浙江省江干区村级集体经济股份合作制改革的实践与完善思考

□丁关良 葛 斐 胡水弟

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》(中办发［2006］32号)明确指出:“积极推进股份制、股份合作制等村集体经济的有效实现形式”。推进农村集体经济产权制度改革，实行农村社区股份合作制，是解决农村集体经济产权不清、管理不严、资产流失的现实要求，“保障集体资产安全和维护农民合法权益的迫切需要”［1］，集体经济发展与农民增收致富紧密结合的根本途径，解决农村工业化、城镇化和农业现代化面临新问题的必由之路，建立社会主义市场经济体制的重要内容。目前，学者们多对改革试点区某一阶段的股份合作制改革情况进行调研分析或单纯做一些理论研究:如余骁通过对2008年、2009年杭州市滨江区9个试点村改革情况的调研分析提出提高思想认识、把握重点环节、探索改革新路的建议［2］;华俊、斯国新、吴秀娟指出改革必须进一步完善有关政策，加大激励和考核力度［3］;赵建绅认为农村股份合作制有利于发挥生产要素作用、促进社会分工，提出“试点先行，再全面推广”［4］;但是对一个县(区、市)的这一改革自始至终的整体情况进行分析总结几乎没有。本文结合实地调研，分析杭州市江干区自2002年开展试点以来至2010年底基本完成这一改革的发展历程，总结成功经验，找出存在问题，并提出相关完善建议。

一、江干区村级集体经济股份合作制改革的运行机理和实际操作

江干区位于杭州大都市的中心区域(市区东部)，面积210.22平方公里，辖四镇四街道，57个行政村(社区)，农村人口13万人。

(一)江干区村级集体经济股份合作制改革的相关文件及其主要内容

1.改革相关文件

为确保改革工作顺利实施，江干区委、区政府及区农办根据农业部《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》(农经发［2007］22号)，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅《关于全省农村经济合作社股份合作制改革的意见》(浙委办［2005］39号)，特别是《关于撤村建居后原村集体经济组织股份合作制改革的实施意见》(杭政办［1999］8号)、杭州市人民政府办公厅《关于第二批撤村建居单位开展股份制改革的实施意见》(杭政办［2002］35号)、《关于撤村建居股份经济合作社工商登记的通知》(市农办［2005］41号)和中共浙江省杭州市委办公厅杭州市人民政府办公厅《关于集体资产所有权置换股份合作社股权的若干意见》(市委办［2010］16号)的精神，分期制定了江干区《关于撤村建居原村集体经济组织股份合作制改革的意见》(江委办［2002］78号)、《关于进一步推进村(社区)集体资产股份制改革的实施意见》(江委办［2008］20号)、《关于江干区村(社区)集体资产股份合作制改革政策界定的指导意见(试行)》(江农办［2008］5号)和《关于进一步加强股份经济合作社(社区、村)集体资产管理的实施意见》(江委办［2010］79号)等。

2.改革主要内容

(1)制订和通过村级集体经济股份合作制改革的方案和实施细则。

(2)实行改革的各村(社区)确定资产评估的起止日期，聘请有资质的审计评估机构进行集体经营性资产、资源性资产及公益性资产的全面审计评估。

(3)用以折股量化的是集体经营性资产和资源性资产(包含尚有的集体农用土地，按征地的土地补偿费额量化)，但公益性资产暂不列入折股量化的范围。

(4)折股量化到人(户)的股权总额，在集体净资产扣除待处理的资产、留足村(居)民社会保障基金、农居建设补贴基金和社会事业发展基金等之后，原则上应全部用于股权量化，且一般不低于集体净资产的80%。

(5)量化股权可设人口股和农龄股(劳力股)，但不设集体股。

(6)人口股占可量化股权的比例一般不少于60%。

(7)人口股的股份享受对象一般为:现有行政村以及撤村建居的社区在撤村建居时实际在册的农业户口人员;户口不在册的服役(刑)人员、在读大中专学生;经村(社区)成员代表大会同意的其他人员。

(8)农龄股(劳力股)以劳动年限为主要依据进行量化。农龄股以农民身份的年满16周岁起，至农转非日止、至户口迁出本村之日止、至撤村建居日止或至股权量化截止日的村民的务农年限来计算。

(9)农龄计算的起止时间和股份数量的多少，由行政村(社区)成员代表大会审议，并经三分之二以上成员代表同意通过。

(10)各村(社区)在股权量化截止日前(包括撤村建居前)由于各种原因迁出本村的人员，可以根据实际情况，给予享受农龄股(劳力股)，并按照股份分配年终股利;或按照其在村里的农龄予以一次性经济补偿。

