城中村拆迁改造中的突出问题及对策建议：以重庆市涪陵区为例

□ 王 平 石以超 刘绍轩 万彦男

城中村是我国各地城市化推进过程中存在的一个普遍现象。它是城乡二元体制下城市发展到特定历史阶段的产物。随着新型城市化进程的加快，城中村拆迁改造已成为城市建设的难点、社会关注的焦点。本文结合重庆市涪陵区的实践，就城中村拆迁改造中的突出问题进行梳理，并提出相应对策建议。

一、城中村拆迁改造中存在的突出问题

重庆市涪陵区江南主城（不含在建新城区）的城市规划区包括3个街道、33个社区（村），规划城市建设用地17.2km2,已建成区约15km2。从2010年以来，该区在12个社区、28个居民小组实施大规模城中村拆迁改造，已累计投入改造资金7亿多元（其中安置补偿4.2亿元），征收集体土地1800亩，拆迁农房22万m2，涉及居民1200多户4200余人，尚余1800亩左右集体土地。从实践来看，主要存在六个方面突出问题影响了城中村拆迁改造。

（一）拆迁改造工作面临的情况比较复杂是影响拆迁改造的直接性因素

首先，从城中村自身来看，本就具有特殊性。它是城乡二元结构矛盾在城市建设和发展中的缩影。随着城市规模迅速扩张，建设用地急剧增长，城中村已被城区所包围，但在空间形态、土地权属、户籍管理、经济体制等方面，仍然保留着明显的农村特征。尤其是其土地、房屋和居民处在城市范畴，但仍实行农村集体所有制和农村管理模式，这就形成了经济价值、社会属性的多重分裂，必然带来冲突和矛盾。其次，从城中村居住人员来看，构成情况比较复杂。同一区域内，既有当地原住村民，又有迁入户口、空挂户口，还有租赁、转买农房的城区人口和外来人员。即便是原住村民，也有不少人因户改、婚姻、就业等原因，改变了户籍关系，成了城镇居民或非本集体组织成员。据有关街道统计，这些拆迁对象中，原住村民、空挂户、城区人口和外来人员大致分别占70%、10%和20%，给安置对象界定带来难度。他们的身份和职业构成比较复杂，还兼有三峡移民、低保对象、下岗失业人员等群体，更加大了拆迁的阻力和难度。第三，从其土地、房屋的性质和用途来看，有交叉性和多样性。被征用的，既有集体土地、宅基地及其以上房屋，又掺杂着国有土地上房屋；既有住宅部分，又有改作农家乐、商业门面、出租房屋、生产用房等经营性用途的；既有产权明晰的合法房产，又有历史原因形成的无证房和违法建筑，还有分户析产、自然继承、买卖交易形成的协议房。它们适用政策和补偿标准不尽相同，处置方法各异，增大了拆迁工作的艰巨性和复杂性。粗略统计，涪陵城中村拆迁改造涉及征用的农村集体土地和国有土地各约占60%、40%；农房中，住宅和经营性用途各约占70%、30%，其中协议房、无证房约占60%，不符合拆迁安置政策的约占30%。

