论我国财政预算绩效外部监督的构建

●杨娅敏

一、构建财政预算绩效外部监督的意义

由财政部制定的《预算绩效管理工作规划（2012-2015 年）》（财预【2012】396 号）提出，“财政部负责全国预算绩效管理工作，制定全国性规划和规章制度，组织、指导中央部门和地方财政部门的预算绩效管理工作实施。地方各级财政部门负责本地区预算绩效管理工作……”，该规定明确了财政部门在预算绩效制度实施过程中的管理者身份。财政部门的绩效管理，本质上是对财政预算资金使用情况进行的一种监督。具体来说，就是由财政部门拟定预算绩效实施的计划和标准，由预算单位来具体执行，由财政部门监督预算单位的资金使用情况。我国目前的预算绩效监督，是一种以财政部门为核心的行政监督形式。行政监督的优势在于它的专业性。由于财政部门是管理政府财政资金的专职部门，对于各项业务比较熟悉，容易掌握和跟踪资金流向及用途等相关信息，并且部门工作人员大部分都具有财会方面的专业知识，这些优势条件使财政部门能够较好地发挥一个监督者的角色。但是，以财政部门为中心的行政监督形式也存在着局限性。由于受政府的统一领导，其行政隶属关系可能导致在实施监督时，有来自行政机关方面的干扰和阻力。在预算单位是其他政府职能部门的情形下，由于受到同级政府的领导以及平时形成的业务上的关系，可能导致对监督的公正性和执行力度产生影响。而且，财政部门作为财政资金流动的控制部门，其活动也需要来自其他方面力量的监督。因此，与财政部门为主的内部行政监督方式相对应，应当构建一种预算绩效的外部监督形式。

财政绩效的外部监督，是指除财政部门等行政机构以外的主体对预算单位的财政预算资金使用效果进行的监督。在我国以人民代表大会制度为根本政治制度的国情背景下，各级人大及其常委会作为各级立法机关，是实现我国预算绩效外部监督的一种重要力量。此外，社会公众参与预算绩效监督，尤其是以独立的第三方的姿态介入监督，也是一种非常重要的外部监督形式。

二、财政预算绩效的人大监督

（一）外国立法机关对预算绩效的监督

由立法机关对财政预算情况进行监督，是世界民主国家的通行做法。如何实现立法机关对财政绩效的外部监督？从西方国家的经验来看，大致可以分成事前、事中和事后三个阶段。事前监督主要是指预算草案编制后向立法机关进行提交的同时，提交预算支出的绩效目标，如英国的绩效目标就有战略目标、一般绩效目标和具体绩效指标三个层次。立法机关在审议预算支出方案的同时要审议绩效目标的可行性及合理性。事中主要是指预算的执行阶段。在这一阶段，立法机关对预算执行的控制和监督主要表现在变更预算决定权的行使。鉴于实际情况的多变性和复杂性，预算在执行中不可避免地发生变更的情形，这就需要立法机关适时介入，对变更后的预算方案进行把关。事后监督主要指对预算完成情况的考核与评价。以英美为代表的国家法律规定，在次年向立法机关提交新年度的预算方案的同时，提交上一年度的绩效报告，内容主要是上一年度绩效的完成情况。以美国为例，绩效报告的内容包括取得绩效目标方面所获得的成功；实际获得的绩效与预先设定的绩效目标之间的对比情况；绩效目标没有达到的明确解释与说明；为实现既定绩效目标的补救计划与时间表；绩效目标不切实际或不可行的原因及应当采取的行动等等。在预算绩效实施的整个过程，均要求信息的充分公开和公众的监督。