(11)制订和通过股份经济合作社章程，设立股东(代表)大会、董事会、监事会。

(12)股东(代表)大会的股东或股东代表构成以享有“人口股”的基本股东为主，股东(代表)大会实行一人(股东)一票制。

(13)股份经济合作社一般须经工商行政管理部门注册登记成立(登记成立时，原经济合作社消灭)，并由董事长担任法定代表人。

(14)股份经济合作社向股东颁发股份经济合作社股权证书，该股权证书作为股东享受收益分配的凭证。

(15)股份经济合作社的经营范围一般为:股份经济合作社自有资产的管理、经营，实业投资等。

(16)改革后的股份经济合作社继续依法行使未股权量化的行政村(社区)农民集体资产的所有权和经营管理权。

(17)量化的股权可以继承，经董事会批准可以在内部转让，但不得退股提现。

(18)股份分红应在年度审计的基础上，先提取比例不少于30%的公积公益金，其他提留应按实际需要由股东(代表)大会讨论决定，再进行红利分配，红利分配额一般不低于可分配净收益的50%，且最高不超过70%。

(19)改革后的股份经济合作社，必须根据国家有关法律、法规和政策规定，以及《股份经济合作社章程》，规范其管理和运作。

(二)江干区村级集体经济股份合作制改革的主要程序

江干区规范程序，分九步依次序进行，即:组建机构、定人定岗;宣传发动、启动改革;拟定方案、上报审批;制定细则、报送备案;清产核资、资产评估;资格审查、确定股东;资产量化，股权设置;制定章程、建立机构;设立组织、注册登记。

(三)江干区村级集体经济股份合作制改革的主要阶段及其内涵

江干区村级集体经济股份合作制改革实施可以按照内容和时间分为两个阶段:

1.第一阶段(2002－2005年)

这一阶段的村级集体经济股份合作制改革对象以杭州第一、二批撤村建居的社区为主，包括四季青街道7个社区及景芳、闸弄口、范家、花园(属于第三批撤村建居)4个社区。上述11家股份经济合作社改制时常住人口29283人，实际股东人数18218人，总资产57亿元，净资产31.94亿元，量化资产14.4亿元，人均量化资产79043元。

该阶段主要特点:第一，量化股份享受对象范围较窄且只限定在村农民集体成员内部。即在册的农业户口人员和户口不在册的服役(刑)人员、在读大中专学生。第二，量化股权基本按照6:4的比例确定人口股和农龄股。第三，“农龄股”享受对象范围按年龄(成员满16岁至年满60周岁前)限定。第四，“人口股”按照不同的年龄给予不同的比例(四档)。如16周岁以上(含16周岁)股东享受100%;0－15周岁股东按照5年一档分别享受40%、60%、80%三档。第五，股权实行静态管理和半动态管理相结合的方式。静态管理，即现在确定的股权不随今后人口的增减而变动;半动态管理，即农龄股在持股人达到退休年龄时收回，并在一定的时期量化给股东。

江干区改制的11个社区其改制前净资产为18.02亿元，到2005年底为30.86亿元，增长了12.84亿元，增长率为71.20%;改制的11个社区其改制前可分配收入1.63亿元，到2005年底为2.17亿元，增长了5400万元，增幅为32.80%。2005年改制的11个社区参加分配总人数20230人，总共分配7423万元，人均每人3669元。

2.第二阶段(2006－2010年)

为体现“共享、公平、公正”目标，该阶段主要特点:第一，量化股份的享受对象范围更加宽泛。除原第一阶段享受对象外，还包括土地征收安置人员、大学毕业农转非人员、自行农转非人员、在镇(街道)工作的农业户籍人员、农嫁女等十余种对象。第二，量化股权中减低农龄股比例(10% －30%)，缩小股东之间利益差距。第三，农龄股按实计算且不实行收回。第四，未满16周岁股东的人口股不打折。第五，人口股基本施行“独生子女享受双倍政策”。第六，一律实行静态管理模式。

