探索土地流转管理的新机制

□ 刘寒梅 刘 任

刘 任，湖北省监利江城中学

地方政府作为土地管理的责任主体，在农田利用、保护和流转的过程中肩负着主要责任。严峻的现实是可耕地减少和毁坏的趋势仍在继续；土地流转市场不完善导致的土地流转纠纷日益增多；土地流转中，农民土地权益受到侵蚀等问题依然突出。建立相应的机制以规范土地资源的保护和利用，提高农田的产出率，促进土地资源的市场化运作等将具有较为显著的现实意义。

一、土地利用和保护机制

目前，面对可耕地减少和毁坏的严峻形势，国家采取以下措施来予以防范：一是严格控制耕地转为非耕地；二是实行占用耕地补偿制度；三是实行基本农田保护制度，制定耕地质量保护措施；四是推进土地开发、复垦、整理；五是实现耕地环境保护。然而，耕地保护存在严重不足，需从机制创新的角度来纠偏。

（一）共同责任机制。为了落实最严格的耕地保护制度和最严格的集约节约用地制度，应该建立耕地保护目标责任管理机制，建立耕地保护共同责任机制，构筑耕地保护共同责任体系，落实共同责任任务和实现共同责任保障，以此来实现农村经济的可持续发展。各级政府和农村农民是共同责任的责任主体，共同责任机制，强调层层落实责任人，落实目标管理，以建立耕地保护业绩考核、失职问责、渎职追究制度，建立健全耕地保护奖惩制度，调动各方积极性，对于失职或玩忽职守的应问责到位，引起警戒。形成政府主导，各部门联动的保护耕地长效机制。

（二）耕地保护激励机制。为了激发广大农民保护耕地的内在动力，对承担并行使耕地保护责任的农户及集体经济组织进行直接补贴，提高农户保护耕地的积极性。可以先通过在部分地区试点耕地保护机制，在总结完善机制的同时，谋求在更广的区域推行实施基本农田保护激励机制。

（三）资金投入机制。为建立稳定的资金来源，从耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费和土地出让金中提取一定比例，建立基本农田保护基金，加强同农业、水利、财政等部门协作，形成建设合力，集中使用资金，重点投放，扩大资金投入规模效益，形成良性循环投入机制。

（四）执法监管机制。充分利用国土资源执法监管体系，加强土地批租监管和土地市场秩序的监管。一要构建巡防预防监管机制；二要建设专项检查机制；三要构建案件查处机制；四要加强部门联运机制。

（五）社会监督机制。社会监督包括群众监督、舆论监督和民主监督。群众监督是最广泛直接的有效监督形式，建设好群众监督的网络和渠道，形成群众监督的良好环境；舆论监督具有时效性强、辐射面广、透明度高、震慑力大的优势，可以造就强大的宣传教育态势，营造保护耕地的大环境；民主监督是包括人大、政协、民主党派和群众团体的广泛监督，要合理运用多种形式的社会监督，形成中国特色的社会监督新机制。

（六）宣传教育机制。耕地保护的宣传教育是营造良好保护氛围的重要举措，各级政府和有关部门要创新宣传内容，改进宣传方式，健全工作机制。一要建立常态机制；二要建立责任机制；三要建立激励机制。

二、纠纷处理和防范机制

土地流转市场不断规范化，不断完善，但也出现了一些问题，土地流转纠纷不断增多。表现为：国家免除农业税和实施粮食、良种补贴所导致的纠纷。当初没有签订合同的农户和一些虽然双方签订了合同，但是合同内容不完善、不规范，因为利益驱使，单方面撕毁合同的现象；乡村集体经济组织当初因为上缴税费的压力，没有经过承包户的同意，擅自将抛荒地流转给他人经营；乡村集体土地和荒山、荒沟、荒丘和荒滩“四荒地”等村集体土地流转，村干部私自做主，导致农民利益受到侵蚀；不尊重农民意愿和农民主体地位，村干部直接充当土地流转的主体。土地承包经营权纠纷主要有所有权纠纷、承包权纠纷和合同纠纷等等。

涉及农村土地承包经营权的纠纷总体上呈上升趋势，调解难度大，共同诉讼案件比例大，涉案被告身份是村集体的占多数。案件频发的原因有：一是惠农政策使得土地耕种的收益日渐增多；二是流转耕地时，未签订合同；三是村集体失职，发放的承包经营权证不规范，甚至有明显错误；三是因利益诱使，经常调整全村的土地承包经营权，挪用或侵占土地补偿款；四是实际耕种人想长期占有土地。

土地承包经营权纠纷事关农民群众的切身利益，政策性强、涉及面广，情况较复杂，能否有效解决土地承包经营权纠纷，事关农村社会的稳定，关系到国家各项农业政策的落实。各级政府要增强责任感和使命感，提高依法行政的主动性和自觉性，把解决好事关农民利益的土地承包权纠纷问题纳入政府日常工作，做好做细。防范土地承包经营权纠纷发生的机制，主要有：一是宣传教育机制。加强国家法律法规和相关政策的教育和宣传，特别是加强物权法的宣传，让农民认识和了解土地承包经营权，对相应的权利和义务加深理解，明确自己的权利，了解自己的义务，在处理涉及土地承包经营权问题时能够避免违法行为的发生。二是民主公开机制。对于不同形式的承包，要采用不同的民主形式，避免农民利益被侵蚀的现象发生。对于家庭承包的，按照农村土地承包法的规定，履行民主程序，确定土地承包方案，在依法经村集体三分之二以上村民代表同意后，由乡镇农经站协助村集体签订合同。对于其他方式承包的，要在乡镇合同管理部门的指导下，通过广播或召开党员和群众代表会等形式进行公开，让广大村民有知情权、参与权。三是合同管理机制。落实签证制度。承包合同签订后，一律由乡镇农经站进行签证，并把签证当作是审查合同的过程，防止问题合同的出现；落实回访检查制度。听取土地承包合同签订双方的意见，看合同能否正常履行，有没有新问题产生。新发现的问题合同，都要及时给予调整、完善和修订，确保土地承包合同的正常履行；落实归档管理制度。由县级统一印制规范的合同文本，一式三份，承包双方和乡镇合同部门各执一份。同时，在乡镇建立健全合同管理档案，实行归档管理，并统一规范档案管理内容；落实调解、仲裁制度。各乡镇要做好合同纠纷调处工作，成立农业承包合同仲裁机构。在土地承包纠纷的调处上，要坚持先调解、后仲裁的原则。