（二）我国人大对预算绩效的监督

在我国的监督体系中，人大监督是代表广大人民进行的监督，是最高层次和最具权威性的监督，在法律地位和制度保障力度上，都是其他监督所不能比拟的。

目前我国的预算绩效主要是内部监督，即财政部门是监督主体，预算单位是被监督主体。但是，在人大监督的体系下，财政部门成为被监督主体，同样要接受来自人大的监督。所以，由人大介入进行外部监督的情况下，弥补内部监督不足的同时，无形中又增加了一道监督防护网，使预算绩效监督体系更加全面、完善。

在推进人大对预算绩效进行监督的过程中，作为首都，北京市又走在了前列。北京市于2009年启动预算绩效监督，2011年出台财政预算绩效管理问责办法。2011年6月，北京市人大常委会和市政府召开“加强人大预算监督工作，推进预算绩效管理制度建设研讨会”。明确对预算编制和执行过程中，由于故意或过失导致预算绩效管理未达到相关要求，以至于财政资金配置和执行绩效未能达到预算目标或规定标准的部门、单位及其责任人员，将实行绩效问责。北京市人大从预算的编制、执行、调整、决算等整个过程的有效性进行全面、深入的介入和监督，为人大监督财政绩效的实施提供了良好范例。

三、财政预算绩效的第三方监督

（一）第三方监督的意义

财政绩效的第三方监督，也是外部监督的一种形式。这里所谓的第三方，是指不含政府背景的专业化民间力量对于财政绩效进行的监督。第三方监督是财政民主化的要求。政府实施财政绩效考评，最终目的是考察作为公共产品和公共服务提供者的政府，有没有取得作为接受者的公众对其行为的认可。所以，预算安排得好不好，效果实施得好不好，社会公众有充分的话语权。在民间的监督力量中，具有专业化背景的独立的第三方，得益于自身的专业优势，能够有效的集中民智，代表民意，与政府展开对话，对政府的预算活动展开独立的第三方评价。通过专业化的社会组织对政府部门的预算安排及执行情况进行评价并在新闻媒体上公布评价结果，一方面可以引导更多的公众参与进来对政府进行监督，另一方面可以引导政府更多地关注服务对象 （社会公众）的感受、意见和建议，把更多的民意加入到财政预算工作中，促进政府提高公共服务质量及预算决策的科学性。

在财政部2012年制定的 《预算绩效管理工作规划 （2012-2015年）》（财预【2012】396 号）中，对于如何完善绩效评价体系，《规划》明确指出，要“探索引入第三方评价”。可见，从政府层面来看，对于第三方评价，也是持肯定和支持态度。

（二）第三方监督的优势

探索引入第三方评价，是基于第三方能够在预算绩效评价中发挥积极作用。主要体现在以下几个方面：一是第三方评价的专业性。作为评价主体的第三方，主要是指会计师事务所、律师事务所、税务师事务所等专业机构以及大专院校、研究院等科研机构，它们拥有大量财经、法律方面的专门人才，能够对财政绩效的执行和完成情况站在专业化的角度进行分析、评价，并提出针对性的建议。二是第三方评价的中立性。第三方评价主体作为财政绩效的外部评价主体，绩效评价结果的好坏与其无直接利害关系，所以他们会以一个中立第三方的身份，对财政预算实施效果做出较为公允、合理的分析评价。三是第三方评价的自律性。第三方评价主体基于自身领域的专业性，在其行业内部往往具有一套自成体系的自治准则或者规范。这些规范能够形成对行业内各成员的良好控制和约束，保证各成员按照内部规范的要求对目标内容做出公正的评价。

四、小结

财政部 《预算绩效管理工作规划（2012-2015 年）》（财预 【2012】396 号）下发的同时，《县级财政支出管理绩效综合评价方案》和《部门支出管理绩效综合评价方案》也同时出台，中央层面对于预算绩效精细化管理的推动标志着我国财政绩效监督工作又向前迈出了一步。新的规划中提出“绩效评价主体单一，第三方评价欠缺”是目前预算绩效评价工作中存在的不足。加强人大立法监督的同时，引入独立的第三方监督，是未来完善我国预算绩效外部监督的方向之一。