加强和改进行政执法工作为助推＂科学发展、富民兴渝＂提供执法服务

□ 滕英明

作者：重庆市交通行政执法总队总队长、党委书记

行政执法是行政机关代表国家执行法律、法规的行政行为，是使法律、法规、规章得以正确实施的保障，是行政管理过程中不可缺少的环节，也是依法治国、加强党的执政能力建设的必然要求。为掌握我市行政执法基本状况，探讨如何提高重庆市各行政机关依法行政水平，我就全市行政执法工作有关情况进行了一些调研分析，在对当前行政执法工作存在问题进行剖析的基础上，尝试提出一些改进和完善的建议。

一、当前形势对行政执法提出新的更高要求

行政执法是促使政府职能转变的主要措施，其实施法律、政府管理、保障权利的三大功能，与十八大以来制定的“科学发展、依法治国”等方针政策高度契合，决定了行政执法工作只能加强，不能削弱。

（一）进一步加强和改进行政执法工作，是全面推进依法行政、加快建成法治政府的重要内容。党的十八大报告提出：“完善中国特色社会主义法律体系，推进依法行政，确保到2020年基本建成法治政府”。与之相比，我市行政执法工作还存在不少差距和问题，在不同程度上影响了政府形象和执法公信力。行政执法是依法行政和依法治国的重要内容，行政执法水平成为衡量一个国家法制健全程度的重要标准，对于落实法律、建立法制秩序、社会稳定乃至国家的发展都具有重要意义。要实现到2020年基本建成法治政府的工作目标，着力破除制约行政执法工作发展的体制机制障碍，妥善处理行政体制改革与法治政府建设的关系，转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，各级行政机关和执法人员在执法过程中担负着创新改革的重要责任。

（二）进一步加强和改进行政执法工作，是践行为民宗旨、维护群众利益的重要举措。十八大报告中提出：“着力保障和改善民生，促进社会公平正义，推动建设和谐世界”。法律的本意就是公平正义，行政执法机关最核心的价值也在于践行法律意志、维护公平正义。广大群众对法制的关注，重点也就在于对执行的关切。行政执法部门是实现国家意志、正确履行宪法和法律赋予各项权力的部门。各级行政机关和执法人员必须维护宪法和法律的权威，带头学习法律、遵守法律、宣传法律、捍卫法律，坚持公平正义，坚持依法行政，公正司法，正确履行宪法和法律赋予的各项权力，让人民群众切身感受到法治社会的公平正义。

（三）进一步加强和改进行政执法工作，是落实市第四次党代会精神的现实需要。科学发展、和谐发展是市第四次党代会会议主题。落实市第四次党代会精神，必须加强和推进行政执法工作，必须坚持人民主体地位，把行政执法同人民群众意愿和需要紧密结合起来，以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，充分尊重人、理解人、关心人，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一。要全面梳理行政执法工作中存在的不符合、不适应问题，对已经出台或将要出台的管理措施，认真检验是不是体现了以人为本的要求，是不是维护了广大群众的利益，能不能得到拥护和支持，并采取有针对性的措施加以解决。必须加强对执法人员的教育管理，努力向服务型管理转变，让人民群众切实感受到权益受到保障、心情更加舒畅，从而自觉接受管理、主动配合管理、积极参与管理。

二、重庆市行政执法现状及存在的主要问题

（一）重庆市行政执法的基本现状

近年来，重庆市按照国务院推进依法行政、建设法治政府的要求，深入推行行政执法改革，整合行政执法资源，完善行政执法制度，创新行政执法方式，提高行政执法效率，加大了对社会治安、城乡建设管理、食品药品安全、环境综合整治、交通管理等重点领域的执法力度，在不同层级实施综合执法、统一执法、联合执法、授权执法、派驻执法等多种形式的执法模式改革，逐步形成权责一致、行为规范、运转协调、科学高效的行政执法体制，做到“三权”相对分离和相互监督制约，基本实现了分离有度、监督有序、管理有效。当前，全市共有10.8万名行政执法人员，市、区两级共5200余个基层执法机构，涵盖26个行政管理领域，履行着行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决等行政执法职责。从全市行政执法工作的现状来看，自2002年10月我市作为全国实行综合行政执法全面试点的省市以来，涪陵、大渡口、垫江等9个区县，农业、文化、交通、公安等4个市级部门先后开展了综合行政执法试点工作，建立起规范协调、精简高效、保障有力的综合行政执法体制和运行机制。

