推进地方财政绩效管理的几点思考

●李应宝

继1998年中央提出建立公共财政框架后，党的十六届三中全会提出了“建立预算绩效考评体系”的要求。于是，我国自2001年开始，先后在湖北、湖南、河北、福建等地进行支出绩效评价工作小规模试点。随后，北京、上海、广东等不少地方也进行了大胆尝试，目前全国已有很多地方政府着手进行财政绩效管理问题的研究和改革。但由于财政绩效管理的复杂性，目前尚未形成统一的绩效评价体系，难以适应我国经济发展与财政改革的新需要，致使当前财政管理中最大最薄弱的环节仍在绩效管理方面，确需进一步加大推进力度，并且按照党的十八大关于深化财政改革、强化财政管理的要求，以提升绩效为核心，全面创新管理机制，优化管理流程，突出管理重点，强化管理支撑，加快构建制度完备、程序规范、公开透明的现代财政管理模式，努力增强财政资金使用的安全性、规范性和有效性，更好地发挥财政职能作用，为经济社会发展提供强大保障。

一、当前财政运行窘境

就财政绩效考问侧重而论，当前财政运行窘境突出表现在以下方面：

（一）预算不尽完整

目前，不少地方或基层的财政预算很大程度上还在依据老基数、老方式、老项目在运行，而且领导个人人为意识非常突出而独断，致使很多项目预算缺乏科学性、真实性和精准性，财政收支运行效益理念十分淡薄。目前尤其是地方财政运行的一个很普遍很突出的数据证实：全国绝大多数地方的预算外财力与预算内财力几乎并驾齐驱，各据半壁江山。这就导致预算财力很难管住统死、规范平衡，进而不利于财政绩效管理。

（二）支出一拨了之

长期以来，财政支出安排过程中，虽然逐步建立了项目前期论证、投资评审、招标采购等审批执行程序，调整支出结构、保障重点需要也取得了一定成效，但以资金使用绩效为导向的财政预算管理体制远未建立起来，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的问题没有得到根本性解决，与财政科学化、精细化管理的内在要求相差甚远。特别是财政基本上只管到预算指标内的钱按时按进度足额拨付出去即可，至于钱用向哪里、用得怎样、划不划算很少顾及，这一现象在基层表现很突出。对于到没到项目，用到项目上多少，预算资金使用计划与实际建设计划完成与否，配套不配套，效果显著不显著等等实质性方面，各级财政及政府基本过问甚少，至少因效究责的很少，致使好多财政的钱流向了浪费的误区。

（三）用钱不守规矩

“领导说了算”的意识和做派相当严重，这在很多地方是一个通病。只要是财政资金到他手里去了，名曰“依法理财”，实质多是领导说了算，愿给哪分配多少就分配多少，愿给哪个项目追加资金就追加资金，预算不够的让财政去想办法“筹钱、摆平”。即使财政背负债务往下累转，也得要保证“领导说了算”的权威。更有甚者，主持公道就会背上“不服从大局、不服从领导”的莫须有罪名。

（四）考核很是无益

目前的财政绩效考核不管是试点还是全面推广，完全是试点性的形式主义，大都是在走过场而已，基本上是考核财政预算的钱到没到位、拨没拨完，却不管用得好坏与否。考核既没有权威性的专家评估团队，也没有社会中介监管组织参与，社会公众评价因素更不用提，完全是财政自身在进行，大有不公正、不真实、不透明之嫌。更为突出的是并没有把绩效考核好坏的结果与下一期或下一年度的预算指标紧密挂钩，考核归考核，预算归预算，人情归人情，用钱归用钱，不伤和气，无损元气。

二、导致绩效不显的因素

笔者主要就当前地方财政运行过程中的理念和机制以及不良作为，概括以下几个突出弊端：

（一）行政与财政体制不相配套，致使财政法规硬不过行政意识

各级政府目前尚未建立财政绩效问责制，加上财政预算的科学性、公开性、公正性不高，财政绩效管理缺乏法律依据和制度保障，致使行政与财政体制运行不尽配套。尤其是地方政府管理财政凭借权力大小运行，财政部门管理财政凭借有没有法律依据运行。但是人事权在地方领导手中，往往出现“管不了财政，管得了人”的弊端，特别是当依法理财与以事行政的矛盾发生时，皆是“权大于法”，这就导致财政绩效改革推进出现不公平不真实的一面。还有一种新情况，就是目前推进的省直管县财政体制改革，几乎是“半头三桩”，财政预算分配归省下达，具体执行归县市级财政实施，而行政主要又归地市级党委政府在操控，行政和财政难以共同执行改革。

