武陵山区连片扶贫开发资金的现状与治理

□ 向玉兰

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》明确了对武陵山区进行示范连片扶贫开发的发展思路，要求以贫困村和贫困户为工作重点，改善基础设施，培育基础产业，提升基本素质，保障基本民生。开启如此庞大的系统工程，搞好总体规划是前提，用好扶贫资金是关键。

一、武陵山区连片扶贫开发概述

（一）主要内容

一是加强基础设施建设和生态建设 （交通、水利、能源、通讯）;二是发展特色产业(旅游、农业、加工业、服务业、民族文化业)；三是改善农村生活条件；四是促进人力资源开发；五是发展社会事业（教育、医疗、科技文化体育、社会保障）

（二）区域范围

主要包括重庆（7）湖北（11）湖南（37）贵州（16）四省市交界地区特困县共71个，总人口3645万人（其中：城镇人口853万人、农村人口2792人），其中，国家级贫困县41个，省市级贫困县13个，有11303个贫困村、301.8万贫困人口，有9个世居少数民族。山区地形复杂、多为及荒坡，抗灾能力差，土地贫脊，自我发展能力弱；贫困群体面广，整体素质差、脱贫致富能力差，农民返贫率居高不下，集中连片或分散贫困现象均较为突出。根据武陵山区优势，国务院提出打造片区先行示范区。我市主要有7个区县，黔江、武隆、石柱、丰都、秀山、酉阳、彭水，占全市18个重点区县的近40%。重庆市目标就是在2012年黔江脱贫，2013年武隆脱贫，2014年秀山、石柱、丰都脱贫，再次是彭水和酉阳。

二、当前扶贫资金使用存在的问题

扶贫资金是“救命钱”，也是“良心钱”。如何把资金投在关键处、用在刀刃上，事关扶贫开发的成败，事关党委政府的形象，事关人民群众的利益。但过去和当前扶贫资金使用却存在着一些不容忽视的问题。

（一）地方配套资金跟不上

过去实施的一些扶贫开发项目，往往需要地方配套一定比例的资金。而贫困地区，往往因为基础设施较差，经济发展滞后，财力十分积弱，地方财政保吃饭十分困难，抓发展无力投入，更谈不上用财政的资金投入到扶贫开发中，加之政府不敢又不能举更多的债务，导致地方配套资金无法落实，致使一些项目实施困难，也难以达到预期效果。如果政府千方百计靠举债来实施这些项目，只会给政府造成更大的财政压力，极大地削弱政府自身的造血功能，形成越扶越贫的恶性循环。

（二）群众自筹资金难度大

在当地无论是城镇居民还是当地农民，受教育程度均比较低，信息闭塞，思想落后，技能较差，就业门路窄，脱贫致富能力非常弱，农民返贫率居高不下，集中连片或分散贫困现象均较为突出。上级扶贫资金实行地方配套政策，扶贫开发成本又逐年递增，使贫困家庭无力承担自筹资金，扶贫资金难以落实到贫困家庭中，部分家庭只能放弃扶贫救助。据2012年实地调查，农村C、D级危房改造补助，按照标准一户危房改造补助资金为1.5至2.5万元，按最低成本价计算，实际改造一户危房平均价约为2～4.5万元，一户贫困家庭改造危房应配套自筹0.5～2万元，部分特困家庭因为拿不出这笔钱而放弃，还是居住在原来破旧危险的房子。农村公路建设补助，一公里农村公路上级补助资金平均为40万元/公里，农民配套自筹5万元/公里，但农民人均纯收入仅约5200元，仅占全国平均水平的59%,生活已经十分拮据，集资对他们来说无疑是一件难事。集资到不了位，修起来的公路质量就得不到保证。

（三）扶贫资金使用范围有限

政府虽然每年都投入了大量的扶贫资金，但面对高山峡谷的地理环境、成倍增加的发展成本、量大面广、情况复杂的扶贫对象，这些资金使用范围仍然十分有限。主要表现在：首先，在使用前期，缺乏扶贫的总体规划不够科学合理，存在“头痛医头、脚痛医脚”的短期行为。其次，在使用后期，配套功能没跟上或维护资金低。再次，还有的地方热衷于给钱送粮、买东西等“一阵风”。要知道钱有花光，粮有吃完，东西有用坏的时候。送粮送钱的慰问可以给贫困家庭带来一定的温暖，但没有从根本上解决群众脱贫的问题，缺乏让群众致富的路子和措施，于是“山还是那座山，梁还是那道梁”，穷还是依旧穷，困还是一样困。