这一阶段江干区共有45家完成股份经济合作社改制。江干区农民人均纯收入从2005年的10633元增加到2010年的17100元，年均增长10%。

二、江干区村级集体经济股份合作制改革的实践成果

江干区自开展改革试点工作以来，始终坚持“规范有序、积极稳妥”工作原则，不断创新工作机制，改进工作方法，强化指导功能，其改革力度和覆盖面始终位居全市、全省乃至全国前列。截至2010底，全区57个行政村(社区)共成立股份经济合作社56家(其中三里亭因故暂定不改)，共量化集体资产26亿元，设立股东11.28万人，总资产为154.22亿元，净资产为67.38亿元。江干区这一改革的实践成果:

1.提高认识，统一思想

改革伊始，一些行政村(社区)领导班子对农村集体经济产权制度改革存在疑虑，一方面对该产权制度和运行机制不了解，认为实施难度大、群众难以接受;另一方面怕失权、失威信、失地位，导致改革积极性不高。在区相关部门的精心指导下，通过参观、学习、交流，使他们认识到实施股份合作制是农村集体经济产权制度改革的必然趋势和现实选择，有利于集体资产的产权明晰，集体资产的保值增值，维护农民合法权益，“从而增强了信心、统一了思想”;并积极引导群众转变观念，顺利实现了从“要我改”到“我要改”的转变。

2.清产核资，搞清家底

农村集体经济形成年代久远，改革时有的已近或超过半个世纪，界限模糊、家底不清的现象比较突出。通过清产核资区分经营性资产、资源性资产及公益性资产，并由专门机构对村级集体资产进行评估，剥离了村级集体资产中的不良资产，明晰了村级集体净资产和可量化集体资产，真正摸清了村级集体资产实情，为实施股份合作制改革打下坚实基础。

3.以人为本，共享成果

第二阶段改革工作中放宽量化股份的享受对象范围;调整人口股和农龄股的比例，减小股东间差距。积极营造“成果人人共享”的良好氛围，有利于实现社会和谐。

4.明确主体，促进发展

“股东”的身份明确了农民(社员)的主体地位，使他们从不关心到关心，从不支持到支持，从被动到主动，为村级集体经济的后续发展提供强有力的保障。

5.民主公开，确保稳定

股份经济合作社通过制定章程并建立“三会四权”(股东大会或股东代表大会、董事会、监事会，股权、决策权、经营权、监督权)的制衡机制，规范民主决策机制、实施依法经营制度、完善民主管理制度、健全社务公开制度、强化社务管理的监督制约机制、建立按股分配制度，切实保障股东的知情权、参与权、决策权、监督权和股份收益分配权。促进干群沟通、拉近距离、改善关系，保障社会稳定。

6.政策配套，不断完善

进行实地调研，针对问题出台相关配套文件，不断完善改革工作。以“收益分配”为例，江干区农业局于2010年开展了农村股份经济合作社收益分配的调研，并出台江农办(2010)12号《关于进一步规范社区、村股份经济合作社年终收益分配的指导意见》。该文件明确:“通过镇会计委托代理中心代理记账，实施网络监管，强化集体经济组织审计，充分发挥股东代表和监事会的民主决策和监督作用，切实加强对股份经济合作社收益分配的管理。”

7.产权明晰，实惠股东

曾被农民(社员)称为“玻璃箱子里的东西，看得见摸不着”的村级集体资产，江干区此番村级集体经济股份合作制改革让农民(社员)真切获益，一方面，明确村级集体资产的产权归属，真正做到“资产变股权、农民当股东”，使社员成了实实在在的主人;另一方面，农民(社员)开始享有稳定的分红收益，初步建立起农民(社员)增收的长效机制，2010年，全区有20个股份经济合作社实施股份分红，按股分配总额1.81亿元，惠及股东4.15万人，人均分红3687元，股份分红已成为江干区农民增收的新亮点。

三、江干区村级集体经济股份合作制改革存在的问题

江干区村级集体经济股份合作制改革取得诸多成效，同时也面临一些问题或挑战。目前，江干区村级集体经济股份合作制改革存在的问题，表现在:

1.标准不一，差异矛盾显现

江干区第一阶段和第二阶段村级集体经济股份合作制改革之差异及“一村(社区)一方案”即“一村一策”之改革差异，必然会造成各行政村(社区)之间股份享受对象不一致、股东享有股份标准也不相同;同时，也必然会随着村级集体经济的发展壮大而拉大现有股东群体与未享受股份的非股东(原村级集体成员)群体之间的利益差距、现有股东之间的利益差距，既得利益者与未得利益者之间的矛盾以及既得利益者间的利益不均衡得不到及时有效的调和，原有的利益平衡被打破，由此可能引发一系列的社会不稳定或不和谐现象。