（二）拆迁改造现行补偿安置政策不尽合理是影响拆迁改造的关键性因素

首先，征地补偿政策有缺陷。根据《土地管理法》规定，城市建设用地必须由政府统一收储后招拍挂，涪陵有的地块价格高达220万元/亩。从实际操作看，其收益补偿给农民的仅约占50%，上缴国家的约占10%，剩余的为本级政府和开发商所获。这表明征地拆迁的最大受益者并非拆迁群众。而且，对集体土地征收补偿一律参照其被征前3年常产的规定倍数测算，难以真实反映地块的利用方式和级差地租。其次，房屋征收补偿不合理。目前已出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》只适用于城镇房屋，对农房征收尚无明确法规，这就造成不同性质土地上的房屋补偿差距过大。以砖混结构为例，农房拆迁按300元/m2标准补偿，国有土地上房屋则按市场商品房价补偿，同地段差价可高达一、二十倍。村民若选择货币补偿，根本无法回购同价值商品房或同面积安置房。同时，是以房屋产权登记载明的面积和性质作为补偿安置标准，对于非住宅用途农房以及无证房、违章建筑等，难以合法界定和同等补偿。第三，安置补偿政策失公平。目前在城中村拆迁中，实行的是凭户口信息和有无承包地作为住房安置的界定标准，只考虑到了部分原住村民，对已农转非人员、外来人员和一些特殊情况人员的安置，强行要求选择货币补偿方式，既有失公允，也容易产生漏洞。如同等条件下的三口之家，若全属农业人口，可获得90m2的安置房和部分货币补偿；全属非农业人口，只能得到按房屋面积510元/m2的货币补偿。特别是拆迁面积大而安置面积小的拆迁户，觉得吃亏较大，自然不愿配合。少数人就此针对政策漏洞，产生了假离婚、假再婚、假分户等骗取安置补偿的行为。第四，集体补偿分配偏差大。城中村拆迁后，原有的村集体组织及成员构成发生了很大变化，面临着集体收益如何分配的问题，包括属集体的征地补偿、剩余集体土地和资产及其经营收入等。它们该归属哪些成员，该以何种情况为准，该分给个人还是留在集体，实际处置方法不一，容易引发矛盾和信访。加之由于民主监管欠缺，个别人员侵吞、骗取集体资产和收益的行为时有发生。

（三）拆迁改造中的安置房建设不够理想是影响拆迁改造的掣肘性因素

虽然按规定，城中村房屋拆迁可采取产权交换和货币补偿两种补偿安置方式，但由于房价上涨、货币补偿无法买到同值房屋，且多数为唯一住房，拆迁户基本上选择前者，安置房建设便成为他们关心的热点。而在实际工作中，出于资金运作、比较效益等考虑，政府和一些开发商存在着 “重拆迁轻安置”、“先拆迁后安置”的倾向，容易造成以下问题：一是安置房建设滞后，过渡期较长，影响了拆迁群众正常生活，拆迁成本也随之升高。有的项目拆迁工作早已完成，过渡了两三年，仍不见安置房开工建设。二是安置房选址多在偏僻和边缘地带，或选择升值空间不大、户型结构不佳的存量房屋或二手房屋进行安置，难以让群众满意。在城中村改造实施前，涪陵区政府和开发商曾打算提供足量的多处二手房源，但群众愿意选择几乎为零。三是一些安置小区布局较差，绿化、公交、学校、医疗等配套服务设施不够完善，群众表示不满。有关机构对入住安置房的185户开展问卷调查，要求完善小区相关配套服务的超过80%。

（四）拆迁改造推进易受成本和利益驱使是影响拆迁改造的制约性因素

城中村改造周期长，拆迁及补偿、土地一级开发、拆迁后二级开发中的工程建设、居民过渡安置等，均需要巨额资金投入。加之城中村人口密集、基础设施较差，一般是新区开发成本5至10倍，个别地块拆迁成本高达220万/亩。高昂的拆迁改造成本，完全依赖政府直接投融资难以解决，多数项目建设只能靠开发商为主，容易带来以下问题：一是建设容积率偏高。开发商为弥补土地成本和保持利润空间，想方设法提高容积率，造成过密开发和土地滥用，影响了城市宜居品质。目前，涪陵江南主城的容积率为3.0，但城中村拆迁改造后新建项目往往在其之上，个别项目高达3.5甚至近4.0。二是个别地块开发缓慢。开发商挑肥拣瘦，只对区位优越、盈利水平较高的地块以及商业类项目感兴趣，使一些地处偏僻、改造成本较高的项目以及无利微利的基础类、公益类项目乏人问津，导致土地收储后达不到预期开发目标。目前涪陵旧城尚有2块城中村改造拆迁地块没有完成招拍挂，影响了连片开发。三是忽视环境和特色保护。在具体开发项目上，往往选择的是大拆大建，拆旧建新、拆低建高、拆小建大，容易形成生态破坏和千楼一面。而对一些有特色的旧建筑、老街巷、名住宅和古树木等，开发时没有保留和利用，消除了历史文化印迹。