（二）传统与现代观念不相适应，致使财政的钱“不用白不用”的意识根深蒂固

一直以来，计划经济的传统理财观念遗留下来的“财政乃国家的钱，属于供给制，不用白不用”的意识和做派相当顽固，大量表现为不仅不求效率地花，而且极端浪费地花。在一个地方乃至一个部门或单位，预算上的钱除了基本的人头经费硬性保障外，大量公用经费都用在了非事业、非建设性的支出上，好多实际支出项目或内容与财政绩效考核根本不沾边。即使列上项目的硬性支出，也很难有一半能用在项目建设上。这些能够应酬考核过关的基本上都是假情况、假发票、假账目，致使财政绩效考核完全是空壳甚至是自欺欺人之事。

（三）官念与财念不相合拍，致使为官从政与依法理财极易发生矛盾

直言不讳地说，目前一些地方的为官者多是花钱大方，而财政者多注重数字和效应，当官耍权与依法理财很不合拍，“用与管”和买卖关系一样先天性地不一致。比如说招商引资、社会事务应急或政绩需要形式花费等等，预算的钱不够或没有预算，“创造条件”也得拿钱，否则，就违背党（政府）领导一切的原则。至于领导正确与否，归上级来追究，不归下级政府决定。这一情形往往导致亡羊补牢、为时已晚之残局。

（四）考评与被评不相一致，致使财政绩效考评与被考评对象目标发生对抗

当前大多情况是财政的钱大家都该用，不用白不用，或多用钱，少考核；多无偿，少有偿；多追加指标，少问来龙去脉。不是都为实现财政绩效目标而考评，而是千方百计地逃避考评，隐瞒财政运行真相。地方或基层常常是“财政的钱多要点、自身多用点、日子好过点”，而考核追究效益要指标“少算点”。先天性的对抗矛盾重重，预算绩效与自身用钱的矛盾很难得到统一，导致财政绩效管理推进难有实质性的进展。

三、推进地方财政绩效管理的几点建议

财政绩效评价是依据投入产出原理，运用科学、规范的效益评价方法，采用特定的指标体系，按照统一的评价标准，对财政支出行为过程及其效果进行客观公正的衡量、比较和综合评判。在实际工作中，应从确定基本原则、强化预算绩效、健全组织机构、提供科学支撑、建立考评体系、强化评价结果的约束力等实质性方面推进地方财政绩效管理。

（一）建成公共财政的“铁预算”

大力推进以部门预算为主线、以预算为用钱依据、以制度规范运行的财政预算精细化、规范化管理进程。尤其要下决心消除目前 “谁官大谁说了算、谁当局长谁分钱”的财政管理粗放理念和恶习。要保证什么都以法规为准绳，以预算为指南，以程序来保证公正，以公开来保证监督，实行“晒预算、晒执行、晒结果”，增强预算刚性因素。这是当今中国必须解决的一个重大执法难题。特别在地方在基层，如果解决不好或不彻底，任何改革都是白费。改革的核心主张是：财政性质的每一分钱都必须纳入预算管理，一经纳入财政预算审批实施的预算方案不允许任何人以任何理由随意更改，尤其是超额收支计划。即使发生特殊情形需要预算追加的，必须严格依法按程序进行审批后方可实施调整预算，形成像美国、法国等国家管理财政的“铁预算”局面，即使总统用钱也得按预算委员会下达的预算计划执行，决不能拿公众的“钱库”当作自己的“米缸”。这里讲的既包括政府更包括财政本身，从某种角度而言，尤其是财政自身不良因素使地方财政预算管理和执行不严不规范。众所周知，管钱的财政局长有很大特权，而这个“特权”的出现正是因为预算“不铁”。

