权力机构预算监督低效的原因分析

●谢玲玲

（本栏目责任编辑：周菲）

自《预算法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）实施和部门预算推行以来，国家不断强化政府预算改革，尤其是强化各级人大对政府预算的监督能力，推动了人大预算监督逐渐从程序性向实质性转变。但在社会集体呼唤民主政治制度、国家坚定推进公共财政制度改革的大背景下，目前人大对政府预算的监督效果仍然不够理想，直接表现为审计报告中政府预算执行的违法和低效现象的普遍存在。

一、权力机构预算监督低效的表现

在我国，政府预算主要受到来自人大及其常委会、政府、审计部门、社会公众和媒体等几大主体的监督。其中，人大作为国家最高权力机关，对政府预算进行的监督具有与其他监督主体大为不同的优越性，而最能够与这种优越性相契合的外在表现只能是预算监督的权威性和独立性。实际上，目前人大预算监督低效也正是因为这两个最关键的问题。具体而言，人大预算监督权威性和独立性的不足可以细分为以下几个方面：

（一）缺乏法律保障

首先，虽然《宪法》、《预算法》和《监督法》赋予了各级人大及其常委会监督本级政府预算编制、审批、执行、调整和决算的权力，但规定过于笼统和原则性，缺乏与具体监督方式和程序的对接，这使得人大及其常委会在组织预算监督过程中难以形成实质性的规范。其次，法律授权人大的预算监督权主要包括审批权和质询权，并不涉及修正权，这使得人大对预算草案提出的建议和意见无法得到有效的反馈和应用，从而降低了人大的预算监督积极性。再次，《预算法》对于预算调整中是否需要报人大审批的规定含糊不清，导致政府以不同理解为由，随意调剂财政资金，加大了人大的预算监督成本。另外，《预算法》规定人大有权监督政府预算，却没有在法律条文中详细列出政府在预算编制、执行、调整等过程中的哪些行为应承担怎样的法律责任，更未提及人大如何启动问责机制对政府的违法和低效预算行为进行相应惩处，这使得人大监督政府预算的权威性大大降低。

（二）缺乏预算信息

充分获取信息是有效监督的第一步，但人大目前的预算监督以被动等待审批为主、主动审议为辅。政府作为预算的主体，相对于人大而言，具有绝对的信息优势，而出于追求部门利益最大化的目的，政府往往试图隐瞒关键和敏感的预算内容，阻碍预算信息公开，加大了人大实质性监督的难度。一方面，目前人大对政府预算编制环节的介入较少，很难在预算初审之前对政府预算的目标、方案和程序等进行全面了解，政府亦不会主动将部门预算信息报告于人大，更不会在作出具体预算安排时寻求人大及其常委会的意见；另一方面，政府预算执行、调整环节和决算环节的监督力量主要是审计部门，审计监督实际上是一种对政府预算的内部约束，审计部门独立于人大，隶属于政府，审计资源自然不能为人大所重用。除了审计结果报告于人大之外，人大难以对预算执行过程进行全面动态监控。

（三）缺乏专业人员

人大不是常设机构，人大闭会期间由人大常委会组织人大财经委和预算工委对政府预算进行审查。但人大财经委和预算工委并不是专职的审查机构，既不具有专业的财政、金融、统计知识，又承担着其他诸如立法、规划等繁杂工作。无论是人大常委会和人大专门委员会对预算案的初审，还是人大对预算案的终审，都广泛存在审查人员看不懂预算案的情况。而审查人员一旦看不懂预算案，就无力也无心去挖掘预算中的“猫腻”，久而久之，就会导致人大对预算案的审议流于形式，形同虚设。另外，人大财经委和预算工委的工作人员大多是党政官员，撇开质询不说，他们自己监察自己部门的预算安排，多多少少会有私心。更重要的是，在人大预算审查人员如此稀缺的情况下，明明有一支专业的审计队伍，却偏偏隶属于政府，打着“内部约束”的旗号，履行行政型审计监督的职能，留下人大孤寂无奈地“望穿秋水”。

（四）缺乏充足时间

《预算法》规定财政部门要在人代会举行的一个月前将预算草案提交给人大专门委员会进行初审，但审查预算是一项非常复杂的技术工作，仅靠一个月的时间对预算草案进行全面细致的测度实属不易。等到人代会召开时，十五天的会期真正用来审议预算案的时间其实只有一天，所以初审通过后的预算案在终审环节一般都只是走个形式。再加上现在的终审环节采取的是一次性审议方式，代表们只能选择通过或者不通过，不通过的后果有多么复杂不言而喻，所以，在时间紧张的情况下，整体通过就成为一成不变的约定。