（五）拆迁改造对象的期望过高难以满足是影响拆迁改造的人为性因素

由于城市建设拉动了城中村土地升值、房价上涨，导致相当部分拆迁户不能正确看待被征土地和房屋的评估价，往往以周边或发达地区拆迁补偿价格为参照，对补偿安置寄予过高期望，从而对拆迁改造工作不理解、不配合。个别拆迁户存在“大闹大得、小闹小得、不闹不得”的思想，提出许多不合理要求，甚至漫天要价、并死守到底，成为了“钉子户”。政府顾及稳定，极少依法采取强拆。加之一些开发商为加快进度，与个别拆迁户单独签订协议，被迫抬高了补偿，形成了早拆少得、晚拆多得的反差，引发不少群众攀比和观望。据调查，在1200多户城中村拆迁对象中，主动配合仅占20%左右，无理取闹约占30%，等待观望约占50%。同时，部分群众存在借机捞一把的侥幸心理，企图套取补偿资金，私自乱搭乱建、抢盖加盖，待拆房屋“长高”、“长胖”现象严重。据统计，拆迁户有违法建筑的约占80%，其中抢盖加盖占一半以上，增加了拆迁补偿安置难度。

（六）拆迁改造后难以适应现代城市要求是影响拆迁改造的潜在性因素

城中村拆迁改造后，一些村民短期内难以完成城市居民的角色转变，加之城乡生活之间的巨大差异，社会保障和管理服务未相应跟进，给他们融入现代城市带来困难。一方面，城中村居民在拆迁改造后，丧失了原土地耕作收入和房屋租赁、经营收益，收入来源减少。又因年龄偏大、文化程度不高以及安于现状的性格，不少人很难再就业或创业；即使安置时政府和开发商提供了一些就业机会，也容易下岗。在已拆迁城中村居民中，40～50岁人员约占20%，其就业较为困难。虽然对他们按失地农民落实了养老保险，一些人还享受了城市低保，但困难的拆迁户生活仍难以为继。经调查，城中村拆迁改造后收入和生活质量暂时下降的占了20%以上。另一方面，由于城中村拆迁改造打破了原有的管理区域和建制，形成了一些城市管理的“真空”。特别是部分异地安置户未能及时纳入当地社区管理，导致没及时享受到应有的公共服务和社区居民待遇。而改造安置后的居民虽然身份上成为了城里人，但新的生活习惯、交往方式和思想观念没有随之树立起来，心理上融入城市尚需时日。基于上述原因，一些城中村改造和安置地区治安秩序下降、矛盾纠纷较多，社会管理比较困难。

二、推进城中村拆迁改造的对策建议

城中村拆迁改造是一项庞杂的系统工程，法律和政策性强，利益交织，牵扯面广，涉及经济、政治、社会、文化和生态建设，必须多措并举、综合施治、整体推进。总结涪陵区以及重庆主城、武汉、西安、广州、深圳等地成功经验，提出如下对策建议：

（一）坚持规划先行，科学安排拆迁改造工作计划

城中村改造作为城市建设的一部分，应遵循科学规划、合理布局、统一开发的原则，规范有序地加以推进。一是应把城中村改造纳入城市总体规划和土地利用总规，科学制定有关专项规划和年度计划，并分期分批实施。应立足城市功能和空间布局，对城中村改造的范围、模式、规模和开发强度、用地功能等进行详细规划设计。特别是要明确划定不准发展区、控制发展区及建设用地的界限，确定不同城中村的发展和改造方向，规定各类用地的使用要求。二是应合理把握城中村改造开发的节奏及强度，根据市场需求确定土地收储量、投放量，严格控制容积率，适当“留白、减容、增绿”。对那些没有特别需要和优势的，先期暂不开发，并严格建设和环境控制。尤其是城市边缘的农村居民点，以及仍在发展的城中村，应提早纳入城市总体战略布局，防止抢搭乱建。三是应在政府领导下，发改、国土、房管、建设、规划、财政、民政、社保等部门共同参与，统一成立专门机构，在全局上研究和协调解决城中村拆迁改造中涉及的各种问题，包括户籍改革、建制调整、规划建设、劳动就业、社会保障等方面。

