预算绩效管理相关问题研究

河南财经政法大学 王 佳

一、预算绩效管理内涵

关于绩效的概念，OECD（1994）认为绩效是有效性，既包括实施该项活动的效率、经济性和效力，还包括活动实施主体对该项活动过程的遵从度以及社会公众满意度。普雷姆詹德（2002）认为绩效包含了节约、效益和效率等方面的内容。陆庆平(2003)认为绩效实际上是一项活动实施的结果，这种结果包括投入资源的合理性、结果的有效性，以及实施这项活动所投入的资源与获得效果的对比关系。丛树海等(2005)认为绩效是效益、效率和有效性的统称，包含行为过程和行为结果两个层面的内容。就行为过程来说，主要是指投入是否最小化，过程是否合规；就行为结果来说，主要是指产出与投入相比是否有效率，行为的结果是否达到了预期目标，行为所产生的经济影响和社会影响等内容。

预算绩效管理是以绩效指标和事业成本为核心，以绩效目标、绩效拨款和绩效评价为基本环节的政府理财模式。预算绩效管理突出强化了政府预算为民服务的理念，是预算改革和深化的必然要求，目的在于切实提高政府管理效能和财政资金的使用效率。它强调了政府预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中要更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，尽可能地少花钱，多办事，办好事。努力地向社会公众提供更优质的公共物品和公共服务，切实做到政府行为的务实、高效。

二、预算绩效管理理论基础

（一）新公共管理理论 自20世纪70、80年代以来，社会公众的价值观念日益多元化，需求也变得多样化，社会公众的民主意识、参政意识也在不断增强，时代变化对政府提出了更高的要求。在这种时代背景下，一种突破了传统公共行政学的学科界限，把当代西方经济学、政策科学（政策分析）、政治学、工商管理学、社会学等多种学科的理论、原则、方法及技术融合进公共部门管理的研究之中，于是，新公共管理理论便应运而生。该理论寻求高效、高质量、低成本、应变力强、响应力强、更健全的政府运行机制，遵循“顾客导向”、“市场导向”和“结果导向”三个原则。“顾客导向”的原则重新界定了政府与纳税人和社会公众之间的关系；“市场导向”的原则强调政府应该多运用市场机制，利用企业管理的方法，提高政府效率；“结果导向”的原则强调对于政府的考核，应该改变过去过多关注过程控制和监督的理念，应将更多的注意力关注到政府活动的结果和产出上，以克服政府工作的僵化，更加灵活地提供公共服务，不断提高政府效率。新公共管理理论的提出，引起了西方几乎所有发达国家及部分发展中国家的政府变革，在政府制度设计、运作方式、理财模式方面都深深烙下了新公共管理理论的烙印。可以说，预算绩效管理，既是新公共管理理论的重要组成部分，更是推动新公共管理理论转化为实际制度安排的重要工具。

（二）公共选择理论 公共选择理论认为，在政治领域中，政府公务人员和市场领域的主体一样，同样也是“经济人”，也在追求自身利益最大化。公共选择理论将应用于市场领域的“成本—效益”这一微观经济分析方法，引入到政治决策过程中。公共选择理论指出，政府存在政府失灵问题。在这种情况下，将政府行为经济化或市场化是提高财政资金使用效率的客观选择。根据这一思路，政府公务人员的身份是“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供税收的“纳税人”和享受政府服务的“顾客”或“客户”。政府服务应以顾客为导向，衡量和考虑的是政府应当花多少财政资金提供某项公共劳务，从而最大限度地满足顾客的需求。将政府行为经济化，这既是市场经济关系在政府行为中的体现，同时也是解决政府失灵问题的最佳方案。实施预算绩效管理，不断强化政府为社会公众服务的观念，关于预算资金的产出和结果，提高财政支出效率，恰恰是公共选择理论在财政预算领域的最好应用。

