动各方才知道“应该”怎样去推动和维持沟通协调，实现个人、企业诉求与社区发展的统一。

其一，以共同利益催生公共理性。社区治安状况的好坏、环境质量的优劣、服务项目的多少等均与居民、驻区单位的利益紧密相关，这种利益关联性日益紧密的最终结果就是社区利益共同体的建立。它以地缘关系为基础，主要表现在以下几个方面：首先，社区作为居民与驻区单位社会生活的共同体，为居民提供了公共生活的场所和设施、便利的社区服务、独特的社区文化和人际关系网络等；其次，社区是基层民主政治生活的重要载体和途径，是广大居民与驻区单位参政议政和民主自治的单位，是各方联动、共同参与社区管理的场域；最后，为弱势人群和优抚对象提供福利服务，如离退休金和最低生活保障金的审核发放，流动人口的就业和培训，残疾人的生活照料和社会救助等。

共同利益通过社区发展目标来体现，北站地区结合地方特征与群众需求将社区发展目标明确为维护稳定、服务民生、促进发展。基于对社区共同利益的清醒认识，北站地区对于涉及居民与驻区企业利益的事务定期召开听证会。通过听证会等利益协调手段，既保证了街道、社区依法行政，也促进了社区民主自治，还使居民、驻区单位、其他社区组织与街道、社区之间的利益矛盾可以公开、公平、公正地得到协调解决，从而逐渐明确社区共同利益，有效地避免激烈的利益冲突。

从理性选择的视角看，个体参与公共事务是基于共同利益，因此沟通协调的程度与联动各方对共同利益的认识程度呈正相关，即联动各方对共同利益的认识越深，则他们参与沟通协调的积极性越大，效果越好；反之亦然。在这个意义上可以说，共同利益的存在催生了公共理性，使公共理性的建立成为必要。其二，以集体认同激发公共理性。由于联动各方的利益取向事实上是极不相同的，北站地区作为企业型社区利益的异质性更为明显，共同利益在很大程度上被遮蔽或掩盖。在共同利益不甚明确的情况下，只有依靠培养联动各方对社区的集体认同来激发公共理性，从而促进沟通协调。

滕尼斯认为，社区是“由具有共同的习俗和价值观念的同质人口组成的关系密切的社会团体或共同体”。这一经典定义包含三个要素：共同的习俗和价值观念，同质人口，关系密切。稍加分析不难发现，这三个要素最终都归结为一点，即社区成员的集体认同。集体认同具体表现为：对社区发展目标怀有强烈的价值认定，即相信社区发展目标是有意义和有价值的；有强烈地保持社区成员资格的愿望，即看重自己的社区成员身分；愿意为社区利益做贡献，即认为自己的付出有助于社区发展目标的实现，并为之作出努力。集体认同是社区合法性的重要来源，北站地区通过开展各种社区活动，在丰富社区精神文化生活的同时，增强居民与驻区单位的集体认同。

集体认同最通俗的表达就是“社区是我家，建设靠大家”。因此，动员社区居民与驻区单位广泛参与社区的经济、政治、文化和社会生活，是培养稳定和成熟的社区意识与集体认同的有效途径。社区定期举办系列性的社区文化体育、休闲娱乐、培训教育活动，例如趣味运动会、老年歌舞队、儿童读书会、剪纸会，红歌比赛、篝火联欢会、演讲比赛、道德讲堂等。

通过各种活动，社区搭建起沟通街道、派出所、驻区企业、劳务派遣组织、居民之间的桥梁，凝聚社区力量，强化社区意识，培育公共理性。在这个意义上可以说，集体认同的产生激发了公共理性，使公共理性的建立成为可能。

（三）利益实现：沟通协调的“工具性承诺”

经济基础决定上层建筑。相互信任与公共理性的建立虽然在一定意义上促使沟通协调发生，但只有真正满足和实现联动各方利益时，沟通协调才能持续发生。对联动各方利益的关注和满足［5］，构成沟通协调的“工具性承诺”。

