从体制机制上探索城乡一体化发展的实践方略

□ 钱建超

作者：中共重庆市巴南区委副书记

推动城乡发展一体化，是党的十八大作出的重大部署，是全面建设小康社会的战略抉择。加快城乡一体化发展进程，最大的资源要素是行政资源，应注重从体制机制、行政资源上打破城乡二元结构，促进公共资源在城乡之间统筹供给、均衡配置，推进生产要素在城乡之间公平交换、自由流动，推动城乡经济实现融合发展、共同繁荣。为此，重庆市巴南区积极探索推动城乡一体化发展的实践方略，在建立“六大机制”上取得有效突破，联合国教科文组织将巴南确定为 “人与生物圈城乡统筹项目”的全球性实践基地。

一、增强城乡一体化发展的自信自觉，建立和完善城乡一体发展的统筹机制

统筹城乡发展,是中央赋予重庆的重大使命。在重庆主城9区中，巴南区农村面积最大、农业比重最高、农民人口最多，城乡二元结构特征突出，推动城乡一体化发展具有重要意义和示范作用。为此，区委2011年初提出城乡一体发展战略，确立了建设“城乡一体发展示范区”的目标定位。党的十八大作出“推动城乡发展一体化”的战略部署后，我们进一步增强了实施这一战略的自信和自觉，探索建立了城乡一体化发展的统筹推进机制。

（一）健全完善组织实施机构。统筹推进城乡一体化发展，必须统筹利用、充分发挥行政资源 “效力”。为此，我们专门成立统筹城乡发展领导小组，由区委专职副书记任组长，相关区领导任副组长；组建“一办六组”，即统筹城乡发展领导小组办公室和都市型效益农业发展工作指导组、生态养生养心养老产业发展工作指导组、特色镇村建设工作指导组、农村建设用地复垦工作指导组、就业及职业技能培训工作指导组、农村社区建设及公共服务工作指导组；设立城乡一体发展中心，专门负责领导小组办公室日常工作。

（二）建立财政支持保障机制。统筹推进城乡一体化发展，必须填补农村发展多年“欠账”。我们坚持把财政支持重点放在农村，从2011年起，区财政每年安排3000万元用于都市型效益农业发展，安排3000万元作为新建改造农村公路补助资金，安排1.5亿元特色小镇资金，用于“二环”外15个镇街基础设施和城乡一体项目建设。从2012年起实行财力下沉，大幅增加镇街支出基数，重点支持城乡一体发展项目。

（三）构建“三个统筹”发展格局。统筹推进城乡一体化发展，需要有统筹的措施办法。我们着重在三个方面下功夫：一是统筹城乡规划。在全市区县中率先编制《统筹城乡发展战略规划》，全面推进小城镇规划修编，先期启动12个村的建设规划，并编制了都市型效益农业产业发展、生态养生养心养老产业发展、乡村旅游发展等专项规划，改变了建设规划“重城轻乡”的状况。二是统筹工作力量。尤其是在促进“三农”发展上，“一办六组”的统筹运行机制改变了过去只由农业、林业、水利等几个“涉农”部门管理服务的状况，现在不仅旅游、城乡建委等“相关”部门要直接参与，就连组织部、人力社保局这种看似“无关”的部门也成了组长单位，从而形成了40多个相关部门联动推进的格局，既“增编”了工作力量，又拓展了服务领域。三是统筹资源要素。通过统筹制度设计和政策扶持，统筹人、财、物的安排调度，统筹项目包装、引进、实施，统筹争取和利用建设资金等，建立起城乡资源要素合理流动、均衡配置、平等共享的良性机制。比如，将农业、林业、水利、交通等相关涉农项目加以整合，根据城乡一体发展项目实施计划进行统一安排，以利于整合利用人力、资金等，统筹推进项目建设。

