农民专业合作经济组织发展的制度性影响因素研究

□许 驰

新制度经济学理论指出，组织必须提供一套富有效率的框架，进行合理的制度安排，确立有效而清晰的产权，从而形成对组织成员的充分激励。如果制度安排存在缺陷或偏差，就容易增加组织成员逃避责任的风险，使组织内的机会主义行为发生的可能性增大，这增加了组织的交易成本，降低了其市场竞争能力与可持续发展能力。

而制度安排之所以会被创新，是因为外在性变化的存在，使潜在的外部利润在既有的制度安排结构内无法实现，在原有制度安排下，一些人为了获取潜在利润，就会采取行动克服现有的制度障碍，从而导致了新制度的出现。

新中国成立之后，党和政府一直重视组织农户进行互助合作运动，总体经历了三个阶段:从互助合作到高度集中的人民公社，再到家庭联产承包责任制之后各类农民专业合作经济组织逐步发展。每个时期的发展都受到了合作化思想的影响，也推进了我国合作经济组织理论研究的发展。

中共十一届三中全会以后，家庭联产承包制与双层经营在农村逐渐巩固，实行家庭承包制后，广大普通农户作为独立的经济个体，面临的一个现实的问题是如何有效完成产前、产中和产后各个环节的运作。

众所周知，每个普通农户承包的土地面积小、块数多，这种大量分散的生产方式存在着诸多问题:生产经营规模过小，技术水平提高相对困难，生产手段落后等，这导致了广大农户对社会化服务的较大需求。但与此相对应的是，农村社区组织所提供的服务功能却难以满足农民的各种需求。

在这一背景下，广大农户有了自发建立合作组织的大环境，通过建立合作组织，有助于促进社会分工与农户的生产专业化，也能够减少农产品交易的不确定性，节约交易成本，产生规模效应，因此，各级政府的有关农业技术部门开始引导广大农户围绕完善农村社会化服务体系的目标，对农民专业合作经济组织的发展进行实质上的引导和扶持，进入制度建设阶段。从制度经济学的角度来看，这是一种农民主导、政府推动的制度变革，既非强制性的制度创新，也非完全依托农户的利益诱导的自发变迁。从制度变迁的角度看，合作组织的产生是符合发展规律的制度创新。

然而，从实际情况看，虽然历经了改革开放后30年的发展，现有的农村合作经济组织依然存在较大的改进空间，与规范的合作经济组织相比，无论是运行机制、组织规模、组织经营实力，还是所提供的社会化服务功能等，都有很大差距。从制度层面看，影响合作组织发展的制度性因素仍然存在，现有的制度安排和运行机制中存在一定的偏差和缺陷。

只有充分了解现有影响农民合作经济组织发展的制度性因素，才能对症下药，进行有效的制度改进，从而对组织普通成员与组织负责人进行有效激励，从根本上保护广大普通农户的经济利益，充分调动他们参与合作组织的积极性，从而形成良性循环。

一、合作组织产权制度规定不清晰，产生纷争

从理论层面上分析，规范的农民专业合作经济组织应该具有明晰的合作组织产权制度。

但现实的情况是，由于缺乏充分的法律规范，现有许多农民专业合作经济组织的产权结构不够合理，许多合作组织是依赖少数社会组织机构或大户出资。有些在组织成立的初期，没有明确的界定产权，随着组织社员的增多与组织剩余财产的增加，合作组织的结构逐渐变得复杂。从社员的进入退出层面看，社员的加入退出有先后之分，由于没有科学的社员进入退出规定，使得产权变得模糊起来，成为未来争议的源头。

此外，相当一部分的农民专业合作经济组织在成立之初缺乏足够的注册资金进行组织运营，在有关政府部门的推动下，往往在发展初期依托外部某个组织或某个大户，借助其资产开展活动。在成立之初彼此关系和谐，并没有明确界定组织的产权边界，而当组织发展壮大后，有关的依托单位对新增资产提出处置权利时，却无法有效而准确地进行分割，从而导致产权模糊，这就为未来的组织内部纷争埋下隐患。

