重复信访问题产生根源及对策探讨

谢晓玲

(中共中山市委党校，广东 中山 528400)

重复信访问题产生根源及对策探讨

谢晓玲

(中共中山市委党校，广东 中山 528400)

信访工作中出现重复信访问题对社会正义价值、政府诚信、社会稳定等都会带来较大影响，因此探讨重复信访问题产生的根源及解决办法，具有重要的现实意义。重复信访问题产生的原因主要有以下方面:第一，行政救济与法律救济并存，削减了法律权威;第二，公民对信访性质认识不到位，期望值过高;第三，信访人诉求表达能力有限，影响了信访问题的有效解决;第四，信访职能定位不清，加大了信访工作难度;第五，信访工作队伍不稳定，接访人员力量薄弱。各级政府应当采取有效措施，切实解决重复信访问题。

信访;重复信访;信访部门

信访部门是党和政府为倾听人民群众的意见、建议和要求而设置的重要渠道和窗口，其职责是处理群众来信、接待群众来访。信访部门原本是一个案件受理中心，但在人们心目中，信访部门成了一个能够受理投诉且能解决纠纷、化解矛盾的专门机构，民众给予很高期望值。现实生活中，信访人因某些未及时解决或解决不如意的问题，不遗余力地反复写信或多次上访，形成一种“上访—息访—再上访”的恶性循环，由此产生重复信访问题。这一问题的形成既不利于社会稳定，也不利于及时保护信访人合法利益，甚至使人们对政府产生不信任。因此探讨重复信访问题产生的根源及解决办法，具有十分重大的现实意义。

一、重复信访问题的不利影响

(一)影响社会正义价值体现

正义价值必须及时体现，正义没有及时到来就不是正义。正义的及时性是指权利人的合法权益在合理期限内得到法律保障，尽可能避免损害的发生或使损害得到及时救济。贝卡利亚说过:“迟来的正义即是非正义。”迟来的正义也许可以使当事人的权益得到维护或救济，但是由于其迟来已经事实上妨碍了当事人对权利的行使而使其合法利益受到本来可以避免的损害，其后来所得到的利益已经减损了根据法律预期得到的利益所产生的效果或满足，因而无法获得正义所应带来的效果，从而是非正义的。非正义并不是正义的另一种表现形态，本身并不包含和体现正义的任何内容;相反，非正义由于不具备正义的内涵和特征而与正义对立才存在，是对正义内涵的根本否定，所以，非正义是对正义的违背。从信访案件解决上看，即使信访人通过重复信访使问题得到公正的解决，但对当事人来说也是一种迟来的正义。

(二)造成政府诚信度降低

政府倡导建立社会诚信体系，首先政府应是诚信政府。《信访条例》第三条和第四条规定:各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。应当畅通信访渠道，为信访人反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。应当坚持依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。这些规定既是对信访工作的要求，也是政府对社会所作的信访承诺。若不能严格遵守、执行相关规定，信访人就会质疑政府部门的可靠性甚至怀疑法律的可信度。中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心对560名进京上访者的调查显示:上访者平均来京上访14.63次，有些人进京上访已数十年。其中，近半数以上的信访群众表示，有些案件的判决不一定有问题，但由于当事人对地方各级司法机关不信任，需要找独立中介机关帮助他们分析和把握。［1］

(三)增加社会不稳定因素

一些上访问题涉及面广，有的人数多，有的时间跨度大，或是基层政府解决不了，或是法律途径也无法解决。诸如农村土地权益纠纷、外嫁女权益问题、涉法涉诉问题、交通事故补偿纠纷等，都是当前信访工作中最为突出而又棘手的问题。上访人利益诉求由于不能通过有效的法律途径解决或解决不尽人意，就逐级上访甚至是越级上访，有的上访人甚至采取过激行为，增加了社会不稳定因素。