（二）建成公共财政预算的标准项目库

财政绩效管理理论中概述财政绩效管理是以财政支出绩效为目标,以绩效评价为手段,涵盖财政支出事前、事中、事后全过程的评价和管理,贯穿于预算编制、执行、监督、评价的每个阶段。“财政绩效管理”是从效益和效率的角度出发,对财政资金的使用实施全程跟踪问效和综合评价的一种以提升绩效为核心，全面加强财政管理的举措。绩效目标管理的核心是绩效指标，但是预算支出的绩效往往又很难衡量，因此应规范指标体系。首先，要通过理论上的探索研究和实践中逐步完善健全，形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库。并根据财政支出绩效评价的层次，分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。其次，应以定量为主、定性为辅确立指标。从项目开始阶段就应结合定量分析和定性分析，要求部门做好统计台账，增强绩效评价指标的可操作性，便于事后评价。再次，制定共性指标，包括财务管理、预算执行、民众评议等指标，增强评价结果在项目和部门之间的横向比较。鉴于此定论，目前，省以下的财政预算管理务必要以部门行业为主，编报本部门本行业的财政预算项目库基础资料，形成一级财政预算标准项目库，随时能拿出来使用。对所有纳入预算管理的财政收或支的项目进行标准定性和定量，就像高考试卷一样地建立健全标准“题库”，并“随行就市”地进行调整和充实，保证各项指标符合要求使用，为财政绩效管理提供翔实可靠的预算备用预案。比如说预算兴建村道项目，经过专家论证了的标准预案，实际需要使用的资金量多了就削减，少了就补充。每个要预算的项目均依此类推，从而形成“预算字典”或者“预算函数表”，拿出来直查直用才行。

（三）建成财政绩效评估专家（库）团队

财政预算绩效管理是一项庞大的系统工程，仅靠财政部门或几个人的力量是难以做好的，且操作系统复杂、难度也大，需要方方面面的大力支持和密切配合。务必要在加强部门间协调，清晰职能管理的基础上，建立起政府领衔、财政牵头、各职能部门配合、社会参与的财政绩效评价组织体系。中央至省市县皆应建立健全财政绩效考评权威专家团队机构，也即评估专家库。隶属于同级政府的财政监管机构。其主要功能就是监管督导，统一调度考核时，交叉进行或上调一级行使考评权力，这是关系到财政绩效管理改革能否取得实效的关键一招。所以说，笔者主张：在标准预算项目库建立健全的基础上，中央至省市县各级必须组成有权威、有专业、有章程、有责任心的财政绩效考评专家（库）团队，专司财政绩效考评定审职能，可否隶属于人大财经委员会机构都有待于探讨。县级专家（库）团队保证财政绩效日常考评的指导和督导，省和中央考评专家团队专门用于对各地各大型项目的考核评估，依法赋予权威和责任。考核评估时，一般以省为单位统一集中调度专家团队，统一分工负责，统一考核地区或项目，依法考评每个年度、每个地方或每个项目的财政运行绩效，特殊情形可以中央为主调集各省专家团队进行交叉考评。比如特大型项目建设完成后的考评，或哪个省、哪个市财政运行情况的掌握性考评。考评结果报中央或省政府备查，为下一年度或下一轮财政预算分配提供调整完善指标供给依据，尤其是注重或调整财政运行低效率的地方或项目的财力供给，以使整个地区的财政运行迈向低成本、高绩效、硬质量、大平衡的良性轨道。笔者对此有一核心主张：少要或不要行政长官（包括挂名）参与专家团队，考核不带任何政治色彩，只要实事求是的业务考核结果，即考核评价过程或环节中不带任何行政痕迹，最后的处置权力交归同级或上级行政机关研究实施。

（四）建成严谨科学的考评机制和制度

1、建立健全绩效考评指标体系。考评指标决定着绩效考评的方向和重点。根据预算管理需要，围绕预算编制、执行、监督和预算基础管理等，合理确定能够综合反映各地区、各部门预算管理成效的绩效考评指标。市、县政府及财政部门重点考评财政收入完成、预算编制的完整性及收支平衡、支出预算执行特别是重点项目支出绩效、财政管理水平和各项改革推进情况等。对省级预算部门(单位)重点考评预算编制、预算执行包括项目支出绩效、预算资金监管和预算基础管理等。为便于绩效考评，根据各项考评指标的特性将考评指标划分为共性指标和个性指标两类。其中，共性指标是适用于所有基层财政或预算部门的指标，由上级财政部门统一制定；个性指标是适用于不同地区或部门的一些特殊考核指标，由上级财政部门、同级财政部门和预算部门共同制定。考评指标和相应考评办法实行动态管理，随着经济社会的发展和绩效管理工作的稳步推进，应对绩效考评指标和方法逐步调整和完善。