因此，在合作组织的产权制度设计方面，在合作组织成立的初期，就应该通过建立个人账户等方式明晰合作组织成员的个人产权，明确合作组织与外部依托单位的产权边界，优化组织的产权机制，尽量避免在未来发展的过程中增量部分的资产无法准确界定、形成纠纷的问题出现。

二、合作组织治理结构不规范，民主管理机制薄弱

合作组织要实现保护与改善社员利益的目标，必须充分保证社员的民主管理权利，然而，现有的农民专业合作经济组织在治理结构方面存在缺陷，这也是制约农民专业合作经济组织发展的重要因素之一。目前，我国相当一部分的农民专业合作经济组织的治理结构不健全，民主管理机制相对薄弱。

从合作组织法的有关规定来看，社员大会是合作社最高权力机构，由全体社员组成，合作社的一切重大问题都有社员大会决定，任何人都不能干扰社员大会所作出的决定。农民专业合作社成员大会每年至少召开一次，设理事长一名，可以设理事会，理事长为本社的法定代表人，可以设执行监事或者监事会。

但是，现实的情况是，相当一部分的合作组织社员对组织的日常事务参与性较低。根据有关的调查显示，不少组织成员甚至对组织的盈余状况都不了解，比较了解与了解一些的比例较少。这种情况表明，广大社员与合作组织的主要管理者之间信息不对称，合作组织的内部人控制问题比较严重。

其中，有的合作组织虽然按照要求设置了社员大会或代表大会，但基本作为摆设和虚置，组织的决策权事实上还是由少数理事会成员与理事长掌握，民主管理流于形式。

有的合作组织则没有按章程召开社员大会或代表大会，监事会也并未设置，社员缺乏相关的渠道了解和参与合作组织的各项重要决策，社员对组织的监督管理更是无从谈起。还有的合作组织虽然制定了相应的规章制度，但基本是用于应付上级检查，在实际运作中基本没有遵循，合作组织的实际控制权依然是由拥有核心成员的理事会所掌握。

因此，合作组织应完善内部分工合作的有关机构，可以考虑充分借鉴现代企业的公司治理结构模式，严格设置合作社社员大会、社员代表大会、监事会、理事会，并确立好各个有关机构的权利、职责，并完善直线职能制的内部模式。其次，应进行民主管理的宣传教育，确保社员参与合作经济组织重大决策的权利得到充分尊重。

三、分配制度不符合合作制的本质规定

合作经济组织与其他经济组织的根本区别在于，合作组织的成员既是组织的投资者，又是组织的惠顾者，“按惠顾额分配盈余”和“资本报酬有限”是保证组织成员身份同一性的原则。

根据合作组织法的有关规定，弥补亏损、提取公积金后，农民专业合作经济组织的当年盈余作为组织的可分配盈余。可分配盈余按照下列规定返还或者分配给成员，具体分配办法应当按照章程规定或者经成员大会决议确定:(一)根据成员与本社的交易量(额)比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十;(二)根据前项规定返还后的剩余部分，按照成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。

但是，现实的情况是，不少合作经济组织并没有进行盈余返回，部分合作组织即使有盈余返还。相当数量的合作组织主要由大户出资，占有多数股金，股金集中度很高，为了保证大户和主要出资者的利益，盈余大部分按照股份进行分红，而只有少数的盈余按照社员惠顾额进行返还。还有一些合作组织的盈余如何分配完全由合作组织领导决定;盈余返还还仅限于部分甚至一种业务;甚至将盈余返还、股金分红等缺乏依据地绑在一起。

因此，在合作组织的制度设计上，应坚持按惠顾额分配盈余的原则，按照合作社法的规定，按盈余分配占到60%以上，同时应设置合作社内部的会计账簿，配备必要的会计人员，如果实在不具备相应的条件，应委托农村相应机构或乡镇会计代理进行记账与合算，降低财务成本。