二、权力机构预算监督低效的原因

以上几个方面确实能够帮助我们认识人大预算监督乏力的现状，但无法从根源上解释权力机构预算监督低效的原因。实际上，权力机构对政府预算的监督不仅仅是一个技术问题，更是一个政治问题。只有从宪政的角度探寻权力机构预算监督的依据和渊源，才能从根本上找到强化权力机构预算监督的路径。

（一）权力机构预算监督的缘由方面的解释

为了准确把握权力机构预算监督的缘由，我们先弄清楚以下两个问题：第一，为什么要对政府预算进行监督？第二，为什么要由人大对政府预算进行监督？

1、对政府预算进行监督的原因。根据委托代理理论，人民和政府的关系是一种委托人和代理人的关系，人民把自己的部分收入交给政府，并委托政府来安排公共支出，以满足公共需求。而要确定这种委托代理关系，代理人和委托人之间需要设定一份契约式的承诺，预算也就应运而生。但委托代理理论同时强调，委托方和代理方往往存在着目标差异性和信息不对称。很显然，预算作为一种计划性的制度安排，要想达到理想的实施效果，不仅要具有原则性，还必须具有与原则性相匹配的灵活性。因此，政府在具体的预算实践中被赋予了一定的“相机抉择”的权力。然而，政府作为“有限理性人”，势必会考虑部门利益，在双方信息严重不对称的情况下，政府占有绝对的信息优势，很有可能会为追求部门利益最大化甚至是个人利益最大化而损害公共利益。因此，人民必须对政府的预算行为进行监督，以确保政府预算编制、执行、调整、决算等各环节的合法性和效率。

2、要由人大对政府预算进行监督的原因。首先，人大是经过民主选举产生的最能够代表人民行使权力的机构。预算作为一项涉及全体人民利益的大事，理应由全体人民批准决定，所以人大必须在监督政府预算中履行主要职责。其次，预算作为政府一年内的财政收支计划，其实质是对政府财政行为的一种权力制约。而这种权力制约要想发挥实质性的作用，必须经立法机关批准之后上升为一份具有法律效力的文件，人大作为国家立法机关自然应当担此大任。另外，从权力制衡的角度分析，人大就是为监督“一府两院”而设，立法只不过是实施监督的一种途径。那么预算作为“庶政之母”的财政问题中最重要的部分，又怎么可能脱离人大的监督？

从以上分析可以看出，为防止政府在代理公共管理过程中损害委托人利益，作为委托人的人民必须对政府预算进行监督，而出于监督能力和效率角度的考虑，人民再一次选择了代理人，也就是授权人大来代表人民履行预算监督职能。人民不会允许政府拿着自己的钱胡乱作为。而由人民选举产生的人大，作为人民最忠实的代表，理应尽职尽责，严格监督政府预算。政府在人大这一最高国家权力机关的监督之下，也就只好老老实实安排和执行预算。这种论断看似合理，但仔细想想就不难发现，如果把整个过程置于现在的中国社会，每一个环节都不畅通。

首先，中国人民似乎并不关心公共政治，也就不知道政府拿了自己多少钱、打算做什么、会有什么结果。人民又缺乏自组织意识，即使发现政府的“背叛”，也无法创造“四两拨千斤”的奇迹。其次，人民代表肩负着为人民履职的责任，监督的却是自己的部门，难免有人做不到尽职尽责。最后，在中国，人大虽是最高权力机关，但政府才是实实在在的掌权人，所以在人大无力问责政府的情况下，政府无视人大预算监督也就不难理解。

如果说之前罗列的缺依据、缺信息、缺人、缺时间是问题的外在表现，那么上述的一系列不畅通就是中间推手，所有这些问题的幕后根基究竟是什么？答案是，中国没有“充分制衡”的政治体系。换句话说，也就是中国缺少政治领域的分权制衡。

政治是一种斗争的艺术，也是一种妥协的艺术，在一个协商性的政治里，要想保证任何一方都不会为所欲为，必须依靠权力制衡这个政治机器。众所周知，美国的三权分立是其“制衡机器”中最突出的一个路径：总统有提案权，但必须经过国会批准；总统可以否决国会的议案，但参议院可以启动弹劾总统；国会有立法权，但法院可以宣布法律违宪；法院可以独立判案，但最高法官由总统提名；总统可以提名法官，但必须经过国会批准……在这种 “你拉我，我扯他，他拽你”的复杂格局里，任何一个权力机构都不敢任意妄为。就因为我国没有这种政治掣肘模式，也就无法催生平衡、规范的制度安排，才最终导致了权力机构预算监督的疲软和乏力。