(四)加重信访人物质和精神负担

首先，加重了信访人的物质负担。除发达地区部分信访人外，多数上访人的家庭条件不是很宽裕。因为多次重复上访，有的上访人不能正常工作或失去工作，还需要支付交通、食宿等大笔费用，生活会越来越困难。其次，他们在精神上因种种原因还遭受巨大的打击，情绪容易激动，喜欢钻牛角尖，听不进道理，有的变成职业信访人。

二、重复信访问题产生的根源

(一)行政救济与法律救济并存，削减法律权威

我国在公民权利救济模式上采用行政与法律两种并用的救济模式，由于行政救济方式快捷、成本相对不高，再加上有关法律规定当事人可自行选择两种方式，而通过法律程序比行政程序解决复杂得多，所以多数纠纷当事人首选行政救济方式，法律成为公民解决纠纷的次选方式。例如我国农村股份制权益纠纷、农村征地纠纷案件，一方面与之相关的法律规定缺失或不健全，另一方面由于公民解决问题的迫切性，信访救济成为公民权利救济的重要方式和途径。

(二)公民对信访性质认识不到位、期望值过高

由于信访工作的特殊性，信访知识的宣传工作比较谨慎，有关信访知识宣传工作做得不够到位，信访人对信访寄予过高的期望，无形中引导了信访职能的异化。在信访过程中可以看出，多数上访人不了解信访的性质、职能和程序。无论是接访、转办、督办，还是就信访问题申请复核，信访主要解决程序问题。但信访人对此并不了解，误认为通过信访就能直接把问题解决。信访部门不具体解决实体问题，可信访人更关心的是实体问题，对信访部门的期望值过高。有些信访人不直接找相关职能部门解决问题就上访，信访工作人员接访后转交职能部门办理，信访人对职能部门的处理不满意又来上访，形成恶性循环。

(三)信访人诉求表达能力有限，影响了信访问题的有效解决

信访工作人员在接访过程中经常会碰到信访人的言语表达阻碍等问题。有的来信中不能清楚表达信访诉求，影响了转办效率，这是造成案件重访的重要原因。尤其是来访中有的信访人只能说方言，由于语言不通，不能与接访人员有效沟通;有的信访人年纪较大表达不很清楚，说了半天，接访工作人员也不明白其诉求，造成来访者满腹牢骚，甚至产生对政府不信任情绪，一遍又一遍来访，影响信访效率。

(四)信访职能定位不清，加大信访工作难度

目前群众信访目的主要是解决利益诉求，由于信访职能定位不清，使信访固有职能与社会认知功能相矛盾。目前理论界对信访制度改革存在“强化论”、“弱化论”、“废除论”、“折中论”四种不同观点。“强化论”和“废除论”的观点都有些偏颇。“强化论”主强扩大信访权力，但长此下去会对法律救济造成冲击，与法治精神相背，不符合纠纷解决遵守司法救济的一般性原则。“废除论”主张取消信访制度，但并不意味着无信访利益诉求存在的客观事实，法律途径也不能解决所有问题，这不符合我国现实情况;“弱化论”、“折中论”的观点前提是承认信访制度的权利救济功能。［2］问题的关键在于目前我国信访问题与过去相比发生了很大变化，过去信访主要听取人们对机关工作作风的反映，投诉形式也多半是信件，以个人投诉为主。但随着形式的发展，投诉内容发生了很大变化，信访内容变得复杂，而信访方式还固守着已有方式，再加上信访职能定位不清，信访工作处理难度非常大，出现信访案件久拖不决现象。

(五)信访工作队伍不稳定，接访人员力量薄弱

目前信访工作性质比较特殊，接访工作人员每天要面对不同的上访人群，对各种各样的来访诉求进行辨别、分析、解释，甚至要面对复杂局面和紧急情况，这要求信访工作人员要有很强的综合素质，不但要有广泛的经济、社会、法律、管理等知识，还需要具备较强的心理素质，以及口头表达、协调处理、危机处理等综合能力。近年来信访工作人员严重不足，难以应对日益增多的信访案件，特别是在基层，信访工作人员更是少得可怜。另外还存在工作人员流动性太大，新手比较多，工作经验不丰富，综合素质不高的问题。信访工作人员心理压力大也是一种普遍现象。接访人员严重缺乏，给接访工作带来挑战。［3］