（二）坚持以人为本，合理制定执行补偿安置政策

要依据有关法规和政策，在保障国家利益、集体利益和当事人利益的前提下，合理制定统一的拆迁补偿安置标准。一是应改革现有的土地征用制度，完善拆迁法规依据。土地招拍挂的收益除直接补偿集体和村民外，应提取一定比例用于失地农民的养老保障、医疗保险、就业培训、创业补助等。既要提高集体和村民的获益比例，又要考虑村民的未来和出路问题。二是对于合法房屋拆迁的补偿，应参照市场价位、级差地租和建筑结构及年代，合理实行征收评估、等值补偿。对于无证房、协议房，应根据实际情况给予产权确认，以及同值或适当补偿。对安置面积远小于拆迁面积、历史原因违法建筑、非住宅用途农房等特殊情况，应分别采取返购经济适用房、降低条件认定产权、提高补偿标准的方式予以处理，并兼顾补偿拆迁房屋使用人的合法权益。对于抢盖加盖的违法建筑，坚决不予补偿。三是允许并尊重村民多项选择补偿安置方式，不能强行要求。对自愿选择一次性货币安置和提前按期签订协议的，可给予奖励。要考虑住房困难户的实际需求，保证享有人均基本安置面积。对无法安置但情况特殊的人员，可通过经济适用房和公（廉）租房途径解决居住保障。四是要合理处置集体共同财产及收益，保护村民应有的权益。应积极探索集体经济多种形态，创新分配方式。可考虑将集体资产按公司法改造成股份制经济，根据户籍、农龄等情况，将股份公正合理地分配给全体村民，每年按股分红，并享有自由处置权，允许股份继承、转让、抵押甚至退出。要加大对集体“三资”的监督和管理力度，防止被少数人侵占或流失。

（三）坚持多元参与，适当选择融资和开发模式

城中村改造的巨大资金压力，可通过在政府-村集体-村民-开发商协同的格局下，投融资渠道和主体的多元化来解决。政府应从征地的财政收益中安排一部分用于城中村改造，并适度采取银行信贷和社会借债。要以项目承包制为主要运作方式，采取“毛地出让”、“地价减免”等优惠政策，吸引社会资金和引进开发商参与。应允许集体组织和城中村居民将宅基地和不动产折价入股，与政府和开发商合作，既减少拆迁成本，又增加收入来源。在拆迁改造模式上，可采取三种：一是政府投入为主。即政府作为城中村拆迁改造的主体和责任人，负责改造政策方案的制定实施，承担起主要工作，主要适于一些规模小、投资少或地段偏僻、需先期开发的项目，以及重大基础设施和公益项目。二是集体组织为主。即政府实施优惠的改造政策，城中村居民通过民主协商、集体讨论，决定本地改造的所有方案，并开辟多条融资渠道，自行实施改造。三是社会开发为主。即政府公布方案和政策，将开发用地和建设用地捆绑招标，吸引社会资本，通过开发商对城中村进行改造。三种模式可以相互结合运作，但无论哪种模式，都必须政府主导，坚持统一规划、连片开发。

（四）坚持先建后拆，高度重视安置房建设问题

安置房建设事关城中村拆迁群众安居乐业。一是应按照“先安置后拆迁”的程序规范拆迁，对即将改造的城中村，要将总体安置和分户安置方案确定并公示无异后才能进行，以消除拆迁对象的顾虑。二是应倒排工期，协调各方加快安置房建设并尽早投用，缩短群众拆迁安置过渡期。在过渡期内，要提供临时住所或临时补助；承诺过渡期满但未能入住的，增罚违约金。三是应选择地理位置较好、方便出行购物的地带修建安置房，让老百姓放心满意，感到有较大的增值空间。四是应配套完善安置小区基础设施和服务功能，包括绿化、市政、环卫、通讯、水电气供应以及物管等，保证生活质量和宜居品质。要加强安置所在区域的公交、医疗、教育、商业等网点布局和基础建设，为拆迁户提供便利的公共服务。五是应注重安置房建设保障，在银行贷款、配套费减免、专业设施增容等方面倾斜支持，并抓紧完善相关合法手续。