（二）存在的主要问题

通过近年来的不懈努力，全市行政执法工作取得了显著成效。但我市的行政执法工作与全面推进依法行政、加快法治政府建设的要求相比，还存在不少差距，主要体现在：

1.执法法律支撑“无法可依，有法难依”。目前，在交通、城市管理等综合执法等领域，均没有法律法规明文赋予综合执法部门作为行政主体来行使行政权力，行政执法缺乏高层统一和规范，执法主体合法性、包括其执法内容和程序均受到挑战，执法体系始终处于不确定的动态之中。同时，由于行政执法活动的复杂性以及部门、地方利益的差异，部分出台的法律、法规、行政规章以及被广泛使用的规范性法律文件之间缺乏衔接，甚至相互矛盾和冲突，造成执法人员无所适从、有法难依。

2.执法体制改革“步调不一、各行其是”。纵观我市行政执法工作体制设置和管理模式，主要有两种模式，即一级执法和二级执法。由于部分地区对推进综合行政执法工作重要性认识不足，工作缺乏力度，部门之间协调配合不够，总体进展缓慢，全市执法体制改革步调不一，总体不平衡，仅有农业、文化、交通、公安和9个区县开展了执法改革试点工作，不同程度启动行政执法改革工作，各地进度、深度不一。同时，部门之间职责交叉重复，执法力量分散，多头执法，监管力量不足，执法效率低，管理水平有待提高。

3.执法人员素质“参差不齐、亟待提高”。总体看，绝大部分执法人员是半路出家（过渡移交、复转军人、招考招录），专业人才结构明显不合理，缺乏系统、全面地接受相应的岗位技能学习教育，许多一线执法人员的执法方式、观念不能很快适应社会发展，培训滞后，对工作中需要具备的相应业务知识极度缺乏，重实体、轻程序问题依然比较突出，习惯于打“集团战役”和“人海战术”，对当前行政执法要求的“阵地战”和“单兵战术”很不适应，不能完全适应依法行政的要求，造成了行政执法工作的被动局面。

4.执法监督制约“走马观花、亡羊补牢”。行政执法领域有法不依、执法不严、违法不究的现象客观存在，以言代法、以权压法、知法犯法、徇私枉法时有发生。纠其原因，主要是行政执法监督缺位：一是对自由裁量权的管理缺位。由于自由裁量权的管理不严以及行政执法人员自身素质的原因，造成自由裁量权滥用。二是授权执法执行力度不够。存在难以履职、权责不一、监督不力等突出的问题，导致授权执法难以真正落实。三是执法理念、执法方式有待改进和提高。一些执法机构重罚轻纠，重实体轻程序现象依旧严重，执法随意性较大，搞“运动式”的执法检查，社会监督、民主监督的力度不够。

5.执法统筹协调“互相推诿、去芜存菁”。行政机关各自为是、互相推诿扯皮的现象比较严重。部分执法部门集中行使的职权较为单一，难以形成执法合力，部分执法机构存在执法领域交叉重叠的现象，如食品安全监管、文化市场管理等领域，在工作中相互推诿，导致“执法真空”出现。同时，在行政管理活动中，片面强调执法“兜底”原则，过度依赖综合执法，疏于前期监管。各职能之间缺乏行政管理与行政监督的统一性，管理事项也缺乏针对性，综合执法部门执行起来缺乏统筹性、系统性、连续性，无法形成整体管理效应。