（三）财政支出的边际效用理论 财政支出效率与财政资源配置职能的关系是非常密切的。财政支出是否有效率，衡量的标准是：财政支出所取得的各种效益，包括经济效益和社会效益的总和，是否大于在聚财过程中对经济所形成的代价或成本，也就是说要取得效益剩余或净效益。如果净效益值越大，则说明财政支出越有效率。社会资源是在财政部门和民间部门之间进行分配的，实现社会资源在财政部门与民间部门的优化配置，按照边际效用理论，就必然要求用于财政部门的资源使用的边际效益等于该资源用于民间部门时所取得的边际效益。如果财政部门资源使用的边际效益大于该资源用于民间部门的边际效益，这就说明财政配置资源是不足的，可以增加财政部门对资源的使用，以便获得更大的效益；反之，则应减少财政部门的资源配置规模。当整个社会的资源配置满足了上述条件，则不仅资源配置状态是帕累托最优的，而且此时财政预算决策也是最优的，财政支出也是最优效率的。根据此理论所形成的财政支出项目“成本—效益”分析法，已经在政府财政支出绩效评价中得到了比较广泛的应用。

三、推行预算绩效管理意义

（一）推行预算绩效管理是落实科学发展观的必然要求 科学发展观的精神实质是以人为本。公共财政是民主财政和服务财政，在财政管理中，落实科学发展观，就必须要实现公共财政取之于民，用之于民，政府要节约而又有效地用好税收，向社会公众提供高效的公共物品和服务。要想做到这一点，在财政支出的活动中，必须要充分注重绩效，推行预算绩效管理，树立科学的政绩观，把纳税人的钱用好，使得支出能够产生实实在在的社会效益，充分发挥公共财政在资源配置、收入分配、经济稳定等方面的职能作用。

（二）推行预算绩效管理是实现财政科学化、精细化管理的必然要求 全面推进财政科学化、精细化管理，是深化行政管理体制改革的重要内容，事关财政事业的健康发展，是新时期财政工作的迫切需要。充分发挥财政职能作用，必须要依靠财政的科学化、精细化管理。推行预算绩效管理，对于实现财政的科学化、精细化管理具有重要意义。在理念上，预算绩效管理体现的就是财政的科学化、精细化管理。通过对财政支出活动的绩效评价，把绩效评价结果作为安排预算的重要依据，从财政资金分配的源头上进行规范，促进财政资金的合理安排，体现的是以结果为中心的理财理念。在操作层面，推行预算绩效管理，通过绩效评价指标的设计和特定方法模型的运用，衡量、监测、评价支出活动的经济性、有效性，为财政支出决策提供依据，提高财政管理水平。

（三）推行预算绩效管理是建设“高效、责任、透明”政府的客观要求 随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入和政治民主化进程的不断加快，社会公众越来越关注政府的绩效情况和纳税人的资金的使用情况。要大力推行行政权力的公开透明，建设“责任政府”和“阳关政府”，保障社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权，以此来促进政府决策的科学化和民主化。预算绩效管理关注产出的效果以及目标的实现程度，理应为“高效、责任、透明”政府建设尽份内之责，同时也是“高效、责任、透明”政府建设的题中应有之义。

（四）推行预算绩效管理对于化解地方财政困境具有现实意义分税制财政体制改革后，由于财权层层上移，事权层层下移，导致了地方政府尤其是基层地方政府财政面临困境。再加之目前地方政府普遍实施以投资为主要动力的经济增长模式，财政收入的增长难以跟上对财政资金需求的增长，从而造成了强劲的财政支出压力。有限的财政资金在分配上也缺乏科学合理的决策机制，在各级政府都不同程度地存在着争预算、争项目的现象，预算资金的分配在很大程度上是通过财政部门和预算单位的博弈来进行的，为了平衡各方利益，最终导致了预算资金的平均分配，难以实现财政资金的有效率使用。目前，在财政体制没有办法进行大的调整的前提下，不断提高财政资金的使用效益，是化解地方财政困境的一个重要途径。推行绩效预算管理，强调财政支出的效益，将支出控制的重点从投入转到了产出或结果，从根本上改变“重分配、轻管理”格局，制定科学的财政资金分配决策机制，从而达到“少花钱、多办事、办政府应该办的事”的目的。

