税收调控功能的经济法解析

宣志欣

一、引言

一般而言，宏观调控是国家对经济的调控行为，是在市场失灵时，政府干预经济的基本措施。在宏观调控中，国家从经济运行的全局出发，运用各种宏观经济手段，例如税收、货币、财政政策等对国民经济总体的供求关系进行调节和控制。可以说，政府的宏观调控对市场经济所产生的影响不断增大，特别是在金融危机以及通货膨胀等背景下，有必要深入研究宏观调控的各种具体调控措施，包括税收调控、货币政策、财政政策等，研究各种调控手段对市场经济的影响、效果以及法律规制。

而税收调控这一宏观调控手段也一直是法学界、经济学界长期以来较为关注的问题，特别在近年我国频频使用税收手段调控市场（如：2007、2008年两次证券交易印花税税率调整；2007年大范围出口退税率调整；2011年沪、渝房产税试点改革）的背景下，更有必要深入探讨税收行为能否对市场经济进行干预、干预的程度如何等问题。而经济学界也一直存在税收中性原则这一古老理论，其认为税收只有收入职能，不具备调节经济的功能。但随着经济不断增长，股市低迷、房价高企、内需不足，政府不断出台税收措施，调控股市、房市，拉动内需，由此税收调控又再次高调进入理论研究视野。为此，本文仅从税收调控功能的概念入手，以经济法视角对税收调控功能进行解析，并探讨经济法语境下税收调控的法律规制。

二、税收调控概念辨析

在一般经济学理论中，税收调控就是国家利用税收杠杆调节国民经济的行为，属于宏观调控的一种类型，被视为税收三大功能之一。但经济学中又存在税收中性原则，即税收的征纳不能影响经济运行原则。税收行为能否对市场经济进行干预？税收调控到底是什么？本人认为辨析税收调控概念的关键在于厘清税收调控与税收中性的关系。

从税收调控与税收中性的产生原因来看，税收中性产生于自由资本主义时期，在强调经济自由的年代，这是最能符合市场资源自我配置的税收制度。当自由资本主义进入垄断资本主义之后，市场失灵必然要求政府利用“有形的手”干预经济运行，税收也就成为宏观调控的手段，可以说税收中性与税收调控是经济发展不同时期的理论，但两者又具有高度的融合与协调统一，因为当市场失灵时的政府干预是把双刃剑，过度干预也会导致调控缺乏活力、阻碍市场自我调控能力，最终阻碍经济发展，而纯粹追求税收中性，也不利于市场失灵时的资源有效配置，这就要求税收调控与税收中性相互协调统一。为此，本文认为都是市场经济的内在要求，两者是协调统一的。

可以说，税收与国民经济的运行有非常紧密的内在联系，税收也能在经济调节方面起到重要作用，但毕竟税收调控功能是有限的，税收更不是万能的，税收调节经济的有效性是有条件的。税收调控的目标是为了实现对经济的最少干预（即税收中性原则），实现在市场资源自我配置前提下政府的适度干预；税收调控是市场失灵时的必然选择，而税收中性原则是衡量税收调控的重要评价标准。那税收调控功能在法学领域有怎样的涵义？又该任何规制呢？

三、税收调控的经济法解析

李昌麒教授曾把经济法定义为：“经济法是国家为了克服市场调节的盲目性和局限性而制定的需要由国家干预的具有全局性和社会公共性的经济关系的法律规范的总称”。可以说经济法学是国家经济职能凸显和市场调节无法自足的产物，在经济法语境中，国家干预是市场经济发展到一定阶段的国家拥有的特殊经济职能，其目的在于克服“市场失灵”带来的负面效应，提高市场效率，而税收调控则是国家干预经济宏观调控的主要方式。

税收调控问题，从法学角度来说，税收调控的公平正义与合法性是研究的重点，特别是经济法领域，其研究的途径就是希望通过法学手段解决经济问题，例如希望依据以税收问题为研究对象的财税经济理论和财税经济政策提出相关的法律对策，这也正是本文力求探究的问题。因为完善的税收法律制度是市场有效运行的重要保障，也是市场经济能长效发展的重要支撑，但是，目前学术界主要倾向于对税收调控的政策性研究，集中于税收调节作用、税收有效性等经济政策措施层面，对税收调控的法律制度保障研究较为缺乏，所以有必要从法学角度特别是与税收调控密切相关的经济法领域来分析税收调控问题。本文认为经济法视角下的税收调控功能应主要考察税收调控的合法性与有效性的界限问题。

