试论政策目标研制的逻辑程序

杨成虎

（北京信息科技大学 公共管理教研部， 北京 100192）

一、引 言

研制政策目标是政策分析实务中的一项极为重要的业务环节，其重要性不仅表现在它使政策问题的解决方向化和具体化，也表现在它为评价政策备选方案、监测政策执行、评估政策效果提供基本依据，还有经常被忽略的一点，那就是它“暗中”限定了政策方案的设计思路，使得那些效果良好而代价高昂的方案事先根本不被仔细考虑，因而说研制政策目标“指引整个政策分析过程”并不为过。[1]（P209）尽管研制政策目标如此重要，但恰恰这个“政策分析中最困难的步骤”[2]（P255）常常有意无意地被忽视了，无论是在国内主流教科书中还是在现有的政策分析研究文献中，人们都很难找到一套能够行之有效地帮助委托人澄清并确定政策目标的理论、程序与方法，“欠缺成熟公认的方法和严谨完整的操作思路是此类问题产生的重要原因”。[3]因此，在已有研究的基础上进一步探讨如何研制政策目标问题仍然是必要的。

二、政策目标研制：一个被忽视了的课题

自哈罗德·拉斯威尔于1951年创造性地提出“政策科学”的概念以来，经过半个多世纪的发展，西方公共政策研究领域已形成了“政策研究”与“政策分析”两种不同的路径。[4]（P14）前者是“关于政策和政策过程的知识”，旨在使用描述性和解释性的方法帮助人们更好地理解政策过程，因而它对“如何研制政策目标”缺乏足够的兴趣；后者是“关于政策过程中和用于政策过程中的知识”，旨在生产可用于解决政策问题的知识、方法和工具，它虽然强调政策目标的重要性，但同样忽视了政策目标研制的程序和方法。比如，帕顿（Carl Patton）和沙维奇（David Saw ich）虽然区分了政策总目标、具体目标、评估标准和测量指标，并强调分析人员须与委托人在相互对话与影响中最终确定政策目标，却很少论及政策目标的研制过程，仅仅指出“没有现成的公式可以套用。通过操作实践，通过与委托人的互动，通过全过程的分析工作，就能学会如何确立标准”；[5]（P190）邓恩（William Dunn）同样区分了政策目标和标准，并将政策标准分为效益、效率、充分性、公平性、回应性和适当性等六个类型，[6]（P306－313）但也将政策目标研制的逻辑程序作为一个黑箱来处理。

20世纪80年代，我国开始引进西方的政策科学，并将其归入政治学或公共行政学的范畴。[7]由于对西方公共政策研究领域的了解具有很大的偶然性、滞后性以及逻辑跳跃性，[8]我国公共政策研究普遍没有对上述两种路径做出区分，而是倾向于将政策过程的知识与政策分析工具的知识混合、拼装在一起，并倾向以政策过程理论替代政策分析方法。[9]（P186－187）这种知识取向虽然为人们理解真实世界中复杂的政策过程提供了一个简化的模型，对于一个以帮助政府（“委托人”）实现公共决策理性化和科学化为核心使命的学科而言却并不能提供多少有实用价值的知识，这在政策目标研制问题上表现得尤为突出。

（一）研制的目的不够明确

政策分析的每一环节都应当有自身特定明确的目的，研制政策目标也不例外。尽管论者常常将确定政策目标的目的界定为“解决政策问题”或“提供科学的政策目标”，甚至将政策目标视为一种已知的给定（来源于委托人）从而将政策目标排除在政策分析之外，但政策目标基本上是政策分析的“产出”，而不是“投入”，[2]（P255）“解决政策问题”事实上是整个政策分析工作的目的，至于“提供科学的政策目标”不过是政策目标研制工作的直接结果。

（二）研制的思路不够清晰

思路是围绕目标而展开的介于目的与操作步骤之间的环节安排，属于把握全局和指导操作研究的框架，[10]（P13－25）因而具有理论和实践两个方面的特点。从逻辑上说，只有明确了“运用什么方法、必须做哪些工作，才能实现既定目的”等问题，思路才可能是完整的、系统的和严谨的。由于政策目标研制环节的目的不够明确，已有的研究只是笼统、抽象地提出“谨慎、全面地思考与政策目标发生关联的一系列因素”，至于“需要综合考虑哪些因素”、“综合考虑是怎样一个过程”、“这一过程如何才能推导出满意的政策目标”等问题基本没有涉及。