（五）坚持统筹兼顾，妥善处理好三个方面的关系

城中村拆迁改造涉及诸多问题，要综合协调各方利益，找到平衡点。一是妥善处理政府、企业、集体、群众之间的关系。政府要约束开发商，保护群众利益；开发商在获取利润的同时，要尽力保障群众权益；集体、群众在维护自身利益的同时，也要积极配合拆迁。在多方博弈中，要始终把群众利益放在首位。二是妥善处理社会公共利益与非社会公共利益的关系。应当设置必要的“门槛”，县级以上政府只有在道路交通、公共卫生、灾害防治等公共利益的情况下，才可以行使征地拆迁权，防止滥用城中村改造名义强行商业开发。对于非社会公共利益项目，由开发商实行开发计划，直接向拆迁户协商补偿事项，政府只能作为中立者，发挥平衡双方利益的作用，保障弱势群体的合法权益。三是妥善处理拆迁改造与生态、文化保护的关系。实施城中村拆迁改造决不能盲目大拆大建，要注重城市改造与生态环境保护、历史文化传承相融合，实现城市发展可持续。对因大拆大建而破坏的植被、水体等要及时恢复，不能以牺牲生态环境为代价。

（六）坚持公平正义，全程确保组织实施阳光运作

针对群众普遍“不患寡而患不均”的思想，必须坚持“阳关拆迁、阳光补偿、阳光安置”。一是充分尊重民意。通过走访、座谈、调查等形式，在规划、拆迁、补偿、安置等方面，充分听取并采纳群众意见建议。尤其是在拆迁改造实施前，要搞好咨询听证和摸底调查，并进行风险评估。二是扩大群众知情权。通过便捷直观的方式，加大城中村拆迁改造意义和政策的宣传。特别是要把拆迁政策、补偿标准和相关法律法规向群众讲清楚。三是统一执行政策和标准。对所有拆迁户应一视同仁，杜绝暗箱操作。要全程公开拆迁政策、拆迁程序、补偿标准、安置情况、签约情况等，自觉接受群众监督。四是遏制不公正和腐败发生。国土、房管、监察、审计、农业等部门，应把城中村征地拆迁作为重点领域，对可能滋生腐败的环节加大监管。特别是对一些基层组织和工作人员违规、违纪、违法行为，要提前介入、主动干预和及时查纠。

（七）坚持全面融入，后续抓好社会保障和管理服务

要坚持城中村有形改造和无形改造相结合，同步推进，相互促进。必须彻底打破城乡二元管理体制，把城中村及其居民纳入城市管理和保障体系，使之一视同仁享受到市民待遇和公共服务，并从生活形态到思想意识真正融入现代城市文明。一是促进归属身份转变。加快城乡统筹户籍制度改革，失地农民全部“农转非”，并平等享受市民待遇。加大撤村改居力度，将异地安置居民改归当地社区管理。二是解决就业收入问题。加强城中村居民文化素质教育和职业技能培训，在就业信息、职业介绍、创业扶持等方面提供必要服务。政府、开发商需拿出或购买一批公益性岗位，优先解决其中困难人员就业。居民收入来源要依靠从事二三产业、服务企业社区、养老金和低保、集体股份分红等。三是完善社会保障体系。进一步健全失地农民养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、大病救助、临时救济等制度，既要在征地拆迁中全面考虑，又要逐步实现城乡同标准、均衡化。四是加强文明教育引导。把培育现代新市民作为战略任务，突出抓好城中村居民的公民道德、法律法规、城市管理、健康生活等知识普及，增强市民意识、环保意识、守法意识，引导其脱胎换骨融入现代城市。五是强化社会管理服务。应发挥社区组织的功能作用，抓好社区文化、社区管理和社区服务，增强基层精神文明和民主法治建设。要建立健全基层维稳维安工作平台和群防群治工作体系，加强社会管理综合治理，重视解决合理信访诉求。