公共文化服务体系的财政保障构建

□ 叶菊华

文化产业的发展有赖于文化事业的发展，繁荣的文化事业是文化产业发展的重要基础。首先，文化事业为文化产业的发展提供文化资源和文化资本。文化产业的发展离不开对文化资源的开发，而文化资源以各种形式存在于以文化事业为载体的众多文化领域中，“文化产业的实质就是一种以文化资源为基础，通过将文化资源转换为文化资本，并加以开发利用，从而创造财富和利润的产业”。其次，文化事业向文化产业提供发展动力和智力支持。再次，文化事业为文化产业培养市场基础和消费人群。公共财政的支持是文化事业繁荣发展的前提，向全体公民和各类文化企业提供优质高效的公共文化产品和服务是政府责无旁贷的职责。

一、公共文化服务体系财政保障的内容

（一）健全公共文化设施网络系统，打好公共文化服务供给基础

公共文化服务体系最直接的载体或依托是公共文化设施，公共文化设施是能够满足人民群众文化需求的基础性设施，主要包括：一是由政府投资兴建并支付使用和维护费用、提供纯公共文化服务的设施；二是由政府与社会共同投（捐）资兴建、共同管理的公共文化服务设施；三是有政府投资兴建的采用市场化运作自筹运行和维护费用的非营利性公共文化服务设施；四是具有一定公益性文化功能完全市场运作的文化服务设施。由此可见，公共文化设施的公益性质要求政府给予经费方面的支持和保障。近年来随着我国经济社会的发展，公共文化投入不断增加，文化建设基建投资增幅也较大。2009年，全国文化（文物）系统基本建设投资项目达到10173个，比上年增加5732个。2009年到位文化基建资金136.26亿元，其中国家预算内资金95.2亿元，增长110.9%，占全年文化基建总投资的70%。一大批覆盖城乡公共文化基础设施建成，大大促进我国公益文化事业和精神文明建设的发展，同时也推动了我国文化产业的发展。但是，由于投入经费基数较小，文化基建投资占国家基建投资的比重偏低，甚至还一直呈下降趋势。2009年我国文化事业基建投资占我国基建投资的比重仅为0.05%。另外，由于鼓励社会捐赠措施不力，私人资本难以参与公益性文化事业建设，导致我国公共文化投入不足，公共文化基础设施建设严重落后于我国经济社会的发展和人民文化生活需求。

财政保障是公共文化设施建设运行维护、公共文化产品和服务提供等所需基本资金的财政支撑。各级财政不仅要明确公共文化基础设施的保障范围、标准和保障水平，而且要明确财政保障公共文化基础设施的主要内容。财政保障公共文化基础设施主要体现在两个方面：一是公共财政要加大对农村文化投入力度，建立健全覆盖城乡的公共文化设施网络，实现城乡公共文化设施网络的均衡发展；二是公共财政要加强对中西部地区的转移支付力度，实现地区间的基本公共文化服务均等化。中央财政要承担主要转移支付责任，地方财政配合做好行政区域内的公共文化服务基础设施网络建设。另外，公共财政还可以通过研究制定财税优惠政策，鼓励民间资本兴办公共文化设施和机构，实现我国公共文化基础设施网络建设资金来源多元化，加快公共文化基础设施网络建设和发展。

（二）完善公共文化生产系统，丰富公共文化产品和服务的供给内容

公共文化产品与服务的生产主要包括以下内容：一是各种公益性文化机构提供的各种公益性文化产品与服务，如图书馆、文化馆、影剧院、城市社区文化中心，乡镇文化站以及村级文化活动室举办的各种文化活动；博物馆、美术馆等举办的各种公益性展览。二是其他各种公益性文化活动和文化工程，其他公益性文化活动主要有公益电影放映、体育健身、群众文艺创作等，文化工程活动主要有农家书屋送书下乡工程，流动舞台车工程以及非物质文化遗产保护工程等等。

随着财政经费投入的加大，我国公共文化产品和服务的生产水平不断提高，但因各地经济发展水平和文化习俗的差异，公共文化服务地区差异依然存在，基本公共文化服务不均衡突出。艺术业活动方面：艺术表演团体的艺术演出场次最多为河南（42740场），最少为海南省（1420场）；艺术表演场馆的演映场次最多为福建省（25850场），最少为宁夏（660场）；剧场演映场次最多为新疆（15820场），最少为黑龙江（120场）；影剧院演映场次最多为河南（22380场），最少为海南和重庆，仅为40场。图书馆业活动方面：组织各类讲座次数最多为广东（5486次），最少为宁夏（87场）；举办展览个数最多为广东（936个），最少为青海（60个）；流动图书馆书刊借阅册数最多的是浙江（1619千册），最少为湖南（12千册），举办培训班最多的是浙江（1438次），最少的是西藏（3次）。群众艺术馆文化馆活动方面：组织各类理论研讨和讲座次数最多为浙江（1171次），最少为青海（22次），举办展览个数最多为山东（9525个），最少为西藏（61个），举办培训班最多的是广东（27522次），最少是西藏（81次），利用流动舞台车演出场次最多的是浙江（3081场），最少的是青海（10场），组织文艺活动次数最多的是山东（38477次），最少的是西藏（784次）。