三、重复信访问题的解决策略

(一)树立法律权威，提高社会对法治的信仰度

首先，对现有法律进行梳理，并对其不合理部分进行完善，提高法律效力。例如，建议完善《村民委员会组织法》，明确规定村民自治的程序和方法、村民自治中违法行为责任追究的方式和途径、农村土地权益和村民权益纠纷的民事纠纷性质及解决途径，以及村民自治行为侵犯村民权益造成损害的法律救济途径;制定与村民委员会相配套的法律，例如村民选举法律规定、农村股份制法律规定、村务公开和监督的法律规定等。其次，改变行政救济与司法救济并用模式，建立司法救济优先的纠纷解决机制，提高法律权威，增强公民对法律的信仰。

(二)加大信访知识宣传力度，增强公民依法上访的法律意识

一是加大对信访条例的宣传力度，内容包括信访性质、功能，信访人的权利、义务，信访程序，违法信访行为的处罚措施;二是公开信访工作流程，让公民知道信访工作程序，增加信访工作的透明度。要让信访人知悉信访部门的主要职能是听取反映情况，接受公民提出的建议、意见或者投诉请求等，从而消除群众对信访工作的误解。

(三)建立电子接访平台，提高接访质量与效率

通过建立电子接访平台，强化信访的接访、协调及督办职能。由信访工作人员根据来访所反映的问题通过网络电子平台进行分案处理，并将案件受理、转办结果书面告知信访人。这样既能减轻接访压力，又能提高接访的效率。各职能部门接到转办案件，应及时处理，并将最终处理结果书面告知信访人。信访人需要进行倾诉的，信访部门可设立倾听室。在接访和倾听过程中，组织义工协助信访人信访，为信访人代写信访材料、查询信访结果。由专业人士开展心理辅导，化解信访人心理积怨。可借鉴北京崇文区的信访代理制，成立基层信访代理站，在农村、社区设立“信访代理员”，信访代理员由法律专业人员担任，以提高工作效率。

(四)开通网上信访，提供及时、便捷的信访服务

开通网上信访，为信访人提供及时、便捷信访服务。可以借鉴浙江省的经验，推广“网上信访”。浙江省政府决定通过五年行动计划来逐步推进“网上信访”等形式，畅通渠道，依法保障公民知情权、参与权、表达权和监督权。［4］民众足不出户就能及时向有关部门反映问题、表达诉求。而且，只要在“网上查询”页面上输入信访人姓名和身份证号码，可以随时直接查询自己提交的信访事项办理情况。

(五)加大信访工作人员的培训力度，稳定信访工作队伍

各级领导要高度重视信访培训工作，将信访工作人员的培训经费纳入政府的财政预算。信访培训工作要经常化、系统化。信访培训内容包括信访所涉及的知识和能力。要提高信访工作人员的政治和经济上的待遇，吸引更多人才从事信访工作;同时让经验丰富的信访工作人员安心做好信访工作，确保信访工作人才队伍稳定。

［1］于建嵘.对560名进京上访者的调查［J］.法律与生活，2007，(10).

［2］张曙光.信访制度存在的基础及其功能定位［J］.经济研究导刊，2011，(2).

［3］姜述弢，吴元国.建立健全行政补偿制度减少农村重复信访问题研究［J］.商业经济，2012，(5).

［4］殷荣林.新形势下探索创新信访工作长效机制的对策研究——基于浙江省长兴县信访工作现状分析［J］.当代社科视野，2009，(11).

D632.8

A

1672-0040(2013)01-0046-03

2012-09-22

谢晓玲(1964—)，女，湖南醴陵人，中共中山市委党校高级讲师，主要从事知识产权法、行政法、经济法研究。

(责任编辑 李逢超)