（二）技术层面制度安排的缺失

中国的政治格局不是独立的分权，而是高度的集权。面对具体工作时，各个机构之间不是制衡关系，而是单向的衔接关系。就政府预算而言，政府整理预算信息，报财政部门编制预算，财政部门向人大提交预算案，人大审批、询问，人大通过预算案，财政部拨款，政府执行预算，审计部门审计决算，审计署向人大提交审计报告，人大审议。至此，整个预算和预算监督过程也就“圆满”结束。很显然，这个过程纯粹是单向的，根本无法实现权力制衡。正是这种“制衡机器”的缺失，导致了人大预算监督低效的一系列问题，具体阐述如下：

首先，预算编制环节的制衡缺失。在政府制定部门预算草案时，没有人大预算工委和人民参与的听证会。财政部门汇总编制预算时，没有对预算的具体内容和细节一一测度，也没有在此环节问责政府的权责。预算编制过程中，人大在等待审议，没有预算审查组全过程跟踪预算编制，即使有跟踪，也难以提出实质性的建议和意见，即使有意见，也未必被采纳。另外，当政府和财政部门在忙于编制预算、人大等待审议预算案的时候，审计部门却忙于审计上一年度的决算。那么预算编制环节也就少了审计部门这支专业的制衡力量。

其次，预算审议环节的制衡缺失。人大会举行前一个月，由人大常委会和预算专门委员会对预算案进行预审，预审的参与主体只有政府和人大两方，没有财政部门，没有审计部门，也没有社会中的财经专家，更没有普通民众。即使人大在初审中严格审查，发现预算的不合法、不合理之处，最多也就是提出询问，人大没有修正权，也没有在此环节问责提交预算草案的部门和财政部门的职责和权力。实际上，预算案提交时，基本已经代表了党政双方的意志，那么在一次性终审的环节，人大根本不敢整体否决，只能整体通过。

再次，预算执行和决算环节的制衡缺失。预算执行、调整和决算的过程中，政府面对的压力只是来自审计部门的事后监督，当然人大偶尔也会对重大问题进行专题调研，但人大没有审计这支专业的队伍，调研基本浮于表面。政府作出预算调整决定时，没有召开听证会，超收收入的内部调剂也无需报人大审批。审计部门的审计结果要生成报告，并提交人大审议之后才能被公布和应用，而此时一切生米都已煮成熟饭，根本无法发挥监督对约束政府行为、引导政府行为的作用。再加上没有严厉的惩处措施做保障，整个审计和审议结果的权威性都大大降低。

总之，顶层权力配置的不合理导致了各机构的独立性不足，尤其是人大预算监督的独立性不足。具体而言，一是法律赋予人大预算监督的权威性不足，二是人大独立进行预算监督的能力不足。人大的这两种独立性不足又反过来加剧了权力制衡的不充分，不充分的权力制衡也就无法推动制度改进和立法调整。立法和制度的止步不前，最终又限制了人大的预算监督能力。

三、强化权力机构预算监督的措施

要想从根本上强化人大预算监督，必须首先进行充分制衡的权力配置，以提高人大预算监督独立性为突破口，逐步整合监督资源，强化政府预算问责机制。

（一）完善立法

目前的《预算法》因其过于笼统和法条缺失，已经不能适应预算和预算监督工作的要求。在修改《预算法》及其实施条例时，应着重考虑突出新法内容的完整性和具体性。

所谓完整性，是指新法不仅应规定人大监督政府预算的权力，还应规定人大问责政府低效预算行为的权力，以及政府公开预算信息的责任和人大公开预算监督信息的责任，并对《预算法》和《监督法》的实施细则进行对应调整，明确规定人大监督政府预算的程序、方式方法、监督事项等，将实体法与程序法相结合，突出法的完整性，寻求原则性和灵活性的平衡与统一。

所谓具体性，是指新法应痛改旧法中规定过于笼统和原则性的弊病，《预算法》及其实施条例应对每一个预算环节的政府行为活动的合法性和合理性进行分条界定，明确界定政府预算的违法和低效行为，并对相应法律责任的认定和承担作出详述。而《监督法》及其实施条例则应对人大预算监督的组织机构、监督内容、实施程序、监督资源的调配、监督信息的公开、监督结果的处理，以及人大启动问责政府的程序等进行明确规定。除此之外，《预算法》和《监督法》还应涵盖预算监督立法调整的程序，为预算监督制度安排的调整提供法律依据。

（二）健全机制

当前人大预算监督中的缺专业人员、缺充足时间、缺预算信息等低效表现，在很大层面上是来自于机制的不健全。具体而言，机制的不健全又包括预算监督组织机构的不健全、预算监督制度的不健全和预算信息公开制度的不健全。