二、确立都市型效益农业发展方向，建立和完善农业现代化战略的实施机制

推进农业现代化，是加快农村经济发展的根本举措，是推动城乡一体发展的必由路径，其核心是农业增效、农民增收“两个基本点”。我们根据“既属主城区、又有大农村”的特殊区情，把发展都市型效益农业作为主攻方向，着力打造巴南农业发展的“现代版”。

（一）构建都市型效益农业发展体系，延展农业发展产业链。实施都市型效益农业产业发展规划，依托都市、服务都市、适应都市发展需要来构建产业体系，延伸拓展农业产业链和价值链。一是构建“3+5产业体系”。重点发展休闲观光农业、特色水果、花卉苗木3个特色产业和优质粮油、优质蔬菜、优质茶叶、特色畜牧业、生态渔业5个优势产业。二是优化产业发展布局。根据各镇街区位交通、产业基础、生态环境等情况进行科学布局，打造农产品优势产业带和都市农业“珍珠链”，形成“一村一亮点、一镇一特色、一片一产业”的都市型效益农业新格局。三是实施十大重点工程。抓好现代农业综合示范工程、现代农业科技推广工程、优质蔬菜产业工程、特色水果产业工程、农产品流通体系工程等10项重点工程建设。

（二）建立“三种业态”实施机制，推进农业发展多元化。发挥农业的生产、生活、生态“三生”功能，探索发展新型业态。一是完善特色效益农业发展思路。以市场为导向，以科技为支撑，以产业化经营为载体，以提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力为主攻方向，大力发展特色效益农业。比如，在抓展示、观光、体验农业发展上，将二圣天坪现代农业园规模化茶叶基地、鱼洞云篆山荷韵生态园及太空育种蔬菜种植基地等，打造为重庆市民体验采摘乐趣、休闲观光的好去处。二是突出乡村旅游产业发展特色。坚持“以旅强农、以农兴旅”，以“吃农家饭、住农家屋、干农家活、享农家乐、购农家物”为主要特色，打造“重庆知名乡村旅游大区”。编制旅游休闲规划、乡村旅游发展专项规划、东温泉景区等控制性详细规划，加快旅游项目建设，制定休闲游、赏花游、风光民俗游等精品旅游线路，开展特色旅游镇、乡村旅游示范村、星级农家乐、主题农庄等创建评选活动，围绕“春观花、夏避暑、秋摘果、冬泡泉”主题，举办梨花节、茶道文化节、果蔬采摘季等旅游节会活动，吸引广大市民“上山下乡”。三是探索生态“三养”产业发展路子。专门成立休闲旅游服务中心，推进生态养生养心养老胜地建设。坚持政府资金与民间资本结合、居家养生与机构养生结合、养生养老与乡村旅游结合，按照环岛型、古镇型、森林型、温泉型、临湖型、禅茶型的“六型”模式，推进50多个项目开发建设，重点打造“两山一湖”生态养生养心养老示范线，促进旅游从“养眼、养趣”向“养生、养心”转变。目前，总投资14.6亿元的羊鹿山国际养生养老休闲度假综合基地等一批重大项目已动工开建，部分项目已建成开业。

（三）完善农业科技推广应用机制，促进农业发展上水平。突出科技“第一生产力”作用，着力提高农业科技水平，促进农业生产提质增效。一是狠抓农业科技推广。采取农业部门引导、项目集成带动、农业组织示范等方式，促进蔬菜诱虫色板防控、茶园替代农药、畜禽环保养殖等新技术、新成果的推广应用，全区农业主导产业良种和新技术覆盖率达95%以上。二是加强农业信息化建设。结合巴南云计算产业发展，加强农业信息三级示范建设，实施“金农”工程，提升农业现代化信息服务水平。目前，已建立覆盖镇街、农业龙头企业、中介组织和经营大户的信息服务网络，发展核心信息用户1540多户、农网广播2000多户、农业手机报3000多户、农信通短信用户21000多户。三是健全科技服务体系。建立集科研、展示、示范、培训等功能于一体的“现代农业科技推广中心”，推进镇街农业科技服务中心建设，搭建农业科技成果转化推广平台。坚持产学研结合，与中国军事科学院合作实施 《农业部兽医科技产学研技术咨询》等国家级和市级科技项目。实施“十百千”项目，抓好10大科技示范基地、100名农业科技人员队伍和1000户科技示范户建设。