2、设定绩效目标体系。绩效目标是考评指标预期应达到的效果。各级财政部门应结合预算编制，依据国家相关政策、财政支持方向和重点、本地国民经济和社会发展规划等，科学合理设定各项考评指标的绩效目标。设定的绩效目标应符合以下要求：第一，指向明确。设定的绩效目标必须与国民经济和社会发展规划确定的目标任务相一致，尤其要注意与年度经济社会发展的预期目标相衔接，必须突出财政支出投向、资金使用效益和预算管理效能等重点。第二，科学合理。设定绩效目标时，应事先进行可行性研究和预测分析。每项考评指标设定的绩效目标不宜过多，应突出重点，切合各地区、各部门的客观实际。第三，细化目标。绩效目标的设定，坚持定量与定性相结合，从数量和质量两个方面细化绩效目标，做到目标清晰、便于操作。

3、健全实施考评体系。各级财政部门要建立健全绩效督导检查机制，加强对绩效目标的跟踪管理和督导检查。每年12月15日之前，基层财政和预算部门先进行自评，并及时提交绩效自评报告。上级财政部门对下级财政和同级预算部门 (单位)报送的自评情况进行审核，并根据需要组织实施重点评价或再评价，原则上重点评价或再评价不得低于自评面的30%，一些重点项目要努力延伸和扩大抽查评价面，确保绩效考评的完整、真实和准确。

（五）建成财政绩效好坏联挂究责机制

总体讲，一个是对地方政府，一个是对财政资金使用对象或项目，建立健全真正实效的双重责任考评联挂机制。总体评估定审来源于三个 “说了算”，即：要让看得见摸得着的项目建设成效说了算，要让专家评定说了算，要让受益群众说了算。并将这三个“说了算”的评价结果实行“三个紧密联挂”。

1、紧密联挂地方领导升迁。对管理和使用财政资金好坏必须与地方领导尤其是“一把手”的升迁进取紧密挂钩，就是好的提升或重用，差的降职或免职；造成严重浪费甚至重大社会影响的要给予党纪政纪处分直至法律惩处，以警醒和震慑在财政运行管理中不负责任或违法乱纪行为，从根本上保证财政运行质量和效率的大提高。

2、紧密联挂项目指标供给。要积极探索建立绩效管理结果通报、公开制度，完善绩效管理结果应用机制，建立与预算安排挂钩的办法，对绩效好的要给予相应的激励；对较差的给予通报批评和问责警告。通过绩效考核，更加有利于合理安排专项资金，使其发挥更大的经济和社会效益，确保国家财政政策落到实处，造福民生。各级财政部门应将绩效考评结果作为强化财政科学化精细化管理，调整和优化财政支出结构，合理安排预算的重要依据充分加以运用。同时，还要建立健全绩效管理激励约束机制，依据考评结果合理划分绩效等级，并兑现奖惩。对预算管理绩效较好的地区和省级预算部门，由省财政给予适当的奖励补助；对绩效较差的，省财政通过扣减下年度转移支付补助和调减部门专项或相关经费等予以处罚。每年年初，财政部门应向同级政府提交上年度财政绩效考评报告及考评结果应用建议，待政府批准后及时落实相关奖惩措施。

3、紧密联挂责任优劣奖惩。把预算绩效问责作为行政问责的核心，本着“谁用款、谁负责”的原则，加强对财政资金使用效果的追踪问责，强化对项目执行过程中各环节的责任追究。对在预算编制和执行过程中，由于故意或过失导致预算绩效管理未达到相关要求，以致财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的部门、单位及其责任人，实行绩效问责，可以进行质询、责令整改、通报批评、取消评先资格等处置。违反财经法律法规的，要视情节轻重给予行政记过以至撤职处分，并发布新闻，以加快形成“用钱必问效、无效必问责”的倒逼机制，强化财政资金使用主体的责任意识。

四、推进三个转变

通过上述机制推进，笔者以为至少要逐步推进三个转变。

（一）从权力向责任转变

使用财政资金不光是权力，而且是责任。要让财政的钱成为“烫山芋”，不能只去争钱抢钱，不讲责任不问效果地乱花。

（二）从现在的内部监督转向社会公开

公开是最有效的监督，公开则会使得资金全额使用在项目上，全额使用于项目上则更有可能达到预定的效果。

（三）从外在职能转向自我激励

用得好就奖励，用得不好就惩罚，靠制度调动财政资金使用者更大的内在积极性。同时，财政绩效管理是一种以财政资金支出结果为主要导向的预算管理模式，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注资金的产出和结果，这也务必要求政府部门不断改进和提升行政水平和质量，用尽量少的钱，办尽量多的事，向社会公众提供更好更充足的公共产品和服务，进而使政府行为更加务实和高效，以确保财政绩效管理工作取得实效和长足推进。