（三）研制过程的描述粗糙

为避免决策的主观随意性，研制政策目标环节内部应当有着更为周详和可操作性的程序或步骤，但已有的研究很少对研制政策目标的操作步骤展开分析，刘家顺的著作大概是为数不多的例外，他将确定政策目标过程分为“政策目标提出”和“政策目标分析”两大环节，前一环节包括确定政策目标类型、选择适宜的目标确定方法、组织有关专家、形成目标，后一环节由政策目标的可行性分析、政策目标相互关系分析、预估政策目标的可能效果、根据政策目标分析提出建议等子环节组成。[11]（P117－150）然而，在政策分析实务中，研制政策目标并不是一个纯粹的科学研究过程，而是分析人员与委托人与政策利害相关者交互作用进而使政策目标更为合理和可行的过程。

（四）缺乏判别标准和指标

判别政策目标研制过程所得到的结果是否与其目的相吻合的一个最重要的标准是，是否存在一套可进行经验观察和测量的政策标准和指标。论者虽然也认可这一点，却很少就这些标准和指标展开论述，“更缺乏如何建立评价标准和指标的程序或步骤，这使对政策分析的研究仅仅停留在纸上谈兵的理论性研究上，缺乏可操作性”。[10]（P117－150）

三、政策目标研制的逻辑与程序

按照政策分析的一般程序，研制政策目标前承“政策问题界定”，后继“政策方案研制”，因而研制政策目标不可避免要从问题界定阶段继承丰富的信息；另一方面，政策目标是一种特殊的政治目标，集中反映了委托人在特定政策问题上的偏好和意志，具有价值规范的性质。因此，政策目标研制既是一个科学分析的过程，也是一个政治过程，前者要求研制的政策目标具有合理性，后者要求研制的政策目标具有可行性，这意味着分析人员不能“闭门造车”，而必须与委托人乃至参与决策过程的个人和团体进行持续的互动和交流。

针对不同政策问题的政策目标虽然在具体内容上大相径庭，但在结构上一般都包括由总目标和若干个子（具体）目标构成的目标体系、代表目标体系的指标体系、目标值以及实现目标的期限。如果委托人对所要达成的目标和标准成竹在胸，研制政策目标就没有讨论的必要。遗憾的是，委托人对于特定政策问题通常并没有明确而清晰的预设目标，即便头脑中已有了合适的目标集，委托人也不愿在这些目标之间进行适当的权衡和选择，遑论有明确的测量标准和测度指标。于是，分析人员不得不遵循科学的逻辑和程序帮助委托人分析和澄清政策目标，并设计出用以考核政策目标是否实现的子目标、测量标准和指标，从而为方案设计提供基础和依据。

（一）政策目标的提出

政策目标是解决政策问题的目标，因而政策目标的提出离不开对政策问题及其成因的深入考察。然而，“休谟法则”（Hume’s Law）告诉我们，由政策问题出发无法直接推导出政策目标，期间必须有一个转换的过程。这一转换过程就是由分析人员明确不同政策目标解决政策问题的能力并将其提供给委托人，然后由委托人确定政策目标的过程。

1.研制潜在目标

在问题界定阶段，分析人员已大致明确了政策问题的性质、影响范围、严重程度、产生的原因、作用机制及其发展变化的趋势。从理论上说，任何一个政策问题都是多个因素共同作用的结果，针对每一因素都可形成一个政策目标，针对若干影响因素则可形成多个政策目标，因而政策目标的总数量应当等于所有影响因素排列组合的数量；另一方面，政策目标的数量虽然很多，但从“理想类型”（ideal type）的意义上仍可将其划分为三类：针对政策问题根源（部分或全部）的治本型政策目标、针对政策问题影响因素（直接或间接）的治标型政策目标、同时针对政策问题根源和影响因素的标本兼治型政策目标。不同的政策目标解决政策问题的能力差别很大，最为理想的是标本兼治型政策目标，然而受人类“有限理性”和政策资源的制约，政策行动在绝大多数情况下只能根除或缓解其中的部分因素，因而任何政策目标都是在一定程度上解决政策问题。

在政策分析实务中，分析人员通常要对问题根源和影响因素依其重要性分别进行排序，界定它们在作用机制中所处的位置，预测消除某特定根源或影响因素后作用机制将发生的改变及其对解决或者缓解政策问题现状所带来的可能影响。在此基础上，分析人员才能根据自己的判断来选择若干根源或影响因素加以组合，进而形成若干个供委托人选择的潜在政策目标。为了保证政策目标的可操作性，分析人员还应提出每一潜在目标的范围，即解决政策问题的最低和最高要求。