四、合作社与社员的利益联结方式松散

目前，不少农民专业合作经济组织与社员的利益联结方式比较松散，很多社员在加入合作组织时并没有缴纳会费，仅有部分合作组织的社员在组织中拥有股金，一些合作组织社员股金制度不健全，社员与组织间缺乏紧密的产权关联;在分配方面，一些合作组织完全按股份分红，仅有部分合作组织根据盈余进行返还;在服务方面，一些农民合作经济组织主要为社员提供以下这些服务:技术咨询与培训、生产所需要的农资供应、流通销售过程中的信息资讯等，这种联结方式层次较低，水平不高，而对合作社员发展起到关键带动作用的事务监督和下游产业发展的服务提供较少，而且呈现松散的状态。

这种利益联结方式已经背离了农民专业合作经济组织的发展宗旨，挫伤了农民参加农民专业合作社的积极性与热情。使农民专业合作社的发展丧失了基本动力和社员基础。

五、会员制度需要改进

现有的农民专业合作经济组织，在会员制度设计上存在一定的问题，这主要表现在以下几个方面:首先是对于成员的退出，没有建立必要的规范与程序，不少成员可以随意进入或退出合作组织，这样就容易造成组织管理的困难与资金的不稳定。因此，必须在制度设计上进行创新，规范退出程序，比如可以要求成员在退出时必须提前想组织理事会或成员代表大会进行说明，得到其他组织成员的批准，并确定好股金返还的具体方式与时间，尽一切可能降低退出所带来的负面效果。

其次，在成员进入的准入制度方面，现有的制度过于随意与宽松，一些会员甚至不缴纳会费，不入股就可以加入，这不利于会员责任心与认同感的培养。今后在制度设计上，应更加重视对会员资格的审查与限定，通过投资与会费缴纳的要求，制约会员的行为。

因此，可以考虑采取限制会员的制度与会员分类合作的制度，产品、规模、投资能力不同的会员，进入不同类型的合作组织，这样才能够降低会员的异质性，避免对组织的发展带来不利影响，降低组织的管理成本。

当然，限制会员制度，并不能简单地理解为将其他农民拒之于合作的大门之外，而是应根据农民的不同特点，建立不同规模和类型的合作组织，这是合作社发展与逐步强大的历史过程。

六、合作组织人才引进与培育制度不完善

由于农村人才的大量外流，农村中文化知识水平较高、能力较强的人通过升学、就业、外出务工或做生意等方式离开了农村，进入了城市。农民合作经济组织成长与发展所需要的大量人才总体来说比较缺乏，留在农村中务农的大多数是文化水平与各方面能力相对低下的妇女、儿童与年迈的老人。

从人才类型上看，合作组织中既懂得农业专业生产技术，又擅长经营管理，具有较高社会威望和较强社会活动能力的人才尤其稀少。此外，有思想、会创意的复合型人才，开拓销售渠道的市场应小人才、农产品深加工的专业技术人才等也相对较少。从岗位类型上看，理事会高级管理岗位、专业技术类岗位和销售类岗位比较缺乏。

在人才原本就缺乏的同时，合作组织现有的吸引人才力度较小，由于很多农民专业合作经济组织地处偏僻的地区，工作生活环境与各种待遇与城市相比显然有较大的差距，加上人才引进制度与培育制度方面的不完善，尽管一些合作组织通过自身努力，也培养和引进了不少所需的人才，但依然存在合作社人才引进难和留不住人才等问题，许多优秀人才还是不愿意来合作组织工作。

由于使用及培育机制的不完善，现有的农民专业合作经济组织，除了部分比较核心的组织成员，比如合作社社长与理事会成员外，绝大多数的合作社成员，文化素质相对较低，缺乏进行必要经营决策的能力与技巧，同时也为了避免决策不当所带来的风险，获得比较稳定可靠的收入，基本在合作组织中处于从属地位。因此，农民专业合作经济组织的重要决策，大多数是由一小部分核心成员所制定的，这些核心成员顺理成章成为合作社的管理者和控制者。

因此，在制度设计上，应组织合作社基本知识、政策法规、文化知识与基本技能的相关培训，对组织负责人尤其应加强经营管理能力的培训。经费支持方面，可考虑在县、乡财政安排一定的专项资金，并由有关机构组织力量编写实用教材，整合资源，分层次、分类型、多渠道地进行培训，为合作组织的发展提供思想文化基础。

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