三、突出重点深化改革，建立和完善新农村建设的促进机制

加快新农村建设，是推进新型城镇化和城乡一体化发展的必然要求。当前，农村最大的资源是地和人，最欠缺的是建设资金，推进新农村建设必须通过深化改革“盘活土地、激活人力”，加大金融“支农”力度。巴南区采取“四化”措施，增强了加快新农村建设的持久动力和创新活力。

（一）致力于促进农村的城镇化，加快“特色小镇”和“幸福农庄”建设。突出新农村建设的巴南特色，在“片”上打造特色小镇，在“点”上建设幸福农庄。一是推进特色小镇建设。按照“环境生态、功能现代”的建设理念，在“二环”外城郊地区开发、改造一批各具魅力的特色小镇。出台特色小镇建设项目和资金管理办法，明确公共配套设施建设标准，推进了东温泉鲜花温泉小镇等一批项目开发建设。二是抓好“幸福农庄”建设。坚持因地制宜、适度集中、合理布局，按照“六通六有”要求（即道路通、供电通、给水通、排水通、广播电视通、通信通，有一个小广场、一个便民商业网点、一个医务室、一个垃圾收运站点、一个农家书屋、一个幼儿园），大力推进幸福农庄建设，引导农民集中居住，促进农村生活社区化。

（二）致力于促进农民的市民化，稳妥推进“农转城”户籍制度改革。制定相关配套政策，真正让农民愿意进城、能够进城、融入城镇。一是以在城市有稳定就业为前提，允许在城市工作生活一定年限的农民工及新生代自愿转户进城；二是农民工转户进城后，其就业、住房、养老、医疗、教育等五大城市保障一步到位，与城市居民享受同等待遇；三是转户居民原土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等农村权益予以保留，由转户居民依法自主处置；四是对自愿退出宅基地的，按照地票价款支付办法，每亩偿付不低于12万元。目前，全区“农转城”累计达30138户、共84238人。

（三）致力于促进土地利用的集约化，创新土地经营、流转和宅基地复垦机制。一是组建土地股份合作社。在坚持承包关系、土地性质和所有权“三不变”的前提下，农户将土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，形成“土地变股权、农户当股东、保底加分红”的土地经营新模式。二是规范土地经营权流转工作。对土地流转形式、用途、程序、期限加以明确和规范，注重引导土地、资金向现代农业项目集中，同步推进改田改土、农田水利基础设施建设，全区流转土地面积达28.8万亩，促进了土地集约化、规模化经营。三是创新农村建设用地复垦工作机制。由区国土分局牵头，区土地储备中心作为运行平台具体实施，对农民集中居住以后闲置的宅基地进行复垦，并采取增减挂钩、地票交易等多种形式，解决城乡一体发展项目用地指标，提高土地综合利用价值。目前，共完成宅基地复垦外业测绘10000余亩，其中已入库1506亩。

（四）致力于促进金融“支农”的多元化，推进农村金融服务创新。在运用财政补助、税收优惠、以奖代补、财政贴息等经济杠杆的基础上，创新农村金融服务机制，为农业发展提供“及时雨”。一是推行农村“三权”融资抵押贷款。出台“三权”（林权、土地承包经营权、宅基地权）抵押登记实施办法、贷款管理办法和抵押贷款风险补偿办法，组建兴农担保公司，推进“三权”融资抵押贷款，已累计发放“三权”抵押贷款42509万元。二是拓宽农村金融服务领域。抓好“信用镇”和“信用村”建设，启动全市首个“农村征信系统”，探索重点特色产业政策性农业保险、农业大灾风险转移分担等机制，巴南被列入全国农村信用体系建设试验区。三是引导社会资本“涉农”、城市资本“下乡”。引进48家金融机构和蓝山资本、英飞尼迪、重庆鼎玺等国内外知名私募股权基金（PE）落户巴南，引导其更多投向农业项目。