2.确定总体目标

委托人在对特定政策问题进行深入研究之前通常并没有明确清晰的预设目标，但一般都会有一个主观上的预期（将政策问题解决到何种程度），且这种预期的可变性较大。相形之下，潜在政策目标因具有明确的指向性而在弹性空间方面较小。在代表不同政策问题解决思路的潜在目标中，可能存在一个或多个与委托人的预期相吻合，但也可能有一个或若干个高于委托人的预期却能从更大范围和程度上解决政策问题，前者即为“令人满意的”目标，后者则接近于“最优”目标。当然，还有可能存在所有潜在目标都低于委托人预期的情况。此时，或者委托人降低期望并在较低期望的基础上确定总体目标，或者由分析人员和委托人一起在评估政策资源、政策工具、预算等约束的基础上，重新研制并最终确定政策目标。

确定的总目标是否科学和合理在一定程度上取决于委托人的偏好、意志和认知，因而除了为委托人提供尽可能详尽的信息、帮助委托人深入理解政策问题之外，分析人员还要将各潜在目标的优缺点告知委托人，以减少非理性成分在确定政策总目标中的作用。

3.建立目标体系

总目标是“在多大程度上解决（根除或缓解）政策问题”，子目标或具体目标则是“为了实现总目标需要消除哪些特定因素”，或者说“落实政策问题的哪些方面才能使总目标得以实现”，因此建立目标体系实际上是分解政策总目标的过程，或者说是政策目标具体化和明确化的过程。如果我们将那些旨在消除政策问题根源的目标称为“一级子目标”，将那些旨在控制与问题根源密切相关的直接影响因素的目标称为“二级子目标”，将那些旨在控制通过直接影响因素发挥作用的间接影响因素的目标称为“三级子目标”，那么这些不同层次的子目标与总目标一起就可以构成一个层次分明的目标体系。

从逻辑上说，如果消除了某特定根源，那么通过该根源发挥作用的影响因素自然难以发挥作用；同理，如果消除了某根源的特定直接影响因素，那么通过影响因素起作用的间接影响因素也就难以发挥作用。因此，影响特定政策问题的部分因素无需刻意去消除，针对这些影响因素的子目标也无需设置，这要求分析人员在建立目标体系后还需要检查各级子目标之间、同级子目标之间是否存在重复设置的问题。

（二）政策目标的量化

经过上述环节形成的政策目标体系是一种结构化的定性描述，如果将其定量化（用定量或半定量的目标值表示）使政策总目标和各子目标能够精确到一定数值的水平上，进而得出特定政策目标体系的指标体系、各指标的现值和目标值，那么分析人员或委托人只需要借助目标值就可以判断出政策目标是否达成，通过指标数值的升降程度来判别所对应的政策问题影响因素是否已经被消除或缓解及其程度。因此，政策目标定量化是政策目标研制的必经环节。

1.目标的指标化

尽管人们常常将政策标准混同于政策指标，但二者的差别还是非常明显的：政策标准（criteria）是评估和比较备选方案的统一规则，一般包括效率、效益、充分性、公正性等维度；指标（indicator）或尺度（measures）是政策目标和各子目标的具体化或操作化（量或质的尺度）。帕顿和沙维奇以美国一个都市区的河流水污染问题为例，形象地解释了政策总目标、子目标、政策标准和测量指标的涵义。针对查洛奇（Challoochee）河水污染，都市区政府宣布要“净化我们的河流，使其安全、清洁、适用”，这就是政策总目标；近期的一个子目标是“使该河从城乡分界线以北至比弗尔大坝（Beaver Dam）的这一河段适合非野生鱼（如杜文鱼、鲤鱼和太阳鱼）生长”；一组针对该子目标的测度标准包括水质的改善、水流量大小与水流的变化、水的其他用途及河流的堤坝等；水质改善的度量指标被确定为“每公斤水含氧量为5毫克（这是非野生鱼生存所必须的最低限度）”。[5]（P187）