2.政社合一，职能划分不清

江干区各行政村(社区)股份经济合作社大多残留着行政性质，改制后村级集体资产经营、管理仍然摆脱不了“政经或村社或政社或党政社合一”(即统称“政社合一”)的传统体制束缚，使许多股份经济合作社的董事长是由该行政村(社区)书记或村(居)委会主任兼任的。股份经济合作社虽设立有股东(代表)大会、董事会和监事会(简称“三会”)，并在章程中明确了“三会”的职责和权限，但股份经济合作社难以冲出“政社合一”的旧体制束缚，“三会”的职权并没有得到真正落实，不少地方以行政村(社区)的党支部委员会、村(居)委会的决定代替股份经济合作社董事会的决定，以行政村(社区)党支部书记或村(居)委会主任的意见取代董事长的意见。股份经济合作社法人治理结构形同虚设，机制不灵，如此封闭僵化的组织体系与运行机制距离现代企业制度要求甚远。［5］特别是撤村建居后的社区，其经济形态不再具有农村经济特征，原社员转变身份为居民，但因条件所限一定时间内仍未享受与原城市居民平等的社会公共服务(如就业、教育、医疗、卫生和社会保障等)。同时，按照国家相关规定及标准，对于社区的保洁、保序(治安联防)等的补贴是按照户数发放的，撤村建居后的社区跟城市原有的社区相比地多人少，加上江干区有大量的外来人口，政府发放的补贴远远不够，于是担子便落到股份经济合作社的身上;与此类似的还有社区养老、保险等问题，这些都加重股份经济合作社的负担，制约其进一步的发展和壮大。

3.股权限制，外部流转受阻

行政村(社区)股份经济合作社从清产核资到股权的量化及分配都严格控制在组织内部运作，股权按人口、农龄一般配送给村级集体成员，处于封闭状态，股东所拥有的股份一般只是作为股东享受收益分配的依据，没有完整的股权，股权流转一般仅有继承一种方式，股东之间内部转让也需经董事会批准;同时，村级集体资产中不动产产权存在“三证”不全也使得股权流转更加困难。

4.管理封闭，人才引进困难

“政社合一”的模式使得行政村村民委员会(社区居民委员会)和股份经济合作社的领导基本是同一套班子，且其经营管理人员基本上是由原村干部或村民担任，极少外聘经理等，因而股份经济合作社在股权管理、资产经营、投资决策、报酬计发、考核激励等方面也都是采用老一套的封闭式管理，不能有效地适应市场化竞争的需要。［6］同时，股份经济合作社的经营管理者多遵循“农村熟人社会”原则，考核也多采用对原行政村村民委员会(社区居民委员会)干部的做法，管理相当封闭。这不仅不利于从外部引进优秀的经营管理人才，而且对自身也缺乏有效的激励和奖惩措施。

5.行为失范，经济发展受阻

股份经济合作社运营缺乏行为规范和标准，不利于其长远发展，例如在调研过程中发现经济活动存在“部分合同格式不规范、少数合同签订时间过长、个别合同到期未签、一些工程合同执行力不足”等问题。与此同时，行为规范和标准缺失还致使部分行政村(社区)股份经济合作社的发展受阻，例如一些行政村(社区)的集体土地在改革过程中被政府全部或部分征收，导致他们虽然拥有10%留用地的指标却依然无地可用，该指标成了“白条”。

四、江干区村级集体经济股份合作制完善的建议措施

江干区村级集体经济股份合作制改革虽然取得许多实践成果，但是也面临上述种种问题，必须予以高度重视，未雨绸缪，提前谋划改革的后续完善和发展工作，并将其当成农村工作的重点来抓。