四、预算绩效管理目标与评价指标设定

（一）预算绩效管理的目标定位 公共财政的本质是市场经济财政。在市场经济条件下，多元化的市场主体组成了竞争性的社会，市场经济的基本特征，在于市场机制在资源配置中发挥基础性的作用，凡是市场能够办得了的和办得好的，就不应该交由政府承担。公共财政应该把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的基本着眼点，公共财政的职能在于提供必要的公共性基础条件，维持公平、竞争、有序的市场秩序，调节收入分配，建立健全社会保障制度，增进社会公众福利，这是财政运行的基本取向，同时也是国家财政活动应遵循的指导性原则。因此，预算绩效管理的目标定位，不能单纯追求经济效益，要更多的评价财政支出成本既定的条件下所产生的政治效益、社会效益和生态效益。

（二）预算绩效管理目标设定依据 预算绩效管理目标的确定是预算绩效管理的起点和核心内容之一。预算绩效管理关注的重点在于财政支出的结果和效果如何，也就是政府花了钱，老百姓最终得到了什么，而不是政府的钱够不够花，怎么花。在实践中，设定绩效目标有不小的难度，必须要有一定的依据。一是绩效目标的设定要与部门的战略目标有机的结合起来。部门的战略目标是部门绩效目标的基础，根据部门战略目标的阶段性，并将其分解到每个预算年度，并在此基础首先提出本部门的绩效目标，在总体上，确保绩效目标与部门的战略目标的一致性。二是绩效目标的设定要采取原则性和灵活性相结合的方式。在设定绩效目标的时候，由于不同部门的战略目标之间存在着较大的差异，这就存在着如何兼顾可比性和独特性的问题。此时，采取原则性和灵活性相结合的方式设定绩效目标，确定一个总体上相对一致的而且又能充分体现部门个体特征的绩效目标原则，就显得比较重要了。三是绩效目标的设定应当采用部门申报和财政部门组织审核相结合的方式。第一步，绩效目标首先由部门申报，在申报的同时提交项目可行性方案以及项目资金使用的绩效目标。第二步，由财政部门对部门提交的可行性方案进行严格的审核，一般项目按照例行程序进行审核，重大项目要组织专家进行评审。

（三）预算绩效管理中绩效评价指标的设定 按照公共财政的思想，财政支出的目标就是为了提供整个社会的福利水平。但是社会福利水平很难量化，在实践中必须要找到能够量化的特定概念和具体数值，以衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和效果性，即绩效评价指标。绩效评价指标对于绩效评价活动的实质性开展具有重要意义，而且其具有的强烈的价值取向，对于评价对象未来绩效的改进也有着重要的影响。可以认为，建立科学、完善的绩效评价指标是进行预算绩效管理的核心环节。目前，各级政府部门在实施预算绩效管理实践中，由于财政支出的类型繁多，不同类型的财政资金的绩效评价指标又各不相同，导致在绩效评价工作中遇到的主要困难集中在绩效评价指标的设计上。在预算绩效管理工作中，如何设计层次齐全、类别丰富的绩效评价指标体系，是摆在各级财政部门面前的一项重要任务。

绩效评价指标的划分，可以从两个层面上来展开。一是从评价对象的适用性上来划分，可以分为共性指标和个性指标。共性指标是每个评价对象都要采用的指标。具体包括预算执行情况、资产配置、使用、处置、财务管理状况以及社会效益、经济效益等衡量绩效目标完成程度的指标。个性指标是根据评价对象的不同特点和目标，通过了解、收集相关资料、信息，来设置特点目标。二是从绩效评价的目标和全过程方面来划分，可以分为初始指标和终极指标。初始指标具体包括投入类指标、过程类指标、产出类指标以及效果类指标。投入类指标，用于反映政府部门提供公共服务时，所投入的各种人力、物力、财力等指标；过程类指标是用于反映政府部门在提供公共服务工程中，质量控制和执行预算计划的程度等指标；产出类指标是用于反映政府部门提供的产品或服务的数量或完成的工作量等指标；结果类指标是指用于反映一项计划或一种工作达到预期目标的程度的指标。终极指标包括经济类指标、效率类指标以及效果类指标。经济性指标，主要用于反映财政支出项目的成本是否最小化。这主要通过投入类指标、过程类指标和相应的标准进行比较得出。效率类指标，是用于反映一定的财政资源投入是否获得了满足社会公共需要的最大产出，它往往是通过投入类指标和产出类指标进行比较得出。效果类指标，是反映财政支出项目的产出结果满足和实现社会公众的需求、偏好和价值观的程度。它要求政府不仅要做正确的事，并且做的结果要与社会公众的预期需要相符合。