6.执法保障建设“形势紧迫、任重道远”。主要表现在：执法监管外部干扰因素较多，执法监管工作必要的装备设施、工作经费未能得到有力支撑。执法编制和执法人员严重不足。如重庆高速公路执法现有执法人员仅1000余人，按全国每公里配备1.2～1.5名执法人员标准计算，缺口超过2000人。同时，执法机构级别偏低，职工晋升渠道狭窄，大部份行政执法人员多年“职务不上、工资不增”，“天花板”效应突出。此外，执法环境不优，长期超负荷、高强度工作，一线执法人员还常常遭遇暴力抗法，身心健康受到严重影响，工作任务繁重却得不到社会体谅和认同，少部分执法人员心理失衡，行为消极，执法队伍出现不稳定苗头。

三、对策及建议

（一）合理设置执法机构，清晰界定职能权限。科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职能，机构和编制的法定化，尤其对可有可无的执法机关一律予以精简。要明确界定行政执法机关权限，明确各部门工作任务、职权范围，有效杜绝或减少管理中的政出多门现象，避免执法中的职责重叠，进而消除产生“有好处都来管，无好处无人问”的现象。

（二）加强地方立法支撑，赋予执法法律保障。行政立法是行政执法的基础。坚持“急用先立、慎立多修、立改废并举”的原则，将地方性立法与市委、市政府重大决策、全市中心任务相结合，尽快完善我市综合执法的立法工作，彻底清理与国家行政法律、法规相冲突的规范性文件，以立法形式明确执法主体以及相互之间的权与责，赋予行政机关开展执法活动所必要的执法措施和执行手段。

（三）加强队伍自身建设，提升队伍整体素质。高度重视和提高行政机关领导干部及执法人员的法律素质，积极探索和实践定岗、定责等多种形式的执法管辖模式，注重执法人员基本技能教育培训，着力提高依法办事、崇尚法治的意识和观念。要坚持凡训必考，把培训结果作为调整岗位和职务晋升的依据，建立行之有效的考核激励机制，使其真正成为对人民负责、对法律负责、维护法制统一和政令畅通的强有力的“执法者”。

（四）完善执法监督机制，切实落实监督责任。要严格执行收支两条线制度、执法责任制、错案(执法过错)责任追究制和行政监察与审计监督制度。充分发挥司法监督作用，扩大司法监督范围，变被动监督为主动监督。立法保障社会舆论监督，完善人大和纪律监察部门的监督。完善行政执法举报体系，及时发现和纠正违规执法行为，对在执法中不顾群众利益、以权谋私、执法犯法者坚决清理出行政执法队伍。

（五）有效规范执法行为，夯实依法行政基础。依法清理行政执法主体资格，明确各部门行政执法权限，并将清理结果定期向社会公布。建立和落实行政决定裁量基准制度，从制度和程序上抑制和减少随意性，确保公正执法。采取经常的检查与突击性检查相结合，并将检查结果实行通报。大力推行政务公开，公开办事依据、程序、标准和结果，明确办事时限，防止和杜绝“暗箱操作”及推诿塞责，做到文明执法，热情服务。

（六）健全协作长效机制，强化行政执法保障。建议设立专门的协调机构，厘清执法机关的职权与职责，协调各个执法机关的关系，实现行政执法机关之间的无缝衔接，加强执法威慑，降低执法成本，形成强大合力。要强化行政执法保障，不断改善执法环境，推进执法机构设置、人员编制、设备装备及办公用房等规范化建设。按照执法的实际需求，逐步加大财政投入，全面提升行政执法的技术装备水平。保障执法人员人身安全，对阻碍甚至以暴力、威胁方式阻碍执法的行为，依法坚决处理，维护法律权威。

（七）评估体制机制优势，推进综合执法改革。我市自2002年实施综合执法试点以来，全市综合行政执法改革工作有了长足发展，需要及时加以评估。建议适时开展综合执法改革成果评估调研，总结成功经验，完善保障措施，争取更高层面认可，推动更广层面参与。同时，继续深化各领域相对集中行政处罚权改革，合理规范综合执法部门职权，完善综合执法部门与相关管理部门职能衔接机制，形成全市一盘棋的良好局面，有效杜绝监管“真空”。