（四）扶贫资金管理过于繁琐，缺乏灵活性

把有限的钱用好、用够，把钱用在最需要的地方是扶贫资金最基本的使用管理要求。但通过调查发现，扶贫项目资金管理虽然已经十分严格，但存在着管理程序繁琐的现象。

三、对武陵山区连片开发扶贫资金使用的建议

如何使用好扶贫开发资金，为做好全国示范，让山区脱贫致富，让山区人民满意，最终实现共同富裕的目标，特提出如下建议：

（一）资金统筹

按照统一规划、统筹管理的原则，首先，科学确定以保障民生为重点的实施项目。根据“扶标”与“扶本”相结合的办法，既要重视日常和临时扶贫，也要重视扶持该地区的道路交通、能源资源、城镇新村等基础设施建设；既要重视特色农业、旅游商贸、工业信息等产业经济发展，更要重视教育科技、思想文化、医疗卫生等工作。启动一大批助发展、促增收的具体发展项目。其次，合理确定投资规模。根据项目具体情况确定合理的经济投入，整合各块资金，建立统一扶贫开发资金账户，便于资金的统一筹集和调度。由于该地区各区各县均为经济发展落后区域，自身财力状况差，无法也无力用自有财力投入到扶贫开发中。

（二）资金统用

各省市、各区县、各乡镇直至各村社的具体情况各异，实施项目有别，扶贫标准和建设成本有着较大差距。建议由国家相关部委成立专门常设机构，规范使用资金，从而发挥资金的最大效益。

（三）资金统管

资金统管，管理出效益。由于该扶贫开发工程涉及面宽量大，需要建立完善统一规范的管理办法。为此建议：

1.资金统一拨付

由国家成立专门机构进行资金统一管理和拨付。对于跨省级区域的项目，由国家确定机构进行统一招投标，地方政府负责项目实施的环境保障，资金由国家专门机构统一拨付到建设单位；对省（市）级内的项目，由省（市）政府确定机构进行统一招投标，资金由国家专门机构统一拨付到省市政府；对各区县范围内的项目，由区县政府指定机构进行统一招投标，资金由国家和省（市）专门机构统一拨付到区县政府，减少中间环节；对直接补助给群众的资金，由各级专门机构统一拨付到区县后安排到乡镇据实足额发放。

2.落实主体责任，灵活运用。

根据项目实施主体确定主体责任，尤其要信任最基层的乡镇，放权基层政府，更要明确其责任，充分征求群众意见和观点。在实施过程中，各级行政机关和专业技术单位要充分体现基层政府和群众的发言权和主动权，对开发扶贫工程实施过程中的社会稳定、质量安全、项目合理性要各司其职，更要保证所有的资金用好、用活、用规范，不能在开发扶贫中倒下干部，不能在开发扶贫中苦了群众。

3.加强监督审计

建立“实施前预算、过程中监督、完成后审计”等各个环节，做到工程专项、资金专户、专款专用，严禁挤占、截留、挪用和贪污，违者严厉追究查处。

4.政策统一

为增强贫困地区的自主发展能力，扶持地方经济发展，建议如下:

一是建立对口帮扶机制。对纳入开发扶贫范围为的区县，确定一户中央企业、发达地区的区县实行一对一的帮扶，帮扶单位每年应在资金、项目上给予支持。

二是继续给予财税优惠和政策扶持。加大中央财政一般性财力转移支付力度，整理归并各项专项转移支付；对武陵山贫困地区产生的税收，全部留存地方或安排地方使用；对武陵山片区执行国家税收优惠政策导致地方财政收入减收部分实行转移支付补助；完善生态功能区转移支付政策体系，大幅度提高生态补偿转移支付力度。

三是支持社会事业发展，优先保障基本民生。扩展就业培训项目，提高劳动力素质，扩大就业途径；调整优化城乡中、小学校教育布局，让贫困家庭中的勤奋孩子也能接受优质教育；完善公共卫生和医疗保障体系，让普通家庭能又好又便捷地享受医疗惠民政策；加强科技文化建设，营造浓厚文化文明氛围，让山区人民移风易俗，走文明风尚之路；增加财政预算，提高基层干部，尤其是村、组干部待遇；建立责权对等的行政管理机制，让县、乡有权办事、有钱解决事，增强基层工作公信力，提高办事效能。

四是完善规范农村金融信贷政策。要让贫困农民真正能贷款能创业，杜绝不良人士滥用农村金融信贷政策。

用政府主导、群众主体、社会主推三种力量，大力实施基础设施建设、基础产业培育、基本素质提升、基本民生保障四大工程，我们就能更好地运用连片扶贫开发资金，做好连片示范工作，贫困山区一定能走出一片新天地。