联动的目的在于实现利益的最大化，而要实现利益的最大化，则需要祛除沟通协调中过度自我中心化的倾向，消除罔顾对方利益的行为，这就要求联动各方进行换位思考，试图了解和满足彼此的利益。换位思考既是一种思维方式，更是一种管理手段。换位思考应坚持以下原则：第一，换位思考的前提是平等、尊重。社区作为管理者，只有把自己和居民、驻区单位放在平等的位置，由指令式管理转为指导式管理，最终转变为服务式管理，才能让对方感觉受到尊重，从而提高沟通协调的积极性，自发产生对街道、社区的理解，有效促进联动工作；第二，换位思考强调律己而非律他。换位思考就其初衷而言是单向的，即主动为他人考虑，而并不计较对方是否为自己考虑，尽管它往往会带来对方也为自己着想的结果。同时，换位思考一般是具有方向性的，要求在上者为在下者考虑。因此，社区作为管理者，应主动考虑其他联动各方的利益，这样其他各方才会对社区管理者换位思考，体会社区的难处，理解并配合社区的各项工作，真正达到互利共赢的效果。

那么作为联动中介，社区具体是如何通过换位思考（主要是站在用工单位、劳务派遣组织的立场上考虑问题），促进联动各方利益的实现呢？一方面是考虑各方的需求，满足各方的需要；另一方面是了解各方的问题，在沟通中说服各方放弃不合理的需求。而第一方面又可以从两个不同的角度进行：直接满足各方的需要，以及帮助各方解决问题从而间接地满足各方需要。

首先，做好基本的服务工作。社区是驻区单位生产、经营活动开展的场所，因此社区的治安状况、环境卫生、医疗条件、基础设施等都是驻区单位利益的组成部分，同时也是社区的基本职责。社区实行网格包片负责制，工作人员每天进行两次网格巡查，及时发现和处理网格内的各种问题，为驻区单位提供了良好的发展环境。针对辖区老人多的情况，社区通过建立托老中心，为驻区单位的退休职工提供交流、娱乐场所，减轻单位负担。

其次，帮助解决力所能及的问题。北站地区是企业型社区，而影响企业发展的最重要因素是员工。北站物流企业云集，装卸工成为必备的一种员工类型，而从事装卸劳动的大多是外来务工人员，流动性大，受教育程度较低。因此，他们的招录和管理问题是驻区企业面对的一大难题。社区了解情况后，主动与企业和劳务派遣组织联系，收集空岗信息，同时对有相关工作意向的外来人员进行审核和登记，为企业安全用工提供了可靠的保障。同时，为企业员工进行安全生产、计划生育、社会保障方面的宣传教育，加速他们的社会融入，增加其稳定性，节省企业的管理成本。

最后，说服放弃不合理的要求。社区通过换位思考，了解驻区单位的利益诉求，找出其中的合理部分尽力予以政策上、资源上的支持与帮助。同时指出其中不合理的部分，劝说对方放弃。企业是盈利性组织，追求以最低的投入产生最大的收益，因此许多企业认为社区规定的安全生产标准过高，譬如灭火器数量可以减少等。社区工作人员并没有采取强制要求的方式，而是通过耐心的讲解、教育，指出安全生产对于企业发展的重要性。同时，社区还为企业提供一些免费政策咨询，以减少企业规划与国家政策不相适应的部分。由于社区管理者不是仅从自己的角度，而是首先站在驻区单位的立场上，从他们的目标定位与发展规划来考虑问题。在此基础上，提出双方都能接受的建议和对策，因而更易说服他们做出让步，最终实现双赢或多赢。

当然，有效沟通协调单靠社区换位思考也是无法实现的，由于社区为驻区单位着想，驻区单位反过来也愿意为社区考虑。

相互信任是一种基于“意愿”的选择，是一种纯粹心理情感的反应；公共理性是一种强调“应该”的选择，是一种富于理性判断的抉择；个人利益是一种出于“需要”的选择，是一种涉及得失计算的考量。它们按照不同的机制发挥作用，共同保障了联动各方沟通协调的通畅、有效。

沟通协调机制的建立，使联动各方得到充分的互动、交流，北站地区的社区管理工作取得了显著的成效。为了巩固这种联动成果，街道、社区积极倡导制度共建，通过建立规范、统一的考核、监督制度，为联动提供了坚实的后期保障。

三、以综合考评为保障，积极构建及时的反馈调整机制

通过沟通协调，联动各方为社区的管理与建设发挥了各自的作用，这时就要对联动的实际效果加以检验，以矫正联动中的偏差和错误，进一步明确联动的方向和举措。因此需要以综合考评为保障，积极构建及时的反馈调整机制。这种综合考评由一系列机制构成，包括例会研判分析机制、工作情况通报机制、评优评差机制、考核奖惩机制等，主要就联动情况进行整体分析以及对社区联动工作开展情况进行内部考核。