健全人大预算监督的组织机构，首先要明确人大预算监督的具体职责，然后设置相应的组织机构来履行职责，同时加强对其履职能力的培养和考核。一方面，应合理划分现有预算监督机构的职责，由人大预算专门委员会负责对政府预算编制和调整的初步审议，向人大及其常委会反馈审议意见，以及就专项重大问题开展调查研究。由人大预算工委负责对政府预算编制和执行的跟踪审查，定期向人大常委会和预算专门委员会报告预算监督信息，并承担预算监督组织机构的日常事务性工作。由人大财经委负责研究拟定和调整预算监督制度，保证对预算专门委员会和预算工委的预算监督工作的规范和约束。另一方面，应聘请财政、金融、法律、审计等领域的专业人士组成预算监督专家顾问组，定期对汇总的预算监督信息进行分析，并负责组织对人大预算监督工作人员的技能培训。

健全预算监督制度，首先应自下而上广泛收集各级人大预算监督工作中的低效和不规范问题，由全国人大财经委研究拟订一套兼具原则性和灵活性的预算监督制度，具体内容至少应涵盖预算监督机构的设置和调整、预算监督职责的划分、预算监督的实施程序、预算监督信息的反馈程序、预算审查人员的培训、预算监督绩效考核办法等。各级地方人大财经委应根据当地政府预算和预算监督工作的特殊情况，遵循合法性和合理性原则，研究拟订更加细化的预算监督制度，明确各组织机构的职责，明确预算审查的时间、内容、方法，明确预算信息的获取、反馈、整合、分析程序，制定严格的内部绩效考核办法。

健全预算信息公开制度，应以推进政府信息公开为突破口。一方面，应通过立法和制度制定明确政府信息公开的内容、范围、方式、时间，以及政府信息公开的法律责任。以政府信息公开的整体推进，推动预算信息公开，从而降低预算审查人员的工作难度，提高预算监督的效率和透明度。另一方面，应在依赖制度规范的同时，扩大公民参与。扩大公民参与的主要路径不外乎民意信息反馈和听证会制度。首先，应鼓励和重视公民参与政府信息的讨论，设置专门平台广泛收集民众关于政府已公布信息和具体政府活动的意见和建议，并对民众疑问给予积极而真实的回复，引导民众了解政府活动，进而参与公共政治的讨论。其次，应落实重要项目听证会制度，尤其是对与民生相关的重要事项的安排和调整，必须召开民主听证会，在政府、人大常委会、民众、媒体等多方主体的监督下进行。

（三）整合资源

当前，很多学者在倡导一种“大监督”模式改革，即用大的平台、大的组织统一领导监督力量，而实现“大监督”的第一步自然是整合资源。在对政府预算的监督过程中，需要整合的资源包括信息资源和人力资源两方面。

信息资源主要是指预算信息和预算监督信息。由于目前的预算监督主体多元，各主体获取的信息零散分布，缺乏有效的整合，不利于人大预算审查的全面化和高效化。因此，应确定预算监督力量的最高领导，由该领导主体负责整合信息、分析信息、反馈信息，促进预算监督的顺利、高效开展。毋庸置疑，此最高领导者非人大莫属。因此，应由人大设置专门的信息整合通道，利用统一的数字化平台，汇总人大、审计部门、民众、媒体等监督主体的已有信息、意见和建议，由人大专门委员会在预算监督专家顾问组的指导下对这些信息进行分析，适时向人大常委会报告，并适时通过统一的数字化平台向社会公开。另外，人大应定期开展人大代表联系群众的活动，通过走访、座谈、调研等面对面的联系方式，强化人大代表的社会责任，同时丰富人大对信息资源的掌握。

人力资源主要是指预算审查的专业人员，尤其是审计人员。审计部门是当前预算监督中一支重要的监督力量，然而审计部门隶属于政府的现状，非常不利于人大预算监督工作的高效开展。要彻底改变这种行政型审计模式，转为立法型审计模式，将审计部门划归人大直接管理，必须通过立法调整。考虑到我国并不具备规范易行的立法调整程序，立法调整的周期短则几年，长则十几年，短期内不可能通过调整立法为人大争取审计资源。因此，当前应先自上而下拟定一份统一的制度，明确赋予人大在预算审查过程中合理调用审计人员的权力，并规定审计部门应定期向人大常委会反馈审计信息，保证人大与审计部门之间实时有效的沟通和对话，从而提高预算监督的效率和透明度。当然，推动行政型审计模式向立法型审计模式的转变仍是不容置疑的努力方向。

四、结语

权力机构是政府预算监督中地位最高、责任最大的监督主体，但我国现有的政治体系缺乏充分而有效的分权制衡，纵横交错、含糊不清的权力配置导致了技术层面制度安排的缺失，进而挫伤了人大预算监督应有的权威性和独立性，导致权力机构预算监督的低效。要强化权力机构的预算监督，应以提高人大预算监督权威性和独立性为突破口，完善立法，健全机制，整合资源，全方位推进由人大领导的“多主体、大平台”预算监督模式改革。