在建立政策目标体系的过程中，每一子目标都已指向一个相对明确的内容，因此寻求能够代表各子目标的指标（一个或多个定量或半定量的指标）在理论上是可能的。如果政策分析人员能够将每一子目标都转化为可进行经验观察和测量的指标，那么将这些指标综合成为政策目标的指标体系在理论上也是可能的。问题在于，分析人员怎样选取和确定合适的且具有代表性的指标？应当说，构建科学的政策指标和指标体系是一项专业化非常强的工作，相关领域的专业论著（如统计学、社会学）已对此进行过详细的论述，限于论题和篇幅，这里不再赘述。一般来说，分析人员主要是通过概念（construct，也译为“构念”）的操作化将其所指涉的经验内涵转化为可进行把握和观察的指标，[12]（P52－53）但也可以吸收和借鉴那些经典指标，如衡量收入公平分配状况的基尼系数、衡量居民生活质量的恩格尔系数、衡量物价水平的CPI指数、衡量空气污染指数的PM 2.5，还可以采用专家咨询、德尔菲法等多重论证后加以选用；对于缺乏代表性指标的部分则必须专门选取或者建立指标，而对于重大政策项目则需要采用程式分析法单独建立指标体系。需要指出的是，指标的类型可以是客观观察指标（如发案率、破案率、失业率），也可以是主观评价指标（如深夜惧怕单独外出的人数比例、透明国际的腐败印象指数CPI），还可以是预警性调控指标；指标的性质可以是正向的（如平均寿命），也可以是负向的（如婴儿死亡率）。

2.目标值的确定

目标值是相对于现值而言的，一般是指各指标在现值的基础上应当达到的程度和水平。在政策分析实务中，特定政策问题的某一根源或影响因素是否已经被消除大致有两种表达方式：一是使用“有”或“无”这类二分变量来直接判断；二是通过指标数量的变化来判断，当某一指标值被控制在预先设定的范围内，就可以认为该指标所针对的根源或影响因素被消除了，反之亦然。可见，预先给出目标值的定量范围对于确定政策目标是否达成极为重要；另一方面，目标值的确定具有很强的主观性，如果仅仅从理想状态考虑或者仅仅来自委托人和分析人员的主观意志，而不考虑对政策问题影响因素施加控制的实际手段，那么所设定的目标值很有可能是听起来令人振奋而实际上脱离现实。因此，能够将一些影响因素控制在什么水平和程度，进而判别能否达到所宣称的“消除”状态，关键还在于有无现实可行的措施。在此意义上说，政策目标与手段确实是无法分离的，追求何种目标取决于是否有可行的方法确保目标的实现。[13]如果现实中有可行的措施使目标值得以达成，那么该目标值就可以确定下来；反之，就要针对特定政策问题中的某一影响因素及其形成和发展变化趋势进行深入分析，并通过预测重新确定或修正目标值。

确定目标值既可以采取定性方法，也可以采用定量法或定性与定量相结合的方法，前一种方法适用于那些定性指标的确定，后者则适用于定量指标的确定。无论对哪一种性质的指标赋值，明确这些指标的现值都是一个前置条件，因为要想确定它在未来一段时期内达到什么样的标准，就必须以现值为基础，这样确定的目标值才是现实可行的。显然，要了解和明确各指标的现值就必须进行深入的调查研究，收集一系列资料并进行分析。收集资料的方法大致有两类：一是各类调查、统计报表或者二手资料，二是现况调查。如果时间紧迫或条件不允许，也可以咨询专家获得有关现值的信息。最终确定的目标值要尽可能定量化，能够反映政策目标的基本内容，科学、准确和适当以及明确的时限。

（三）政策目标的确定

政策目标的确定是对初具雏形的政策目标体系、代表目标体系的指标体系和目标值在合理性、可行性方面进行的再分析和再确定，目的在于最大限度地避免可能出现的偏差与失误，实现子目标作用方向上的协调一致，并将其相互间可能发生的冲突和不利影响降到最低点。

这一环节所做的工作主要是，核实各子目标在特定政策总目标约束下能否成为现实的程度、各指标是否具有针对性、各指标与其相应约束的吻合程度，目标值的范围是否合理以及能否被利害相关人和公众所认同等。如果必要，分析人员要运用风险分析、机会损失分析等方法，对政策目标的可能效果（包括积极的和消极的、预期或非预期的）进行预估，以进一步核查政策目标的可行程度。为了使政策目标体系易于为委托人所理解，分析人员可借助“箭形图”等方式来完成这一过程。政策目标确定后，分析人员通常要提出政策目标分析的结论性建议。

总之，政策目标的研制应当是一个由多阶段、多环节组成的过程，这一过程首先是一个科学研究过程，因此应当遵循科学化、规范化的程序和步骤，尽管程序和步骤并不一定能够保证研制出来的政策目标一定是有效而可行的，但能够有效地限制和缩小这一过程中的主观随意性，避免荒诞或无效政策目标的产生。此外，在政策分析实践中，政策目标研制是一个动态的循环过程，在整个程序的任一环节结束后都可能出现几次反复，甚至在研制政策方案环节中，已确定的政策目标还有可能不断被修正。

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