社区定期召开社情分析会、研判会和政策宣传会，向联动各方告知联动情况，指明联动的障碍以及进一步联动的方向。对联动情况的整体分析包括三个指标：第一，知晓率，即联动各方对于“五联动”机制及其具体内容的知晓程度。倘若知晓率低则说明街道、社区的政务公开与政策宣传工作不够到位，亟待提高；第二，参与率，即联动各方对联动工作的参与程度与主动程度。倘若各方知道“五联动”机制，但拒绝参与或者被动参与，则要求街道、社区工作人员增强自身对于“五联动”机制的理解与认识，明确联动工作的实际意义，从而优化宣传效果，提高参与率；第三，满意度，即联动各方对联动工作的认可程度。倘若各方知道并参与了联动工作，但对结果并未表示满意，则要求社区认真调查造成不满意的原因，并将这些原因进行归类整理，据此调整沟通协调方式，以提高联动各方的满意度。当然，对联动情况的整体分析，不仅反映出社区工作的不足，同时也有利于社区了解驻区单位参与联动工作的情况，并根据其参与情况决定是否授予其文明单位称号等，由此形成了双向制约机制，促使双方都作出改进。

街道、社区内部的考核从方式上看分为静态职责考核与动态目标考核两种。静态职责考核首先需要按照街道、社区科室设置与职能权限，明确其在联动中的职责边界，然后依据各方的履职程度进行评定，动态目标考核则是按照联动的流程，确定各个步骤的目标，根据目标的实现程度对相关部门的工作进行评定，同时将联动前的社区管理状态与联动后进行比较，以甄别联动目标是否达到。只有将静态职责考核与动态目标考核相结合，才能对各部门联动工作实效进行比较全面、客观的评价；从内容上看分为德、能、勤、绩。德，即在联动中社区工作人员表现出来的思想理论水平、道德品行以及工作态度，主要在沟通协调过程中得以体现；能，即社区工作人员的工作能力，在联动工作中主要表现为沟通协调能力和对突发事件的分析判断能力；勤，即对联动工作的参与度，包括前期宣传动员、网格巡查的力度、入户走访的频率、联动中的沟通协调度等，联动工作的关键在于接触交流，因此工作人员的“勤”是一个重要的考核指标；绩，即联动是否收到了预期的效果，从时间上看分为周点评、月点评与年终总评。周点评就是每周一召开行政例会，由科室负责人汇报周工作总结，在分管领导点评的基础上，分析工作难点和居民需求重点，有效推进联动工作。月点评就是采取党员自评、互评，群众参评，效能督查员集中评议等形式，对每名干部职工进行考核，评估他们在联动中发挥作用的有无、大小。年终总评就是采取目标任务完成情况考评、民主测评和临时交办工作落实情况考评等形式，由街道目标办和督查办综合评分，并提交党工委会议评定工作等次。

反馈调整机制的建立，能及时地反映联动的成效与问题，从而更有效地规范和约束联动各方的行为，减少不必要的冲突和矛盾。这种综合考评既包括客观量度又包括主观量度，既注重对联动结果的考核，又关注对联动过程的参与，能全方位地反馈联动的实际情况，有利于加强对联动工作的引导，保障联动工作的顺利开展。

综上所述，五联动机制通过有效整合社区内各方面力量、资源，努力运用多种手段切实加强了对流动人口的综合管理与优质服务，形成了社区党工委领导下的全社区多元联动、共管共建的良好局面，达到了优化社区管理结构、完善社区管理格局、提升社区管理能力的管理目的，实现了最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的治理宗旨，是对创新社会管理体制、提高社会管理科学化水平的生动实践和创新探索。

［1］蔡小慎，潘加军.转型期我国城市社区治理中的分权问题探讨［J］.社会主义研究，2005，（2）.

［2］孙璐.利益、认同、制度安排——论城市居民社区参与的影响因素［J］.云南社会科学，2006，（5）.

［3］［美］弗兰西斯·福山.信任——社会美德与创造经济繁荣［M］.海口：海南出版社，2001：30.

［4］［美］约翰·罗尔斯.公共理性观念再探［M］//哈佛燕京学社·三联书店.公共理性与现代学术.北京：三联书店，2000.

［5］席恒，雷晓康.和谐社会的制度基础与公共管理的基本任务——基于合作收益的分析框架［J］.西北大学学报（哲学社会科学版），2008，（3）.