四、着力改善公共服务，建立和完善公共服务均等化和农民就业多元化的实现机制

推动城乡发展一体化，农村公共服务是一大“短板”。随着现代农业专业分工不断细化，农民的技能亟待提高。近年来，巴南区着重从三个方面下功夫，努力让农民“平等分享公共服务”，提高农民“平等参与现代化建设能力”。

（一）改善农村基本公共服务。立足于改善农村生产生活条件，着力推进城乡基本公共服务均等化。一是完善农村公共服务工作机制。设立农村社区建设及公共服务指导组，专门负责指导、推进城乡公共服务均等化工作，主要任务是建立农村社区组织，建设农村社区服务中心，推进农村公益性群众文化、医疗卫生、社会保障等公共服务体系建设。二是加强农村公共服务软硬件建设。推进“1+X”一体化公共服务平台建设，“1”就是组建服务机构，建立镇街社会服务管理中心、村和社区社会服务管理工作站；“X”就是整合服务内容，包括社会治安、矛盾化解、公共教育、民政社保、劳动就业、社会保障、卫生计生、优抚救济、住房保障、文化体育等公共服务；“1+X”构成覆盖全面、集中办公、合成治理的公共服务平台。加强镇街社区基础设施、镇街健身广场建设，加快标准化镇卫生院、村卫生室、社区卫生服务中心建设，全面推进镇街综合文化站、影剧会堂、文化广场和村（居）文化室、农家书屋建设。三是加强和创新农村社会管理。把社会管理重点放在农村基层，抓好村级组织和村干部队伍建设，使其更好发挥推动发展、维护稳定作用；探索村民自治新模式，建立党组织领导、议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制，充分发挥群众的主体作用；建立公安、司法调解、综治、村民自治、信访、扶贫救困“六位一体”管理新机制。

（二）加强农民职业技能培训。把新型职业农民培育纳入全区干部人才培养的“总盘子”，实施有专业技能、有稳定岗位、有文化知识、有职业素养的“四有”农民培养工程，使“离乡”的有较强务工技能，“守土”的能掌握农业技术，提高农民群众就业创业能力。推进建设20个新型职业农民实训基地、100所农民田间学校，并采取“企业委托”、“送教下乡”等多种方式，每年培训农村实用技术人才10000人次以上，每年培训新型职业农民500人以上。抓好农村劳动力转移培训，通过项目“定向”培训、专业培训，促使农民掌握“产业工人”技能。

（三）引导农民多元化就业。根据农民实际情况，鼓励其多渠道多形式就业。一是坚持促进就业和鼓励创业相结合。一方面，着力拓宽农民就业渠道，建立完善统筹城乡的人力资源市场，组建劳务公司，培育一批劳务经纪人，帮助大批农民实现就业。另一方面，坚持以创业带动就业，通过打造创业孵化基地和微型企业特色村、开展“助你启航”创业促进行动、加大小额担保贷款工作力度等措施，引导支持农民创业。二是坚持“送出去”与“引回来”两手抓。既注重劳务输出，又鼓励返乡创业，打造了闻名全国的“石龙技工”劳务品牌。2012年，全区农村劳动力转移达20.1万人，其中区内9.5万人，区外10.6万人。

五、狠抓农村经济主体培育，建立和完善重点项目建设的推进机制

加快城乡一体化发展，必须依靠经济主体的强力支撑，发挥重点项目的示范引领作用。

（一）大力发展新型农业经营主体。创新农业生产经营机制，培育新型经营主体，促进农村生产力再一次大解放。探索建立以承包土地经营权、林权、农村房屋产权以及资金、技术、设施设备等要素出资入股的新型股份合作社，积极发展家庭农场，全区已发展农民专业合作社、种养大户、农家乐等农村经济主体2500多个，规模化经营程度达76.8%。