一般而言，任何经济法律的制定不会超前于现实的经济生活，经济法律的颁布也都是为了规范现有的社会经济活动，税收法律也是如此，它的制定会相对滞后于社会经济现象；同时，经济法律必须符合经济运行的规律，满足现实经济的需求，这样才能具备经济法律的生命力和有效性。从许多国家的实际经验来看，在国家遇到经济改革时，大都会出现宏观调控的违法现象，税收调控也是如此，但这并不意味税收调控的有效性就必然高于合法性，有效性与合法性之间存在着“度”的关系，“度”是有效性与合法性的界限，亦是税收调控能发挥实效的根本所在。

本文认为，税收调控的“度”，是“适度”即适当的调控力度，亦是经济法上的“国家适度干预原则”，这与税收中性原则密切相关。

税收调控的“适度”表现为经济运行得到最优调控，经济能稳定增长，总体增强民众福利，对于税收调控力度的掌握要符合经济运行的实际情况，满足经济规律。在根据经济运行情况作出判断的基础上，遵循经济法基本原则，包括资源优化配置原则、社会本位原则、经济民主原则、经济公平原则、经济效益原则等等，其实施要在法律允许范围之内，同时，税收调控的有效性也要求给予政府一定权限，但是这些权限应在合理限度之内，并且其权限的行使应遵循经济规律。

同时，经济法中的“国家适度干预原则”也要求税收调控掌握“度”，该原则强调国家干预的有限性。税收调控对于经济运行的调整而言是外力，往往不能解决诸如证券资本市场、房地产市场等各领域的根本问题，其税收调控的作用是有限的，不是万能的，不能过度夸大税收调控的效果。根据近几年国家宏观调控情况看，无论是证券市场的调整，还是房地产市场调控，亦或经济过热过冷之时，国家都选择了税收调控，但是都未能解决证券市场或房地产市场的根本问题，也未能将其带出泥沼。因此，“国家适度干预原则”就要求税收调控应以市场失灵的存在与调控的有效性为前提，充分考虑市场作为资源配置的主导力量，在干预有效且符合法律规定的前提下展开税收调控。

四、税收调控功能的经济法规制

（一）税收调控应遵循经济法及税法的基本原则

税法是经济法的重要组成部分，其税收调控也应遵循经济法及税法的基本原则，这对于确保税收调控目标以及宏观调控的实现非常重要，这些原则包括但不限于以下内容。

国家适度干预原则。它是经济法的基本原则之一，其核心在于强调宏观调控的“度”，强调税收调控行为须在一定范围与限度内。国家干预经济的宏观调控行为应遵循经济规律，在确保经济稳定增长的基础上，不会造成对国民较大税务负担。当然在“度”的界限上，国家适度干预原则也赋予政府一定权限，可以在遇到情势变更时，运用经济规律，采取税收调控例如实施减税等方式对宏观经济进行调整。

税收公平原则。它是税法基本原则之一，是指税收负担必须在国民之间公平分配。在各种税收法律关系中，纳税人的地位是平等的，在相同的经济条件下应被给予同等对待，即所谓的同等税收待遇问题。税收公平原则的贯彻能确保税收调控的权威，能被大多数人接受，亦能保证税收调控的效果。

（二）税收调控应具备合法性

税收调控效果的实现除遵循经济法及税法的基本原则，具备税收调控的有效性外，还应依法进行税收调控，具备税收调控的合法性，其主要体现为：

税收调控的权力来源必须合法，其含义是指税收调控的制定主体依法享有调控权，其权力来源于法律上的明确授权。在具体税收调控实践中，税收法律的制定存在转授权、模糊授权、空白授权等问题。首先，财政部调整证券交易印花税税率的依据是“经国务院批准”，这种转授权行为《立法法》是明令禁止的；其次，虽然《立法法》明确规定“关于税收的基本制度只能制定法律”，但对于涉税法律能否授权立法的问题，理论界仍有较大争议，但是根据《立法法》基本精神及税收法定原则，税收立法权原则上应由全国人大及其常委会享有，这样才能保障征税的权威性。目前我国共有18个税种，仅个人所得税、企业所得税、车船税3个税种由全国人大及其常委会制定税收实体法律；而增值税、消费税等15个税种，均由国务院制定税收条例。为此，为保证税收调控的合法性，应尽快解决涉税法律授权立法方面存在的模糊授权、空白授权等问题，保障税收调控权力来源的合法性，从而进一步提高税收调控的法治水平。

税收调控的程序必须合法，其含义是指税收法律的决策与执行必须遵守法定程序，不能随意使用税收调控措施。这在证券交易印花税的调整过程中，需求更为迫切，2007年5月30日晚12点，2008年4月23日晚上7点，财政部分别两次突然宣布对证券交易印花税税率进行调整，这种税收调控突袭方式的运用，对公民私权造成了践踏，体现出税收调控程序合法性的缺失。为保证税收调控程序的合法性，应在征税决策阶段举行听证，听取专家及民众意见；税收调控过程需贯彻三公原则，保障民众知情权，遵循信赖依赖受保护原则。

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