以上数据说明，经济发达地区和文化氛围浓厚地区公共文化内容提供较多，而经济落后地区和文化氛围薄弱地区公共文化内容提供较少，而且各地提供的具体公共文化内容也各有侧重。由此可见，公共财政在保障公共文化内容体系生产方面，一是要考虑地区差异性和文化多样性，要根据各地区的经济发展水平和群众文化需求偏好针对性保障生产；二是公共文化内容生产的财政保障应以地方财政为主，中央财政为辅，充分发挥地方文化建设的积极主动性；三是改进公共财政的投入方式。可以根据不同的文化内容采取不同的投入方式，一般政府提供更有效率的文化内容由政府直接生产提供，而社会生产更有效率的文化内容则可以采取“政府提供，民间生产”的政府采购方式提供，将政府从“办文化”的具体事务中解放出来，转变政府职能，提高公共财政保障水平。

（三）完善公共文化服务支撑系统，搭建公共文化产品和服务的技术平台

公共文化服务的支撑系统主要包括人才支撑和技术支撑。人才和技术为建设和完善公共文化服务体系提供巨大智力支持，影响整个公共文化服务体系运行的水平质量。公共文化服务人才系统包括各种公益性文化单位在职人员、农村与城市社区文化人才等。目前相对于我国公共文化服务体系建设的需求，文化领域人才的数量和质量都亟待提高。从业人员数量方面：我国文化领域从业人员数量总体还较少，还不到200万人，而且主要集中在文化及相关专业，非文化及相关专业文化从业人员较少。从业人员质量方面：高级职称文化从业人员人数和所占本行业从业人员数比重都要少于中级职称文化从业人员人数，高级职称文化从业人员最多的是艺术业（21584人），最少的是文艺科研（1037人），高级职称人数占本行业总从业人数的比重最大为艺术教育业（16.60%），最小的为其他文化及相关专业（1.05%）；中级职称文化从业人数最多的是艺术业（43431人），最少的是文艺科研（1076人），中级职称人数占本行业总从业人数的比重最大为图书馆业（31.74%），最小的是其他文化及相关专业（2.04%）。公共文化技术系统内容主要包括公共文化资源生产制作设备设施、采集设备设施、传输设备设施以及接收设备设施等，这其中包含公共文化服务技术标准的研制、文化信息资源数字化技术研究及示范应用、数字技术的开发应用等。我国地理条件复杂，城乡差别大，不同门类的公共文化服务技术系统建设成本高，难度大，严重制约了我国公共文化服务体系的完善。

财政要加大对公共文化服务人才和技术项目的投入。首先，要建立中央和地方分级负担的财政投入机制，对属全国性的人才培养和技术开发或应用项目，中央财政应重点支持，对面向地方的公共文化人才培育和技术开发或应用项目，地方财政应承担主要责任。其次，公共财政要吸引社会力量参与公共文化服务，引进社会专业人才，扩大公共文化产品与服务的社会采购，提高公共文化技术服务水平。

二、公共文化服务体系财政保障的配套措施

公共文化服务体系财政保障机制的建立是一项长期的系统工程，需要各个地区各有关部门的高度配合。各级党政部门应该强化责任意识、大局意识和服务意识，周密部署，统筹安排，确保各项政策落实到位。

（一）健全领导和工作协调机制

各级党委和政府要把公共文化服务体系的财政保障作为提高党的执政能力，建设服务型政府的重要任务，切实担负起领导责任。要建立公共文化服务体系建设的联席会议制度，形成党委领导、政府部署，发改委、财政、文化、新闻出版、广电等部门分工合作，党建、人事、司法、农工、民政、教育、文联等社会力量积极参与的工作机制。要把公共文化服务体系建设资金纳入财政预算，纳入城市经济社会发展和文化发展的规划中，优化配置公共文化资源，提高公共财政资源的使用效率。

（二）积极推进文化事业体制改革

推进和不断深化文化体制改革，是推动公共文化服务体系财政保障的强大动力和有效路径。要不断推进文化直属单位转企改制试点工作，不断深化国有文艺演出院团的改革，缩小国家财政直接供给的公共文化服务规模，集中公共文化财政投入的力量，提高公共文化财政资金的效率。要不断转变政府职能，充分发挥好政府和民间两个方面的积极性，建立公共文化民间资本准入制度，开放社会力量参加公共服务的提供。

（三）确立公共文化服务标准和财政保障标准

公共文化服务标准包括图书馆、博物馆、文化馆（站）等公共文化设施建设的国家标准，电台、电视台和广播电视发射转播台建设标准、公共文化服务质量标准等等。公共文化服务财政保障标准包括各地人均公共文化服务标准，、国家公共文化服务转移支付标准等。标准化公共文化服务的财政投入机制有利于明确中央与地方公共文化服务的支出责任，有利于实现基本公共文化服务均等化，有利于保障公共文化服务投入的持续性和有效性。

（四）建立公共文化服务绩效管理和评估体系

财政保障公共文化服务的根本目的在于满足人民群众的公共文化需求，公共文化服务绩效管理和评估体系的建立有利于衡量公共文化服务财政投入是否符合人民文化需求。要坚持导向性、科学性、前瞻性、可比性和操作性原则，研究制定公共文化服务绩效管理和评估指标体系，此体系不仅应包含评价公共文化服务水平的客观指标如公共文化设施建设、服务开展、物质保障指标等，还应包含评价公共文化服务水平的主观指标如社会参与指标和群众满意度指标。

[1]祁述裕.中国文化产业发展战略研究[M].社会科学文献出版社，2008.

[2]李景源，陈威.中国公共文化服务发展报告（2009）[M].社会科学文献出版社，2009.

[3]文化部财务司.中国文化文物统计年鉴（2010）[M].北京：国家图书馆出版社，2010.

[4]根据文化部财务司编著的《中国文化文物统计年鉴（2009）》数据整理所得.

[5]关于构建公共文化服务体系财政保障机制的思考，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/diaochayanjiu/

[6]文化部财务司.中国文化文物统计年鉴（2010）[M].北京：国家图书馆出版社，2010.