1.完善改制，实现股份公平

我们认为，江干区完善村级集体经济股份合作制总的指导思想，应根据江干区撤村建居社区与行政村两类不同实情、第一阶段与第二阶段及“一村一策”之改革各自成果和改革差异及造成既得利益者与未得利益者之间的矛盾以及既得利益者间的利益不均衡及所形成的社会不稳定或不和谐现象、江干区城市化和工业化与农业现代化推进目标等多因素综合考虑，尊重各行政村(社区)自愿原则为前提并结合坚持民主公开公正公平原则为目的，真正建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的村级集体经济产权制度和现代产权运行体制为目标，实施全区村级集体经济股份合作制完善工作。完善思路和具体建议:(1)分别实施撤村建居社区与行政村两类不同村级集体经济股份合作制完善为方向;(2)坚持民主公开公正公平原则，重大问题统一标准(如股份享受对象范围、区分劳动积累集体资产与非劳动积累集体资产、区分股权量化截止日时现有村级集体成员与股权量化起始日至截止日前原村级集体成员(非现有村级集体成员)、人口股和农龄股比例、股权量化起始截止日期等);(3)采取分类试点先行，逐项论证形成系统、全面、科学、可操作的试点实施方案;(4)以真正建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的村级集体经济产权制度和现代产权运行体制且实现经济发展社会和谐为目标，尽快制定江干区村(社区)集体经济股份合作制完善政策的指导意见;(5)分别制定江干区撤村建居社区集体经济股份合作制完善的具体操作方案和江干区行政村集体经济股份合作制完善的具体操作方案;(6)尊重各行政村(社区)自愿原则为前提，分期分批严格按规范程序实施分类完善。

2.政社分离，划清职能范围

根据江干区城市化推进的阶段性特点和要求，积极推动撤村建居社区居民委员会与股份经济合作社逐步分离、独立运行，逐步强化撤村建居社区服务和管理的各项功能，加快与城市社区接轨。加强股份经济合作社建设，加速推进“政社分离”:第一，符合当前市场经济激烈竞争条件下的客观要求;第二，划清职能有利于减轻股份经济合作社的负担;第三，为后续的“股权流动”、“开放管理”等提供必要的前提条件。

3.探索学习，促进股权流转

股权封闭有悖于现代企业的开放性要求，不利于现代企业制度在股份经济合作社中的有效运作。近年来，各地积极探索股权流转办法，如宁波市北仑区出台《宁波市北仑区股份经济合作社股东股权继承、转让办法》(仑新办(2008)38号)，又如杭州市拱墅区出台《拱墅区村级股份经济合作社股权流转管理暂行办法(试行)》(拱农办〔2009〕16号)，为股权流转迈出可喜一步，等等。股份经济合作社股权流转不仅能体现股权真正的价值，而且促进资源的优化配置，提高资本的运作效率，因此，江干区除允许股权继承、股东之间股权内部转让外，应积极探索股权外部转让、赠与、入股、遗赠、互换、抵押等流转方式。

4.开放管理，引入优秀人才

股份经济合作社要加快与市场接轨，必须从封闭管理转向现代企业的开放管理，实现所有权与经营权适度分离。即要打破封闭的用人观念，引进优秀的职业经理人作为中高层经营管理人员，也可以引入经营管理人员竞聘机制，使经营管理人员的责任风险与利益挂钩，长期与短期利益得到统一，增强其发展活力和市场竞争力。

5.规范标准，促进统筹发展

要按照现代企业的标准制定完善股份经济合作社的标准运营规范，例如统一合同格式、规范交易行为、加强工程合同管理的力度等，真正达到现代企业管理的标准。同时，区和各镇(街道)要进行全局规划、整合资源、统筹分配，切实帮助股份经济合作社解决10%留用地的指标无法落到难题等。

6.因地制宜，确保与时俱进

村级集体经济股份合作制完善是一项长期而艰巨的工作，必须齐心协力共同做好这项工作并不断完善。要秉持“具体问题，具体分析”的观念，针对发现的问题做到因地制宜并且与时俱进;出台相关配套政策时要搞好调研、发扬民主，并做好跟踪检查、监督和反馈工作。同时，我们认为，江干区经济发达，市场化程度高，随着社会保障、公共财政覆盖农村社区以后，可率先在集体土地被全部征收的撤村建居社区股份经济合作社向股份有限公司转变，使之能真正成为市场主体。

［1］农业部课题组/农业部农经司贺军伟执笔.推进农村集体经济组织产权制度改革［J］.中国发展观察，2006，(12):29 －36.

［2］余骁.滨江区村级集体经济股份制改革的实践与思考［J］.杭州农业与科技，2010，(5):12 －14.

［3］华俊，斯国新，吴秀娟.关于村级股份制改革的调查分析——以萧山区为例［J］.中国西部科技，2008，(9):36－37.

［4］赵建绅.实行股份制农业改革的探讨——基于深化农村经济体制改革的视角［J］.安徽农业科学，2009，37，(20):9696 －9698，9728.

［5］王权典.城市化进程中社区型集体经济组织改制目标定位与职能重构之法律研析［J］.法学论坛，2009，(4):24－30.

［6］郑水明.浙江农村社区股份合作制改革的发展特点和趋势［J］.农村经营管理，2008，(11):42－44.