三、违规操作问责机制

2009年，国土资源部卫片执法检查首次覆盖全国2859个县，并首次依据《违反土地管理规定行为处分办法》进行了责任追究，实现了国土资源执法监管方式的转折和提升。全国2个设区市、26个县（市、区）国土资源主管部门负责人共计29人受到纪律处分。地方政府受追究的责任主要有两类：一类是地方一般性项目违法占用耕地的宗数多、面积大，违法占用耕地比例高达15%，土地管理秩序比较混乱；另一类是存在违反土地利用总体规划，违法改变土地使用用途，违反国家产业政策等情况。2010年，东部、中部地区发现违法用地面积，同比分别下降12.5%和1.2%。而西部地区发现违法用地面积，同比上升50.6%。全国土地管理和执法形势总体向好，但西部地区出现违法用地反弹。2011年上半年，土地违法形势依然严峻，全国违法行为有3万件，涉及土地面积27.8万亩，同比分别上升8%、14.8%。东部、中部违法土地面积分别下降12.5%、1.2%；西部地区违法面积为13.1万亩，同比上升50.6%。西部地区由于经济发展较慢，地方政府土地违法观念淡薄，对于东中部转移的产业项目，西部地区政府往往是先用地，后申报，手续不合法，变成了违法用地。

共同责任机制。国土资源部推行的土地违法共同责任机制，目的是建立省市县三级政府联动的问责机制，市县政府出问题，省级政府要负责任，只有这样，土地违法问责行动才能得到比较有力的执行。各地方政府要在认真研究国务院和部委文件精神的基础上，构建具有自身特点的共同责任机制。

土地资源管理问责制。土地资源管理问责一是要落实到责任人、责任部门，认定责任主体。在农村的土地流转过程中，乡镇政府和村民委员会是土地管理的责任主体，不履行或不正确履行职责造成不良后果的，要严肃追究其主要责任人或者直接责任人的责任。其次要确定土地流转过程中责任主体的过错责任内容。过错责任内容主要包括：基本农田保护工作；土地承包及承包合同的管理；土地利用和保护工作；基本农田占用；闲置和荒芜耕地等等。三是明确土地流转过错责任追究形式。对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的或者对土地违法违规行为不制止、不组织查处的或者对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，视情节轻重对主要负责人给予警告、降级、撤职、开除等行政处分，涉嫌犯罪的应依法追究主要责任人的刑事责任。落实和完善土地资源管理问责制要重点关注以下几项重要事项：一是要强化对土地管理行为的监督检查；二是要求对新出现的一些违法违规行为要追究有关人员的行政责任；三是要明确对一些违法行为如何适用法律；四是完善责任追究机制，加大查处力度。

目前，土地问责的整个体系都比较薄弱，有专家提出，要建立独立的土地违法问责体制，首先要有规范的土地违规发现机制；其次要有独立的评估机构去评估发现的问题；土地问责问题应交予独立的监察机构来处理。

四、农民利益保护机制

农民土地权益保障困难，土地流转引发了大量的土地纠纷和群体性事件，成为危害社会稳定的一大隐患。具体表现为农民权益损失多，政府做主土地权益分配，土地流转农民补偿标准低，分配随意性大，补偿受益主体不规范、不明确；土地流转后的农民大部分受劳动力素质、资本、技术和户籍制度等约束成为新贫民；承包权益弱化；土地收益微薄等问题。

土地作为一种经济资源，土地流转必须有相应的价格机制。目前中国城市化发展过程中的价格结构是典型的二元价格结构。这种土地价格机制关注的是城市化发展的速度和进程，而没有考虑农民的经济利益诉求。土地价格机制是农民利益保护的核心要素，土地流转价格如果由政府来指导确定，必定损害农民利益，造成土地的闲置和浪费，并有可能造成社会的动荡。

农民权益保障机制。农民土地权益的内涵和外延主要包括以下权益：财产权、就业机会的权利、生存权、发展权以及其他权益。农地的流转必定以某种或几种甚至全部权益的损失为代价，因此，失地失业的农民必定要获取相应的补偿来保障农民土地流转后的权益损失。农民土地权益保障机制包括司法保障机制、社会保障机制及失业保障机制等。

规范政府行为的约束机制。为了有效解决政府与民争利的行为，必须有效规范政府行政行为。对于政府的不作为、乱作为现象，要切实建立行政问责制度体系，明确规定，哪些行为是应该被问责的，谁来问责，问谁的责。以规范土地流转中的政府行为，有效保障农民土地流转权益；建立科学的政府绩效考核机制，群众评价和专门机构评价相结合；切实推进法治政府建设，政府权力的行使必须在法律的约束下进行。

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