五、预算绩效管理制度构建

（一）强化认识，树立绩效评价理念 作为一种全新的管理理念和方法，绩效评价在我国起步较晚，目前仍然处于探索阶段。建立与公共财政框架相适应的预算绩效管理制度是一个复杂的、渐进的过程，需要全社会的共同参与。各级政府、各部门都要树立绩效理念，重视预算绩效管理，并把绩效评价工作列入重要议事日程，改变原有的“重投入、轻产出”，“重分配、轻管理”，“重数量、轻质量”的粗放式发展方式和管理模式，树立“要钱不能随意，花钱要讲绩效”全新的财政理财观念。财政部门要积极采取措施，开展对绩效评价工作重要性的宣传，让财政绩效评价理念日益深入人心，让政府应履行的职能和履行职能的效果为纳税人所了解，努力打造让社会公众满意的“责任政府”和“阳光政府”。

（二）建立专门的预算绩效评价机构 要使财政绩效评价成为一个经常性、常态化的工作，必须要有专门的预算绩效评价机构。结合财政管理的实际情况，建议将财政监督检查机构改设为财政绩效管理机构，承担绩效评价的具体工作。各部门可根据自身的实际情况，在部门内部设立专门的绩效评价机构，组织开展本部门、所属单位以及财政支出项目的具体评价工作。同时，为了便于绩效评价工作的顺利开展，还应该赋予绩效评价机构和人员在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面赋予必要的职权。

（三）建立健全绩效评价结果应用制度 为了避免在以往绩效评价工作存在的为评价而评价的弊端，发挥绩效评价工作实效，必须要建立健全科学的绩效评价结果应用机制。总体上，要科学制定绩效评价结果应用管理办法，具体规定评价结果的运用目的、运用范围、程序以及权限等内容，从而对政府各项财政支出活动进行指导和规范。具体包括：一是要建立绩效评价结果公示制度。有关绩效评价结果要提交人大、政府等部门，以供有关领导决策时参考。同时，还应在一定范围内予以公开，接受监督。二是要建立问题整改机制。各部门应根据部门的绩效目标和绩效评价结果的实际情况，及时调整和优化本部门未来年度预算支出的规模、方向和结构，提出整改措施并报财政部门备案。三是要建立激励约束机制，实现预算项目与事业发展目标完成情况挂钩。对绩效优良的，在下年度安排预算时给予优先考虑；相反，对绩效差劣的，在下年度安排预算时要从紧考虑。

（四）探索建立预算绩效管理信息体系 由于财政绩效评价涉及面广，数据信息量比较大，时效性又比较强，在推行预算绩效管理的过程中，就对预算绩效管理信息体系提出了很高的要求，这是保证预算绩效评价工作有效运行的技术基础。结合我国财政管理的现状，预算绩效管理信息体系的建立要尽快适应财税信息化发展的要求，做好以下几个方面的工作：一是以金财工程为基础，开发、完善进行预算绩效评价分析的系统软件。二是建立健全预算绩效评价的数据库，并要做好数据信息的分类管理。三是要建立绩效评价信息库。这包括专家信息库和中介机构信息库，实现绩效评价工作所需信息的资源共享和互通。

［1］丛树海、周炜、于宁：《公共支出绩效评价指标体系的构建》，《财贸经济》2005年第3期。