（二）充分发挥农业龙头企业作用。引进发展二圣茶叶、美德集团、光大集团等国家、市、区级龙头企业70家，注重发挥这些龙头企业在生产组织、农技推广等方面的示范带动作用。探索建立龙头企业与农民利益联结机制，采取保底收购、股份分红等方式，让农民分享经营效益。

（三）建立“区镇结合、以镇为主”的项目推进机制。在城乡一体发展重点项目建设中，区里由区领导挂帅成立指挥部或领导小组靠前指挥、统筹协调，区级相关部门紧密配合、协力支持。同时，项目所在镇街由主要领导亲自抓，分管领导具体抓，并安排专人与建设业主联系协调，形成全区上下齐抓共管的格局，确保项目建设顺利推进。

六、强化区域发展分类指导，建立和完善考核评价的激励机制

抓好城乡一体化发展，既要坚持统筹谋划、整体推进，又要实行分类指导，发挥考核的“指挥棒”作用。我们立足于区域发展比较优势强化分类指导，并建立与之相适应的考评机制。

（一）按照“主体功能定位”强化分类指导。优化全区城乡空间开发格局，划分为城市聚集区、产城融合带、城郊特色镇三个类别，对各镇街按功能定位谋划发展、推进建设。在城郊特色镇开发建设上，注重发挥好在融合城乡发展、改善城市生态等方面的功能作用，因地制宜推进发展。比如，将跳石镇、石龙镇、石滩镇打造为养生养老特色镇，安澜镇、双河口镇打造为乡村旅游特色镇，二圣镇打造为现代农业示范镇，逐步形成一镇一品、特色鲜明的小城镇。

（二）实行“一加一减”完善考核评价机制。注重增强考核的针对性，切实做好“加减法”。一是加码考核“一办六组”相关单位。将城乡一体发展工作纳入对“一办六组”所有单位的年度综合目标考核，促使其增强责任、落实任务。二是逐次递减有关镇街考核指标。改变对镇街考核“大而全”的做法，对城乡一体发展工作任务重的“二环”以外镇街进行减压，先后取消了工业、招商、财政、GDP等“重量级”考核指标，主要考核城乡一体发展工作，使其能集中力量推进城乡一体发展。

巴南区通过建立完善“六大机制”，有力促进了城乡发展一体规划、城乡产业一体布局、城乡基础设施一体建设、城乡公共服务一体推进、城乡社会管理一体强化、城乡市场体系一体构建、城乡生态建设一体实施，城乡一体化发展取得了初步成效。一是城乡建设统筹推进。以城乡一体规划引领城乡统筹发展，有效解决了农村因规划滞后导致发展落后的问题。在龙洲湾滨江片区、环樵坪经济区、麻柳沿江开发区等加快开发建设的同时，美国熙可集团、河北常青集团、重庆环保集团等一批知名企业纷纷落户巴南，推进了丰盛古镇开发、天星寺禅茶文化生态农业、安澜龙岗锦绣山乡等120多个城乡一体发展项目建设。二是农业发展提档升级。以发展特色效益农业、乡村旅游业、生态“三养”产业为重点，加快了农业现代化进程，促进了农业产业结构优化升级。优质蔬菜基地、特色水果基地、花卉苗木基地、标准化茶园等加快建设，粮经产值比达到17:83；以生态休闲观光为主的乡村旅游业、养生养心养老产业和农业节庆活动带动旅游业大幅增长，年接待游客达1200多万人次、总收入近40亿元。三是农民生活明显改善。随着城乡一体化发展进程加快，通过农业产业化转变农民生产方式、农民职业化转变农民劳作方式、农村社区化转变农民生活方式，尤其是特色小镇、幸福农庄和农村基础设施建设的快速推进，有力地促进了农村发展、农业增效、农民增收。2012年，全区农民人均纯收入达到9422元，比2011年增长14.2%，城乡居民收入比缩小为2.61∶1。